乾隆朝伊犁军府体系建立新论*

锋 晖

（新疆师范大学 马克思主义学院 新疆 乌鲁木齐 830017）

[内容提要] 清朝政府对新疆直接管理，以伊犁军府的建立为标志。伊犁军府构建前后，哈萨克、布鲁特汗国大规模非法越境问题贯穿其中，为此清朝新疆治理制度由直省制转为军府制，伊犁驻防规划亦随之从无到有、由小及大，八旗和绿营几经调整而确立，并保留作战状态的官差设置及机构体系，以应对各类突发事件，由此形成伊犁军府诸多特色。

清朝统一新疆前后，对准噶尔部曾两度“分封四汗”，并招抚回部，拟以分封制治疆，而后又筹划直省制治疆，拟移驻陕甘官员与绿营，以府县制治疆，并未设置军府、布设伊犁驻防的计划，但不久后清政府设立伊犁将军，施行军府制，于伊犁构建惠远城、惠宁城等两城满营，设熙春城、拱宸城、绥定城、瞻德城、广仁城、塔勒奇城等六城绿营，及厄鲁特营、察哈尔营、索伦营、锡伯营等四总管旗营。区区五年，伊犁驻防便从无到有、由小扩大，自绥定城始建至惠宁城建立，由最初四千名官兵扩至一万七千余官兵的驻兵规划，构建从塔尔巴哈台至南疆八城的驻防、换防、守卡、巡边等军政事务管理体系，边境管理体系确立，清朝疆域随伊犁军府确立而定型。

对于伊犁军府体系的研究，学界成果极为丰富①代表作有吴元丰先生所著《满文档案与历史研究》，分专题述及新疆各地满营及伊犁四营沿革。王希隆先生所著《清代新疆军政制度研究》，介绍清准对峙期间清政府就关西地区建设、并就伊犁与乌鲁木齐驻防提出“双军府”概念，对札萨克、伯克制及新疆建省问题予以阐述。管守新先生著《清代新疆军府制度研究》，阐述新疆军府体系结构、驻防官员职掌；台湾学者罗运治先生著《清高宗统治新疆政策的探讨》，以军事、民事、经济、民族、台站为专题分别论述相关制度内容；周卫平先生著有《清代新疆官制边吏研究》，以传统史学与计量史学方法，梳理清代新疆官制设置、权限、职责等。日本学者小沼孝博著《清と中央アジア草原—遊牧民の世界fk（x）帝国の辺境》、片冈一忠著《清朝新疆统治研究》，自不同角度探讨涉及清政府治疆内容，并涉及清政府以八旗驻防管理新疆等具体细节问题。，对军府制缘起问题尚存诸多疑问，其中尤以对作为军事体系的伊犁驻防的考察，其防御对象不够明确，战略目标不够明晰，使得为何设置伊犁军府，以及伊犁驻防调整与确立中的诸多问题难以解答，本文即对这些疑点进行考察。

一、边境威胁与伊犁军府的设置

清朝征服准噶尔前后，内有回部大小和卓叛乱，近有浩罕、巴达克山称汗骄肆，远有沙俄东进问题，①乾隆二十五年（1760年）七月，成衮扎布奏称俄军四千来分疆界，于额尔齐斯地方设标。诸多学者以此作为沙俄入侵新疆的依据。但另有八月奏报称：“俄罗斯驻兵立标，俱系济喇那克旗布鲁特人等捏造之言，实无此事”，因此所谓俄军入境系子虚乌有，但沙俄拟控制内亚全境是其既定计划，只是迫于与土耳其的战争，使其暂停对中亚的武装拓展，故对于清政府而言，沙俄暂未构成直接威胁。其中对边境安全影响最大者，莫过于哈萨克、布鲁特非法越境占地问题。准噶尔故地，乃亚洲中部区域，部族政权繁多，环境甚为复杂，而准噶尔为该区域一大游牧汗国，内亚腹地权力格局之核心，使其覆灭势必引起该区域权力真空，其连锁效应波及清朝边境安全。

哈萨克系中亚区域游牧部众，人数众多，呈大、中、小三玉兹分立局面，②“环哈萨克三玉兹边界地方名称，东界自额尔齐斯河、俄罗斯色恩宝劳特至宁滚河、阿布热恩山以东伊兴河源、努拉河源、沙拉乌苏河源，直至巴尔哈什湖以东。南界自巴尔哈什湖北岸入吹、塔拉斯两河直达毕库勒、阿克库勒两湖北岸。西界锡林河这边塔什干城、土尔克斯坦城。西北方至锡林河、托斯占、特恩格斯湖这边，再抵河岸这边俄罗斯库姆布尔、倭伊、托胡思。北界称自倭伊、托胡思至额尔齐斯河河岸这边俄罗斯色恩宝劳特。”译自中国第一历史档案馆编：《清代新疆满文档案汇编》，桂林：广西师范大学出版社，2012年，第27册，第207页，乾隆二十二年十二月十八日，“侍卫努三奏报哈萨克三部周边地界地名片”。与准噶尔摩擦不断，辗转迁移。雍正朝，准噶尔进入哈萨克大草原，控制其大玉兹属地。沙俄亦自西、北侵入哈萨克领地，出现大玉兹臣属准噶尔，中玉兹被沙俄与准噶尔“双重控制”。噶尔丹策零汗曾将其女嫁给中玉兹首领阿布赉。其后，阿布赉又嫁女于阿睦尔撒纳，达瓦齐与阿睦尔撒纳内讧时，阿睦尔撒纳得到了阿布赉的支持，达瓦齐因此三战皆败。尤见准哈关系错综复杂。

