零地价供地的代价

赵聪

违规供地将付出惨痛代价

为争取项目，零地价出让6000亩地

2002年11月，时任江苏省海门市委书记的徐永兵、时任海门市市长的汤仲飞与光大发展海外有限公司代表董岩、何军佩等人在北京见面，初步达成光大发展海外有限公司到海门市投资项目的意向。

2003年6月的一天晚上，何军佩向时任海门市副市长尹建勇打电话，表达自己想来海门投资吉斯达项目的意向，但他提出要求“零地价”供地，同时要求尽快和他们签约，否则就不来海门投资了。为此，尹建勇立即打电话向汤仲飞请示。

当时正值非典期间，汤仲飞恰巧与时任海门市委书记徐永兵、常务副市长赵挺等人在当地的狮山宾馆指挥抗击非典。汤仲飞接到尹建勇的电话后，立即与在场的几位市领导商量。

徐永兵提出地价多少给点，建议其中的6000亩为“零地价”，剩下14000亩按照之前常委会确定的1万元一亩的价格收费。书记发话了，在场的其他人都没有反对，汤仲飞事后安排尹建勇代表海门市政府与吉斯达公司签订协议。按照规定，此事应该专门召开市委常委会讨论决定，即使当时临时决定了，后来也必须通报其他市委常委。但事实上，此事不仅在签协议之前没有召开常委会讨论，事后也没有将临时决定“零地价”的事情向上级通报。

2004年1月9日，吉斯达公司通过挂牌竞价方式取得首期1270亩土地使用权，每平方米330元，总价人民币2.79亿余元。为兑现“零地价”承诺，2004年1月至2月，海门市政府采用先收取吉斯达公司部分土地出让金，后由海门经济技术开发区管委会以奖励形式全额返还给吉斯达公司的循环模式，实现6000亩土地“零地价”出让。

汤仲飞事后供述，时任海门市开发区管委会主任的李胜华向其汇报，指出吉斯达公司一下子拿不出2.79亿余元的土地出让金，提出先缴纳部分，政府返还，然后吉斯达公司再缴，政府再返还，也就是“边缴边返”的方式。汤仲飞表示同意，并安排李胜华具体落实。

赵挺证实称，汤仲飞同意“边缴边返”的方案后，决定先由吉斯达公司把土地出让金交到海门市国土局，海门市国土局转到海门市财政局，海门市财政局再转到开发区财政局，开发区财政局再退给吉斯达公司。在这一系列操作完成后，海门开发区补办了对吉斯达项目进行奖励的请示。

时任海门经济开发区管委会副主任朱亮证实，按照正常程序，市里收到开发区请示之后肯定是要答复的，但在市里真正开会讨论请示并下发会议纪要前，吉斯达的奖励已经发放完毕了。

为应付检查，在“形式上”停止供地

2004年上半年，国家加大对土地市场的整治力度，部署对土地项目违规出让等问题进行大检查，当时上级部门要求各地进行整顿，自查自纠。

由于吉斯达项目之前采取的零地价属于违规行为，必须进行纠正。徐永兵遂于2004年4月30日召集市委会议，决定停止对吉斯达公司建设项目的供地，退还原挂牌出让的土地出让金，撤销立项批文、土地出让合同，注销土地使用权证，收回建设用地规划许可证、建设用地批准书。如该公司仍要建设，应当按已经批准的用地规模修改原规划设计，按上级有关规定，经讨论同意后再予供地。

相关证据证明，这次的会议只是一个形式。赵挺证实，由于当时吉斯达项目已经开工了，所以这次会议上一系列决定并没有落实。时任海门市国土资源局局长杨权证实，国土局就吉斯达项目没有撤销出让合同，他没有注销土地使用权证。不仅如此，工作人员还将会议纪要时间倒签为2004年2月7日。

2004年7月的一天，何军佩来到海门时，汤仲飞提出吉斯達项目要补缴3万元一亩的出让金，何军佩几天后同意了这个调整方案。7月6日，吉斯达公司补缴土地出让金人民币2797.80万余元。

