基于三调成果的三条控制线用地现状及空间关系分析

伏镭

摘  要  严守三条控制线，是形成科学适度有序国土空间布局体系的必要条件;分析三条控制线内土地利用状况，是确保国土规划能落实、三条控制线不可逾越的重要前提。本文以湖南省一定区域为例，基于第三次国土调查成果，分析三条控制线范圍内土地利用现状及相互之间的空间关系。结果表明：该区域生态保护红线范围内土地以自然利用为主，耕地与建设用地占比仅有0.73%;该区域永久基本农田保护形势存在一定压力，耕地占比86.45%;该区域城镇开发边界范围内开发潜力充足，建设用地占比37.26%，可建设部分占比62.74%。总体来看，该区域三条控制线按各自功能分类管控，并行不悖。

关键词   三条控制线;生态保护红线;永久基本农田;城镇开发边界

中图分类号：P301.5，P272               文献标识码：A

文章编号：1672-5603（2021）01-27-6

Abstract： Abiding by the three control lines strictly is the necessary condition for the formation of a scientific， moderate and orderly land spatial distribution system， and analyzing the land use status in the three control lines is an important prerequisite to ensure the implementation of land planning and the insurmountability of the three control lines. This paper， taking one area as an example， is based on the results of the third land survey to analyze the land use status in the three control lines and their spatial relationships. The result shows that the main land use type in the red line of ecological protection is natural use while the proportion of cultivated land and construction land is only 0.73%. The protection situation of the permanent basic farmland is under some pressure because the proportion of cultivated land in it has reached to 86.45%. The development capacity in the boundary of urban development is sufficient because the proportion of the construction land is 37.26% and the proportion of construction land which will be developed is 62.74%. On the whole， the three control lines in this area are not violated with each other on account of their respective functions of managing and controlling.

Keywords： the three control lines; the red line of ecological protection; the permanent basic farmland; the boundary of urban development

2020年12月2日，中共湖南省委在第十四个五年规划和二〇三五年远景目标中提出，要构建国土空间开发保护新格局，科学划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界等空间管控边界，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间。三条控制线意义重大，但现实情况却不容乐观[1][2]。机构改革前，三条控制线分别由不同的部门主导划定，在划定标准、技术要求、管理规定等方面统筹协调不足，划定结果交叉冲突、落地难，实施管理困难重重[3]。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，就统筹划定落实三条控制线，解决三条控制线交叉冲突、规则冲突、多头管理等问题方面做出规定[4]。

为更好地掌握该区域三条控制线范围内的土地利用现状和相互交叉重叠问题、协调解决矛盾冲突、在湖南省国土空间规划编制中统筹划定落实三条控制线提供数据，本文以湖南省某区域为例，基于第三次国土调查（以下简称“三调”）初始调查成果分析了“三条控制线”范围内的土地利用现状及相互之间的空间关系。

1    数据来源与研究方法

1.1  数据来源

三调成果来源于2020年通过国家内外业核查的该区域三调成果。2020年3月调整后的生态保护红线成果，将更新时点为2017年7月1日的永久基本农田划定范围界线按三调图斑边界进行适当处理得到的永久基本农田成果，2019年8月全省第四轮模拟划定的城镇开发边界成果。

生态保护红线来源于2020年3月调整后的生态保护红线成果。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线[5-6]。本文重点分析该区域生态保护红线范围内的耕地、建设用地等情况，了解生态保护红线范围内的生态管控强度和人为活动程度。

永久基本农田范围线来源于2017年7月1日的永久基本农田划定范围界线，在分析过程中将永久基本农田范围线按三调图斑边界进行精度纠正。永久基本农田是指无论什么情况下都不能改变其用途的基本农田，是对基本农田实行永久性保护 [7-8]。本文重点分析该区域永久基本农田范围内的耕地、非耕农用地、建设用地等情况，研究永久基本农田范围内农田“非农化”和人工干预程度。

城镇开发边界来源于2019年8月全省第四轮模拟划定的城镇开发边界成果。城镇开发边界是指可进行城市开发或禁止进行城市开发建设区域的空间界限，即允许城市建设用地扩展的最大边界。城镇开发边界的划定能有效防止城镇规模盲目扩张和建设用地无序蔓延，推动城镇由外延扩张向内涵提升转变[9]。本文重点分析城镇开发边界范围内的耕地情况，充分了解该区域城镇开发边界内的建设潜力以及占补平衡压力。