清朝平定准噶尔之初对哈萨克了解甚少，依旧认为哈萨克与准噶尔属世仇，其战略即为利用哈萨克合围准噶尔，使阿睦尔撒纳利用此疏漏，给清朝政府造成达瓦齐势已穷尽，准部已近瓦解，若不迅速进兵伊犁，哈萨克将最终获利的错觉。③《清高宗实录》卷481，乾隆二十年正月癸巳，中华书局，1986年。最终乾隆皇帝令阿睦尔撒纳及萨拉尔为清军先锋，率大军一举覆灭准噶尔的达瓦齐政权。

达瓦齐政权覆灭后，清政府遣使向哈萨克政权宣谕：“因准噶尔荼毒西域，部众民不聊生，清朝因此出兵平定准噶尔，使各部众休养生息，共享太平之福。准噶尔与哈萨克虽有世仇，但今日清朝已严惩准噶尔，要求哈萨克必须各守边界，不得妄行出境，劫夺准噶尔人等。倘若不能遵旨，清朝必出兵征剿。”④《清高宗实录》卷488，乾隆二十年五月辛巳，中华书局，1986年。可见，清王朝以强硬口吻要求哈萨克政权承认其对准噶尔属人、属地的所有权，但对哈萨克归附未作强调，由此可以窥见清朝政府的战略目标，以消除准噶尔的威胁为核心，没有对其周边游牧部众纵兵征服之念。⑤清军征剿阿睦尔撒纳，进入哈萨克境时曾奏请乾隆皇帝，是否借征剿准部之际，征服哈萨克全境，乾隆皇帝予以否定，指明仅剿灭准部，占据准部故地。

乾隆二十年（1755年）七月开始，哈萨克虽遣使向清政府表示“归顺”，但随着阿睦尔撒纳发动叛乱，哈萨克一反常态，与清军多次冲突，协助阿睦尔撒纳，前后长达两年。清政府不断向哈萨克通使劝谕，并以清军武装施加压力。乾隆二十二年（1757年）七月，阿布赉再次表示“归顺”，对此乾隆皇帝赐封阿布赉为汗，大加赏赐。①译自中国第一历史档案馆编：《清代新疆满文档案汇编》，广西师范大学出版社，2012年，第25册，第213页，乾隆二十二年八月十八日，“定边右副将军兆惠奏解运赏给阿布赉缎匹及搜寻阿睦尔撒纳折”。表示阿布赉若亲身擒获阿睦尔撒纳，清政府将再施鸿恩，令哈萨克永享太平安逸，②译自中国第一历史档案馆编：《清代新疆满文档案汇编》，广西师范大学出版社，2012年，第27册，第52页，乾隆二十二年十一月三十日，“定边右副将军兆惠为令哈萨克汗阿布赉擒献阿睦尔撒纳事咨文稿”。晓谕哈萨克与内地札萨克、喀尔喀、厄鲁特等不同，承诺对其照旧俗安居。③译自中国第一历史档案馆编：《清代新疆满文档案汇编》，广西师范大学出版社，2012年，第25册，第184页，乾隆二十二年八月二十七日，“定边右副将军兆惠等奏不必清查哈萨克人口封爵仅晓谕阿布赉擒拿阿睦尔撒纳折”。再次表达清政府无意征服管辖哈萨克政权及部众，要求哈萨克承认准噶尔故地归属清朝版图，不准许其非法进入该区域。

与此同时，乾隆皇帝获得各类相关哈萨克奏报，并对哈萨克戒备心理日趋强烈。清政府虽处于军事优势，但并不想与哈萨克发生战争，将前期冲突归结为哈萨克受阿睦尔撒纳的蛊惑，极力避免征服准噶尔之后又与哈萨克对立，力求化解二者矛盾，构建西域安全稳定的社会环境。

战后西域的准噶尔故地，面积辽阔，人口锐减，草场肥沃，成为中亚“真空地带”，其地域自伊犁延伸至塔尔巴哈台，作为游牧部众的哈萨克政权，开始越境夺取游牧草场，逐步威胁清朝边境安全。“清准矛盾”结束后，围绕准噶尔属地问题，清政府立刻面临“清哈矛盾”，其注意力也逐步锁定伊犁这一关键地区。