2004年7月16日，海门市政府召开会议讨论调整吉斯达项目，内容涉及“用地规划调整为已办理征用手续的1750亩”“土地出让金为每亩3万元”等，该方案在同月26日海门市委常委会上通过。“零地价出让肯定是违规的，定下来3万元一亩是对以前违规行为的纠正。”赵挺证实。

之后，赵挺代表海门市政府与吉斯达公司签订协议书，主要内容为“开发面积1750亩，由政府完成‘七通一平等基础设施配套建设，供地方式实行挂牌出让。2003年6月13日协议不再适用”。

2004年7月至8月，吉斯达公司陆续补齐商务中心（一期）规划许可证、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证等手续。

项目停工，书记市长双双被定罪

令人意想不到的是，工程推进过程中出现了意外。2004年11月5日，董岩、何军佩一方以股权转让形式退出，并抽走资金人民币1.89亿元，导致吉斯达项目资金紧张。

2005年，赵挺代表海门市政府与吉斯达公司签订《委托书》，约定海门市政府将“七通一平”的基础设施建设项目委托吉斯达公司，费用2.41亿余元，在吉斯达公司应缴纳的土地出让金中予以返还。同年5月25日，赵挺代表海门市政府与吉斯达公司签订《增资扩股补充协议书》，确认在委托书中约定的2.41亿余元中，经审计吉斯达公司已实际完成投资额9952.7万元，剩余1.41亿余元作为股份入股，占股39.8%。

为什么要签订上述委托书和协议？赵挺事后道出了个中原委：“2005年南京特派办来海门审计吉斯达项目，为了应付审计署便签署了委托书，通过将项目基础设施委托给吉斯达公司，政府向吉斯达公司支付建设费用2.41亿余元，目的就是掩盖零地价出让土地的事实。”

2008年，一场突如其来的大雪将项目部分建筑压垮，导致吉斯达项目彻底停工。因无法按期交房，一些购房业主认为海门市委、市政府纵容该项目违规建设和销售。

那么，海门市委、市政府推进项目过程中究竟有无违规行为呢？赵挺证实称，2002年、2003年为了加快海门地方经济发展，吸引一些重大项目落地，海门市委、市政府提出了“特事特办”“遇到红灯绕道走”等口号来招商引资。吉斯达项目就属于市委市政府定下来的重大项目，项目的“先建后批、边建边办”，土地出让金“边缴边返”就是属于特办的。徐永兵、汤仲飞都提出对吉斯达项目要“特事特办”后，其在具体执行过程主要是通过多次项目推进会，违规要求下级部门推进该项目。

徐永兵供述称，引进吉斯达项目的时候，其作为海门市委书记，讨论同意引进这个项目，没有做好监督、把关工作。特别是知道项目方股东变更后没有警觉，没有深入管控导致项目停工的风险。

2015年7月14日，最高人民检察院将海门吉斯达项目中相关人员滥用职权低价出让土地造成国有权益巨额损失的线索移送至江苏省人民检察院。同年7月30日，江苏省人民检察院开展侦查工作，同年8月26日依法确定被告人徐永兵、汤仲飞为犯罪嫌疑人。

江苏省苏州市中级人民法院认为，被告人徐永兵、汤仲飞身为国家机关工作人员，滥用职权，致使公共财产遭受重大损失，其行为已构成滥用职权罪。被告人徐永兵、汤仲飞主观恶性不深，犯罪情节显著轻微，可以免予刑事处罚。遂以被告人徐永兵、汤仲飞犯滥用职权罪，免予刑事处罚。

被告人徐永兵、汤仲飞不服，提出上诉。江苏省高级人民法院经审理认为，上诉人徐永兵、汤仲飞为尽快引进吉斯达项目，未经集体决策，擅自决定“零地价”，在后续推进过程中疏于监管，存在滥用职权行为，该行为与国有权益最终损失之间存在关联，构成滥用职权罪。2020年7月10日，江苏省高级人民法院作出二审裁定：驳回上诉，维持原判。

（除徐永兵、汤仲飞外，其余人名均为化名）

编辑：夏春晖  386753207@qq.com