1.2  研究方法

本文首先对该区域内永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线进行精度校正，即在允许的精度范围内将范围线根据三调成果的地类图斑边界进行适当地边界调整;采用三调成果依次叠加生态保护红线、永久基本农田范围线、城镇开发边界，舍弃面积小于1平方米的图斑，同时将多部件拆分为单部件、计算椭球体面积;叠加分析完成后，采用该区域相应的控制面积平差至各图斑后，再逐图斑进行汇总统计，最后完成统计出表。分析完成后，根据图形间的拓扑关系，进一步分析范围线之间的相关关系，并进一步分析自然保护地与生态保护红线的重叠状况。

2    三线范围内用地现状

2.1  生态保护红线范围内土地利用现状

2.1.1   总体情况

生态保护红线划定面积采用《湖南省人民政府关于印发<湖南省生态保护红线>的通知》（湘政发〔2018〕10号）公布的划定面积作为控制面积。成果显示，该区域生态保护红线范围内农用地、建设用地、未利用地依次占比91.35%、0.26%、8.39%。其中，農用地内耕地占生态保护红线总面积的0.47%;标注恢复属性的农用地占0.72%;其他农用地占90.16%。

总体来看，生态保护红线内具有典型人为活动痕迹的建设用地和耕地数量极少，占比不到百分之一;从标注恢复属性的农用地数量来看，生态保护红线范围内60%以上的耕地正在逐步退耕;从主要土地分类来看，土地利用现状以乔木林地、河流、湿地等生态用地为主。该区域生态保护红线范围内土地利用现状见图1。

2.1.2   耕地情况分析

本次分析结果显示，在该区域划定的生态保护红线范围内，耕地占划定面积比例为0.47%。从分布地形来看，生态保护红线范围内的耕地有44.58%分布在15°以上的坡度，耕地坡度级别普遍较高，具体情况见表1 。从耕地类型来看，平地仅占6.29%，坡地占35.07%，梯田占58.64%。这些耕地大多耕作不便且容易造成水土流失。

2.1.3 建设用地情况分析

该区域生态保护红线范围内建设用地面积占划定面积比例为0.26%，除了水工建筑用地和交通运输用地等基础设施以外，还存在住宅、工矿、商服等用地。虽然建设用地所占总的面积不大，但对于部分建设用地占用超过平均数的县市区，人类活动对自然生态的干扰不容忽视。该区域生态保护红线范围内部分建设用地占建设用地总面积的比例如表2所示。

2.2  永久基本农田范围内土地利用现状

2.2.1  总体情况

该区域永久基本农田划定范围经套合分析，永久基本农田上图成果范围内农用地、建设用地、未利用地依次占比98.83%、0.98%、0.19%。其中，农用地内耕地86.30%，标注即可恢复属性的农用地占4.05%，标注工程恢复属性的农用地（不含需工程恢复的其他草地）占6.00%，其他农用地占2.48%。

总体来看，永久基本农田范围内处于耕种状态的耕地占了绝大部分，但退耕情况不容乐观，甚至有数量不小的乱占滥用情况。该区域永久基本农田范围内土地利用现状见下表。该区域永久基本农田范围内土地利用现状见图2。

2.2.2  耕地情况分析

结果显示，在该区域划定的永久基本农田范围内中耕地占划定面积比例为86.31%。永久基本农田范围内地势平坦，半数耕地坡度小于等于2°，但需要关注的是有16.15%的坡耕地位于25度以上的坡度。永久基本农田内各坡度级别的耕地统计情况见表3。

2.2.3  非耕农用地情况分析

永久基本农田范围内种植树木、挖塘养鱼、种植果木、荒废退耕、设施农业等非耕化现象比较严重，该区域永久基本农田划定范围内原为耕地，现因产业结构调整等原因实地为园地、林地、草地和坑塘，且经清理后即可直接恢复耕种的耕地占永久基本农田划定面积比例为4.05%;经清理后仍需要采取工程措施才能恢复耕种的耕地占永久基本农田划定面积比例为6.00%。由此可以看出，部分耕地的耕作条件已发生了实质性变化。

2.2.4  建设用地情况分析

结果显示，该区域永久基本农田划定范围内，因各种建设占用三调调查为建设用地占永久基本农田划定面积比例为0.98%。其中农村宅基地（0702）面积占建设用地总量的81.9%。由此可以看出，由于法律意识淡薄，农民宅基地改扩建和生产生活配套设施占用永久基本农田的现象比较突出。