伊犁地区对清朝而言，是军事管辖极远、管理成本极高的区域，因此，部分军机大臣在商议平乱善后之策时主张“弃巴里坤，退守哈密，”④《清高宗实录》卷515，乾隆二十一年六月癸丑，北京，中华书局，1986年。认为准噶尔政权的覆灭，已达到清朝政府的既定目标，再无必要据守伊犁。然而，乾隆皇帝极力坚持对准噶尔故地实施直接管辖，无意管辖哈萨克，主张采取谈判方式明确与哈萨克的边界，告诫阿布赉不得进入厄鲁特区域游牧，⑤〔清〕傅恒：《平定准噶尔方略》正编，卷41，乾隆二十二年七月丙午。复告诫哈萨克，准噶尔全部已属清朝疆域，务必谨守本境，不得非法越境侵扰。⑥《清高宗实录》卷545，乾隆二十二年七月丁未，中华书局，1986年。此后，哈萨克三次入觐，极力承认清朝对准噶尔故地所有权，并表达忠诚、恭顺，使得乾隆皇帝的态度有所缓和，即使在乌梁海地区出现哈萨克抢掠情况，依旧主张以温和态度，协商解决争端。然而，哈萨克对各守边界却未遵守，非法越境日益严峻，甚至出现哈萨克游牧迁移塔尔巴哈台，⑦《清高宗实录》卷609，乾隆二十五年三月己巳，中华书局，1986年。阿布赉遣使向清朝政府索要草场领地，称厄鲁特地方现已空旷，请求越境前来的哈萨克领主至伊犁游牧。⑧《清高宗实录》卷613，乾隆二十五年五月庚午，中华书局，1986年。乾隆皇帝对哈萨克索要领地言行十分不满，晓谕其塔尔巴哈台等处已是清朝属地，指出哈萨克的游牧地已甚为辽阔，应守好自己的旧界，不能妄思越境，要求对私自越境者立即遣返。乾隆皇帝对哈萨克政权及各部头目极力保持距离，划清界限，保持内外有别的态度。⑨小沼孝博于《清と中央アジア草原——遊牧民の世界fk（x）帝国の辺境》一书中指出清政府设置边界卡伦对游牧社会冲击甚大，兼有“属地主义”与“属人主义”特点，清政府强调其对“准部故地”的继承性，将哈萨克排除于属地之外，导致清哈关系恶化，使清朝最终考虑采取灵活的卡伦政策及马租方式缓解二者矛盾。

除哈萨克的非法越境外，布鲁特也随哈萨克越境不断，并劫掠回部村庄。①兆惠兵临喀什噶尔，告诫布鲁特“回子等皆归顺于我，业为大皇帝之阿拉巴图，尔等不可妄加劫掠。霍集占兄弟逃遁，尔等惟当勤勉于拿获伊等，诚能抓获献送，则大皇帝必会施恩。”，布鲁特回复：“我等系听从将军吩咐而来者，以为伊等或为霍集占同党，遂欲取之。今伊等既已归顺大皇帝，我等即刻撤兵。”译自中国第一历史档案馆编：《清代新疆满文档案汇编》，桂林，广西师范大学出版社，2012年，第40册，第34页，乾隆二十四年闰六月二十七日，“定边将军兆惠等奏布鲁特从命停止劫掠布喇等回子村庄折”。清政府告诫其，纳林、特木尔图淖尔均为准噶尔之地。②译自中国第一历史档案馆编：《清代新疆满文档案汇编》，桂林，广西师范大学出版社，2012年，第27册，第455页，乾隆二十三年正月十七日，“定边左副将军成衮扎布奏陈回子及招抚布鲁特情形折”。清政府将东布鲁特四部和苏勒图部分为“永守边界者”和外藩两类，宣谕布鲁特部落，今日准部平定，因布鲁特游牧地与清朝疆界毗连，若布鲁特能慕化来归，清朝将令照旧安居，不授官爵，不易服色，不责贡赋。倘若布鲁特不安常分，越界游牧，肆行盗窃，清朝则兴师问罪。③《清高宗实录》卷555，乾隆二十三年正月丙辰，中华书局，1986年。清朝一面告诫哈萨克和布鲁特不得非法越界游牧、袭扰边境，一面谕军机大臣：“伊犁若被布鲁特等侵占，又须经理，朕意于伊犁等处，驻扎索伦兵、健锐营兵三千名，及绿旗屯田兵，自壮声威。”④《清高宗实录》卷560，乾隆二十三年四月己未，中华书局，1986年。由此乾隆皇帝驻兵伊犁之策逐步萌生。

清政府统一西域后逐步意识到管理漠西准噶尔区域不同于漠北喀尔喀属地，中亚区域部族繁多，环境复杂，清政府两度分封厄鲁特各部失败，大小和卓亦随之叛清，即使准部政权覆灭，其人口近乎灭绝，但西域的安全威胁仍未消除。哈萨克、布鲁特非法越境区域从科布多、塔尔巴哈台至伊犁，并延伸至南疆一带，长达四千余里，即使清政府严厉警告也难以遏制，乾隆皇帝深感以内地直省制及陕甘绿营屯垦官兵难以弹压遏制。同时，南疆周边有浩罕、巴达克山“称汗骄肆”，他们对清政府不甚恭顺臣服，西部又有沙俄东进问题。清政府由此决定设置伊犁驻防，借以集中有限兵力，控辖天山南北。

二、伊犁驻防蓝图的设计与实施

清政府以伊犁驻防为核心实施新疆治理，其间驻军方式不断调整，由临时驻军、换防驻军，再至长期驻防，驻军兵种、数目、比例也在反复权衡。

乾隆二十四年（1759年）十一月二十六日，乾隆皇帝认为伊犁地方应暂驻官兵几百，迁屯田回众几百，回疆叶尔羌等城暂驻军几百，⑤译自中国第一历史档案馆编：《清代新疆满文档案汇编》，广西师范大学出版社，2012年，第43册，第431页，乾隆二十五年正月初六日，“定边将军兆惠等奏遵旨商议伊犁屯田事宜折”。交付军机大臣商酌。阿克苏办事大臣阿桂对此上奏，“认为天山以南尽系戈壁，炎暖不适游牧，又在伊犁的西南，驻军仅能震慑安集延、布鲁特等部，而伊犁若驻扎官兵，则能管控天山以北哈萨克、布鲁特非法越境问题，认为南疆不宜长期驻兵，应以伊犁作为驻兵核心之处。”⑥译自中国第一历史档案馆编：《清代新疆满文档案汇编》，广西师范大学出版社，2012年，第43册，第347页，乾隆二十四年十二月二十八日，“阿克苏办事大臣阿桂奏议伊犁塔尔巴哈台等地驻军屯田事宜折”。乾隆皇帝对此朱批“甚是，知悉紧要之处矣。”⑦译自中国第一历史档案馆编《清代新疆满文档案汇编》，广西师范大学出版社，2012年，第43册，第347页，乾隆二十四年十二月二十八日，“阿克苏办事大臣阿桂奏议伊犁塔尔巴哈台等地驻军屯田事宜折”。

乾隆二十五年（1760年）正月初六日，兆惠、杨应琚等共同议奏，就伊犁驻防设置提出意见①译自中国第一历史档案馆编《清代新疆满文档案汇编》，广西师范大学出版社，2012年，第43册，第431页，乾隆二十五年正月初六日，“定边将军兆惠等奏遵旨商议伊犁屯田事宜折”。，即将东路兵屯集中于伊犁区域，以绿营建房筑城，迁移南疆塔兰奇部众至伊犁，构建回屯，巩固后勤粮草。此为伊犁驻防后勤供应的最初设想。当时有关哈萨克、布鲁特越境事件奏报频频，清朝政府极为谨慎，反复权衡。乾隆皇帝指出：“伊犁一带，距离内地遥远，各类事宜难以遥制，将来驻兵屯田，应对设置满洲将军，前往驻扎，专任其事。”②《清高宗实录》卷612，乾隆二十五年五月丙午，中华书局，2012年。乾隆皇帝认为：“绿营官兵难以应对哈萨克、厄鲁特游牧越境问题，强调伊犁已归清朝版图，若不抓紧屯田驻兵，则哈萨克、布鲁特乘机越境游牧。”③《清高宗实录》卷606，乾隆二十五年二月癸未，中华书局，2012年。清政府决定在新疆改临时驻军为长期换防，伊犁作为新疆驻防的重心，伊犁驻防之策由此产生。

乾隆二十六年（1761 年），清政府按三年一换定例要酌情更换新疆驻军，该时清军于“天山南北驻马兵三千余名，绿营兵近一万两千名，其中叶尔羌马兵五百名、绿营兵六百名，喀什噶尔马兵四百名、绿营兵六百名，英吉沙尔马兵一百名、绿营兵二百名，阿克苏马兵三名、绿营兵六百名，和阗绿营兵二百名，乌什绿营兵一百五十名，库车绿营兵二百六十名，赛里木、拜城绿营兵一百五十名，辟展绿营兵五百名，喀喇沙尔绿营兵七百余名，回子各城共驻马兵一千三百余名，绿营兵四千余名。伊犁马兵一千五百名、绿营兵二千名，乌鲁木齐马兵三百名，绿营兵五千余名。”④吴元丰等：《清代西迁新疆察哈尔蒙古满文档案全译》，新疆人民出版社，2004年，第1页，“大学士傅恒议奏拣选察哈尔官兵携眷移驻伊犁等处事宜折”，乾隆二十六年九月三十日。不但换防官兵人数达一万八千余名，而且涉及环节极为复杂，耗费钱粮亦为惊人，使清政府重新考虑驻兵方式和成本效能。