2.3  城镇开发边界范围内土地利用现状

2.3.1  总体情况

城镇开发边界套合分析成果显示，该区域城镇开发边界内建设用地、农用地、未利用地依次占比37.26%、59.32%、3.42%。其中，耕地占未开发部分的33.85%，加上标注恢复属性的“耕地”占未开发部分的41.61%。总体来看，该区域城镇开发边界内已建设面积不到四成，城镇开发预留充足，但未开发部分超过40%为优质耕地，建设占用后的占补平衡难度较大。城镇开发边界范围内土地利用现状见图3。

2.3.2  耕地情况分析

结果显示，该区域划定的城镇开发边界范围内，实地仍在耕种三调调查为耕地占划定面积比例为21.24%。如表4所示，该区域城镇开发边界范围中，地势平缓，交通便利，耕作条件良好，近六成耕地坡度在2°以下，15°以上耕地极少。

2.4 “三条控制线”重叠交叉情况分析

对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”进行叠加分析，结果显示“三条控制线”覆盖面积占该区域国土面积的42.43%。“三条控制线”均有小部分重叠交叉，“三条控制线”重叠面积占“三条控制线”覆盖总面积的1.60%。

（1）生态保护红线与永久基本农田存在空间上交叉重叠，功能上互斥。经生态保护红线与永久基本农田叠加分析，结果显示，两条控制线存在部分重叠区域，重叠区域内耕地占比45%、非耕农用地占比54%以及少量建设用地和未利用地。虽然农业生产本身具有一定的生态功能，但永久基本农田具有典型的人为活动特征，随着持续耕作，大型机械、农药化肥和人类生产都将对耕地附近的动植物和生态格局带来一定的影响。

（2）生态保护红线深入城镇开发边界内部，造成事权管理混乱。经生态保护红线与城镇开发边界叠加分析，结果显示，两条控制线存在部分重叠区域，重叠区域内耕地占比1%、非耕农用地占比47%、建设用地占比2%、未利用地占比50%（包括37%的河流水面）。综上来看，生态保护红线与城镇开发边界重叠包括两种情况，一是将部分现状建设用地划入生态保护红线，二是城镇周边具有调节功能的生态空间划入城镇开发边界。

（3）永久基本农田与城镇开发边界相互切割、嵌套。永久基本农田与城镇开发边界叠加分析，结果显示，两条控制线存在少量重叠区域，重叠区域内有78%耕地、19%非耕农用地、1%建設用地以及少量未利用地。另外，由于耕地数量有限，为落实永久基本农田保护的数量、质量要求，该区域将少量永久基本农田布局紧贴城镇周边，导致永久基本农田碎片化分布，调整需求层出不穷。

（4）生态保护红线范围外存在大量自然保护地。自然保护地体系是以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的管理体系，主要包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区等。经与生态保护红线叠加分析，其中位于生态保护红线范围内自然保护地占总面积的69.03%，位于生态保护红线外自然保护地占总面积的30.97%。虽然自然保护地已有七成被纳入生态保护红线范围，但考虑到自然保护地体系是划定生态保护红线的基础，在三条线统筹划定落实工作中需要顾及目前没有纳入生态保护红线范围的自然保护地。

3    结论

本文通过对三条控制线范围内土地利用现状和相互空间关系的分析，发现三条控制线既存在内部管理问题，也存在相互交叉重叠、功能冲突等问题。（1）内部管理问题：例如生态保护红线范围内存在小部分建设用地，人类活动会对自然生态产生干扰;永久基本农田范围内农民建房占用基本农田的现象比较突出;城镇开发边界内未开发的部分有大量优质耕地，建设占用后占补平衡难度较大。（2）交叉重叠问题：三条控制线或多或少都存在空间上的重叠，生态红线范围内的永久基本农田，由于人为耕作，会对附近生态产生影响;生态保护红线和城镇开发边界的重叠会造成事权管理混乱;永久基本农田和城镇开发边界也存在相互切割、嵌套的问题。

为统筹协调解决三条控制线在国土空间中布局的问题和三条控制线之间重叠冲突的问题，要善用系统思维、历史思维、辩证思维，系统思维是指既在国土空间格局中落实空间规划，又在不同尺度空间管理中落实相匹配的事权，历史思维是指既顺应生态系统、农业生产、城镇发展的自身规律，又要善加利用各类调查基础、先进经验和已有教训，辩证思维是指既要体现三条控制线不同的功能定位，又要建立健全长效督查考核机制。最终，确保三条线不冲突不重叠，确保落实国土空间用途管制制度。

参考文献/References

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[9]张兵，林永新，刘宛，等.“城市开发边界”政策与国家的空间治理[J].城市规划学刊，2014（3）.