九月，军机大臣傅恒等奏议指出：“天山南北驻兵四千名为宜，其中回子各城马兵一千名，伊犁马兵两千五百名，乌鲁木齐马兵五百名，选派之兵自京城满洲兵两千名，黑龙江满洲、索伦兵一千名，察哈尔、厄鲁特兵一千名，移驻新疆后派驻回子各城满洲兵七百名、索伦兵三百名；派驻伊犁满洲兵一千名、索伦兵七百名，察哈尔、厄鲁特兵八百名；派驻乌鲁木齐满洲兵三百名、察哈尔兵两百名，以更换旧班兵丁。满洲兵从健锐营及八旗前锋、护军内拣选两千名。”⑤吴元丰等：《清代西迁新疆察哈尔蒙古满文档案全译》，新疆人民出版社，2004年，第1页。“大学士傅恒议奏拣选察哈尔官兵携眷移驻伊犁等处事宜折”，乾隆二十六年九月三十日。他建议：“应从黑龙江所属各城满洲、索伦、达斡尔兵内拣选一千名。而察哈尔兵则应从单身贫困余丁内拣选年富力强、情愿携眷迁移之人，能安心迁往伊犁，效力当差，屯田牧放，自给自足，实现永久驻防，如此安排便无换防之烦，对于国家财力及部众生计均有裨益。”⑥吴元丰等：《清代西迁新疆察哈尔蒙古满文档案全译》，新疆人民出版社，2004年，第1页。“大学士傅恒议奏拣选察哈尔官兵携眷移驻伊犁等处事宜折”，乾隆二十六年九月三十日。

军机大臣经反复讨论权衡拟定新疆驻兵四千方案，其兵源自京城满兵、察哈尔兵、索伦兵、厄鲁特兵内拣选组成，分配各地，计划伊犁两千五百名，叶尔羌三百名，喀什噶尔三百名，阿克苏两百名，英吉沙两百名，乌鲁木齐五百名。乾隆皇帝对此议奏有所调整，否定直接派遣京城满兵的方案，强调驻防要层递推进，即移驻甘肃满营，构建伊犁驻防主体，再以西安满营补充甘肃满营，以京城满兵补充西安满营，另将叶尔羌驻兵总额由三百减为一百，将陕甘绿营随八旗纳入伊犁驻防体系。

三、伊犁驻防体系的调整与确立

伊犁驻防决策确定后，清政府便开始构建科布多、塔尔巴哈台、伊犁至喀什噶尔数千里边境军事管理体系，对驻防官兵数目、兵源属性及驻防成本等问题的考量也不断深入开展。

乾隆二十五年（1760 年）三月，清政府任命参赞大臣阿桂为伊犁办事大臣，伊犁设官驻兵开始。该时伊犁区域仅于塔勒奇河修盖一座小城堡，作为屯兵居住所需。①〔清〕格琫额：《伊江汇览·城堡》。其后，清政府于乌哈尔里克之地②乌哈尔里克：又作乌哈里克，清代伊犁绥定城驻地，今新疆霍城县。修城，乾隆皇帝钦定该城名为绥定城，③吴元丰等：《平定准噶尔方略》续编，卷18，乾隆二十七年六月庚子。标志着清朝军事驻防由新疆东路推进至伊犁。

围绕新疆驻防的实际需要，清政府挑选各类驻防官兵。乾隆二十七年（1762年）八月九日，清政府将“本地现有新旧厄鲁特兵八百余名……编为六个牛录，每百丁为一个牛录，自厄鲁特侍卫等内补放佐领五员，自厄鲁特骁骑校内补放佐领一员，共设六员佐领。”④吴元丰等：《清代西迁新疆察哈尔蒙古满文档案全译》，新疆人民出版社，2004年，第23页，“伊犁办事大臣阿桂等议奏携眷移驻察哈尔厄鲁特官兵分编牛录并酌情拨给钱粮牲畜事宜折”，乾隆二十七年八月初九日。新疆驻防厄鲁特兵为首批驻防武装，此为伊犁厄鲁特营的初始。

乾隆二十七年（1762年）十月，乾隆皇帝任命明瑞为伊犁将军，驻绥定城，统辖各类军政事务。⑤〔清〕傅恒：《平定准噶尔方略》续编，卷19，乾隆二十七年十月乙巳。十二月，乾隆皇帝又指出，准部未平之时，甘肃凉州、庄浪为西域冲要，因此将西安满洲、蒙古、汉军八旗数千名移驻该地，准噶尔平定以后，巴里坤以西皆成内地，凉州、庄浪的战略位置已被伊犁所替代，因此在伊犁筑城建堡，设立将军，驻防屯田，以凉州、庄浪官兵携眷迁移，即移驻凉庄八旗，建立伊犁驻防。军机大臣对此议奏，亦认为：“凉州、庄浪旧驻八旗三千二百名，现已无须防守，应携眷移驻伊犁，汉军八旗一千名应按出旗之例，或拨入绿营，或出旗为民，不但甘肃八旗汉军如此，杭州八旗汉军一千九百名亦照此办理。同时，京口八旗汉军三千三百名中仅留一千余名，所出八旗汉军额缺，除以江宁满蒙兵补入外，便是拣选索伦一千名、察哈尔一千名作为马甲，组建新的驻防旗营，移驻伊犁。”⑥《清高宗实录》卷677，乾隆二十七年十二月甲寅，中华书局，1986年。可见，清政府围绕新疆的统一、新的边境威胁的防控，决定将凉州、庄浪驻防满蒙八旗移驻伊犁，而汉军八旗均令其出旗，将其额缺用于拣选索伦、察哈尔余丁，移驻伊犁。甘肃满营移驻伊犁，索伦营、察哈尔营官兵拣选移驻由此启动。

清政府最初拟定新疆设八旗兵四千名，但随各地防御需求增加，伊犁将军明瑞深感驻防官兵数量不足，也对兵源质量甚为不满。如，乾隆二十八年（1763年）十月二十二日，明瑞奏请增加塔尔巴哈台官兵人数，并提高移驻官兵的质量，他认为：若兵威不足，不但难以遏制非法越境行为，还会反致狂妄无忌，并进一步指出：塔尔巴哈台区域驻兵应额定马兵一千五百名，绿营屯田兵五百名。同时，明瑞奏报满营官兵军事技能欠佳，暂不胜任，对察哈尔营、厄鲁特营、索伦营兵丁自牧丁、打牲丁中⑦译自中国第一历史档案馆编《清代新疆满文档案汇编》，广西师范大学出版社，2012年，第67册，第288～294页，乾隆二十九年三月初九日，“伊犁将军明瑞等奏议让移驻之官兵于塔尔巴哈台建城驻守折。”招募，而非拣选在册精兵的方式有所不满，明瑞以“无能情愿来居者”评价，将其定性为弱兵①明瑞指出满洲兵“马背技艺，一时不能谙练。既使苦练，亦需数年之暇”，察哈尔兵“本选无能情愿来居者移之，迁至伊犁后，方始操练，亦不能即成强兵”，布特哈索伦兵“来年方能到齐。若后年春即遣驻塔尔巴哈台，则其家眷尚未定居，亦有不便之处”，明瑞奏请移驻盛京锡伯兵，“盛京驻兵共有一万六、七千名，其中有锡伯兵四、五千名……于此项锡伯兵内拣其优良者一同派来，亦可与黑龙江兵匹敌。”清政府遂着手自盛京选调锡伯精兵一千携家眷移驻伊犁，补充塔尔巴哈台驻防。，认为伊犁要地需驻扎强兵，驻防官兵应自精兵拣选，否则难以弹压越境部众，要求自盛京在册锡伯精兵中补充兵源，提高兵源质量。②吴元丰、赵志强《清代锡伯族档案史料选编》，第1册，新疆人民出版社，1987年，第326页。“伊犁将军明瑞等奏选派盛京锡伯官兵驻防伊犁地方折”。然而，乾隆皇帝的考虑与将军明瑞的考虑有所不同，乾隆认为，戍边官兵选调标准首要不止在战斗力大小，更在忠诚度的高低，指出察哈尔与卫拉特诸部矛盾由来已久，索伦官兵参与历次清朝对准战事，厄鲁特达什达瓦部为清政府“剿灭准部”坚定的执行者，锡伯长期与满蒙八旗混居当差，四部被视为辅助满营的可靠力量。乾隆指出，“选丁为兵”有利于鼓励戍边，在册察哈尔、索伦官兵，虽然战斗力强，但未必能安心戍边生产，而察哈尔单身穷苦男丁、索伦营打牲丁及厄鲁特牧丁则不然，当差戍边成为改善生活困境的重要途径，较家境富裕者更易自愿移驻、安心戍边。此外，戍边屯垦有利于减轻财政负担，伊犁四营军民不脱离生产，保持八旗入关前的传统，既能粮草自给、经济独立、防止奢靡，又能减少清政府财政支出、巩固驻防后勤、能有效巩固军府体系。

乾隆皇帝拟自伊犁驻军中派数百名换防兵至喀什噶尔、叶尔羌、阿克苏等地更替戍防。③译自中国第一历史档案馆编《清代新疆满文档案汇编》，第73册，第1页，乾隆三十年三月初一日，“军机大臣傅恒奏请派西安满洲官兵携券移驻伊犁折”。军机大臣议奏：“伊犁为新定区域，现自各处陆续移驻官兵近万户。伊犁地方甚为辽阔，现于雅尔之地修筑城堡，派兵移驻塔尔巴哈台，若再派兵至回疆喀什噶尔等地换防，则仍需兵三千名。故再增兵伊犁二千名，甚有裨益。现西安备有拟迁成都之兵，相应拣选二千名，就近移驻伊犁，则等赴伊犁后演习技艺，不致休闲偷安，与诸事皆有益处。请从西安满洲、蒙古兵内，选派两千名携眷移驻伊犁，其空缺额，由京城选派两千名满蒙兵移西安。”④译自中国第一历史档案馆编《清代新疆满文档案汇编》，第73册，第1页，乾隆三十年三月初一日，“军机大臣傅恒奏请派西安满洲官兵携券移驻伊犁折”。乾隆皇帝遂将移驻成都的西安八旗兵改派伊犁，再由京补派满洲、蒙古兵移驻西安。⑤《清高宗实录》卷732，乾隆三十年三月丁丑，中华书局，1986年。同时，乾隆二十九年至三十年，清政府拣发热河达什达瓦部厄鲁特兵，与其余伊犁当地投清厄鲁特部众混编为厄鲁特营。

陕甘绿营随伊犁军府的确立、八旗武装的组建而完成移驻，伊犁八旗六营和六大绿营城由此逐步成型，达到官兵总额一万七千余名规模，远远超过最初驻兵四千名计划。伊犁将军起初驻于绥定城，因城池仅四里三分，早已不敷驻防官兵居住，清朝随即开展大规模驻防城的建设。乾隆二十八年（1763年）正月三日，乾隆皇帝谕：“新疆平定已有数年，伊犁需多驻官兵，借以筹划久远，现将凉州、庄浪等处官兵携眷移驻，官兵三四千名，合家口不下万人，所有营房粮饷，俱当预为备办。”⑥《清高宗实录》卷678，乾隆二十八年正月辛酉，中华书局，1986年。军机大臣对此奏：“察哈尔、厄鲁特兵，游牧为生，应仍其旧，索伦亦然，过冬自备棚房，产业再行议给。惟凉州、庄浪官兵，房屋需七千余间，绥定城仅敷现有官兵驻扎。伊犁河岸高台处地土坚凝，可修筑大城，于新城及回城之间，产煤丰足，粮运便捷，春季调绿营兵起造，来年城屋便可竣工。”⑦《清高宗实录》卷678，乾隆二十八年正月辛酉，中华书局，1986年。乾隆皇帝遂令修建伊犁大城，并增绿营屯兵，合同回屯，构建满营粮草后勤系统。

表1 伊犁驻防八旗、绿营统计表①此表数据来自《西域图志》《新疆图志》相关数据统计。

乾隆三十年（1765年）二月二十四日，新筑满洲驻防城告竣，乾隆皇帝钦定为惠远城，②〔清〕傅恒：《平定准噶尔方略》续编，卷28，乾隆三十年闰二月己巳。伊犁将军由绥定城移住该城。同时，作为满营重要辅助的绿营，其驻防城自新疆东路经过乌鲁木齐，延伸至伊犁。乾隆二十七年（1762 年）至二十九年（1764 年），乌鲁木齐以东建成“惠徕堡”③惠徕堡：古遗址名。位于新疆乌鲁木齐市七道湾乡六道湾村。建于乾隆二十七年（1762年），毁于同治三年（1864年），属于乌鲁木齐办事大臣所辖中营九屯之一。“屡丰堡”④屡丰堡：位于新疆乌鲁木齐市七道湾区域。“辑怀城”⑤辑怀城：今新疆米泉市市区。“阜康城，”⑥阜康城：今新疆阜康市。以西建成“宣仁堡”⑦宣仁堡：位于新疆乌鲁木齐市区头工区域内。“怀义堡”⑧怀义堡：俗称“二工”，位于新疆乌鲁木齐市二工乡政府东侧。“宁边城”⑨宁边城：即昌吉县老城，位于新疆昌吉市东北缘。“宝昌堡”⑩宝昌堡：俗称“四工”，位于新疆乌鲁木齐市二工乡三工村内。“乐全堡”[11]乐全堡：位于乌鲁木齐县青格达湖乡内。“景化城”[12]景化城：位于新疆呼图壁县内。“绥来城，”[13]绥宁城：位于新疆玛纳斯县内。伊犁“塔勒奇城”随之落成，绿营城间将用兵准部时期设置的军屯、驿站、卡伦加以巩固，形成伊犁驻防战略后方，保障甘肃至伊犁的通讯、后勤系统的畅通。

清政府在军府体系推进中，极为关注驻防财政问题。清朝用兵准部之际，朝野上下对乾隆皇帝有好大喜功、虚糜国帑之议；清政府决策伊犁驻防之时，朝野又有指责乾隆皇帝糜耗钱粮、得不偿失之论。这些舆论使乾隆皇帝布设伊犁军府体系时极力控制军费与财政。清政府在移驻甘肃满营于伊犁同时，大批裁减内地汉军八旗，增设伊犁驻防旗营，并以“射猎游牧兵”名义建伊犁四营，划属“射猎游牧兵，”①魏源：《圣武记》（上册），第159页，中华书局，1984年。强调生产自给，即使锡伯有驻城住房和屯田农耕旧俗，清政府亦以“射猎游牧兵”为名，要求军粮后勤自给，城池房屋自筹自建，并取消红白赏银，借以减轻清政府财政支出。此外，清廷不断增加回屯、军屯数目，借以供给满营军粮，减少财政支出。

乾隆三十二年（1767年）正月，随着伊犁驻防的逐步完善，清政府正式采取“界内卡外”方式处理哈萨克、布鲁特越境问题，即以百分之一马租作为条件，允许哈萨克进入清朝边界内部，并在卡伦外侧区域游牧，此方式既可保证清政府对准噶尔故地的归属权，又符合哈萨克生产、生活需求，使“非法越境”成为“合法越境。”②小沼孝博认为清政府卡伦管理制度的变化是由其管理注重“属地主义”，而不注重卡外管理所致，导致清末巡边制度变为巡卡制度，并明令禁止官兵出卡处理越境事务，使清朝边界失去“卡外界内”的明确性，使卡伦线路成为边界实体。自：《清と中央アジア草原——遊牧民の世界fk（x）帝国の辺境》（清朝和中亚草原——游牧世界的帝国边境），东京大学出版社，2014年，第275页。清政府再次调整塔尔巴哈台至伊犁卡伦布局，原先常设卡伦，即为夏季卡伦，而新设冬季卡伦则后撤数十至数百里不等。清政府以灵活之驻军管理方式，有效控辖了边境秩序，处理了清哈争议矛盾，明确哈萨克游牧范围以及清朝新疆西北边界。

乾隆三十六年（1771年）三月，伊犁最后一座驻防城惠宁城建成，伊犁四营环卫伊犁九城布局定型，伊犁军府体系宣告正式确立。这使伊犁、塔尔巴哈台驻军与北部科布多驻军连为一体，在北路“成犄角之势，”③〔清〕傅恒：《平定准噶尔方略》续编卷13，乾隆二十六年九月辛丑。伊犁驻防亦向南贯穿回疆八城，威慑周边属国，以军事驻防、换防及边境巡查、驻守卡伦等方式，构建清朝西部边境防御体系，强化了边境秩序，明确了清朝对准噶尔故地的归属，清朝疆域由此定型。

四、结语

乾隆朝伊犁军府的设置围绕哈萨克、布鲁特大规模越境问题展开，最终实现自科布多、塔尔巴哈台，再至伊犁、喀什噶尔的军事管理体系，实现对外控辖周边藩属、防范沙俄东进，对内实施“以军统政”的管理。可以窥见清政府设置伊犁军府具有以边疆威胁确定战略目标、以战略对象设置驻防布局、以管理成本选择驻军方式、以驻防条件选择官兵类型的特点。清政府对伊犁军府设置的方式、地点、人员、粮饷等因素可谓权衡再三，几经调整，改临时驻军为长期驻防，以甘肃驻防构建伊犁驻防主体，改塔尔巴哈台驻防为换防，缩小南疆各城驻兵数，裁减内地大批汉军八旗，增添伊犁驻军兵额。清政府对军府体制采取灵活手段，重新构建卡伦布局，以“界内卡外”方式管理哈萨克入境游牧，变非法入境为合法入境，缓和清哈矛盾。此后，清政府又针对东归土尔扈特安置问题，构建乌鲁木齐东路驻防体系，设置乌鲁木齐都统，管理巴里坤至伊犁区域，辅助伊犁军府实现对东归部众的安置与管辖，强化对南疆八城及北路塔尔巴哈台的换防管理。

伊犁军府体系实为常态化军事管制制度。①见新疆社会科学院民族研究所编：《新疆简史》第1册第277页，新疆人民出版社，乌鲁木齐，1980年；曾问吾：《中国经营西域史》第264页，商务印书馆，1936年；余太山主编：《西域文化史》，中国友谊出版公司，1996年，第398页。清政府以伊犁将军为军政统帅，以六大满营为核心，以伊犁四营及绿营构建清军武装主体，以各区域驻防大臣严控札萨克及伯克系统，控辖境内各族部众，推进巡边守卡、武备训练制度，保留驮马处、粮饷处等战时机构，保留参赞大臣、办事大臣、领队大臣、协办大臣等非经制官差制，即将战时体制常态化运行，长期备战应战，实施军事管制，借以应对新疆各类潜在威胁及突发事件，其军政一体行政管理体制，突出暂时性、过渡性、强制性特点，为战争或非常状态下的过渡性强制性管理制度，将地方政府权力和职能全部或部分移交军府体系，扩大驻军和军事机构权限。可以说“军府制”是非常状态下采取的临时性管理方式，使清朝政府能迅速调动军队，集中调配资源，高效消除潜在威胁，对维护当时边疆边境的安全和稳定发挥巨大作用。

乾隆皇帝以军府制治疆，其前提是分封制的破灭、直省制的失败，实际为被动选择的结果。作为稳定新疆的临时过渡性制度，新疆军府制迥异于内地各直省和其他边疆地区管理制度。伊犁将军设置后五十余年新疆未有大乱，社会安定有序，各民族安居乐业、和谐共处，是清朝治疆制度成功的反映。然而，乾隆皇帝继任者并未充分考察军府制治疆的利弊，将暂时性、过渡性的伊犁军府体制长期性、常态化，以祖制之名盲目维持，没有能够及时改革，重控辖轻发展，重军事轻民政，重分治轻交融，片面强调社会安全和稳定，忽视各族民众交往交流交融需求。所谓军府制“易立而难久，”②王树楠：《新疆图志》职官三，卷24，上海古籍出版社，1992年，第244页。一旦国内社会矛盾大爆发，新疆军府体制失去国力支撑必将坍塌崩溃，外部势力乘虚而入。两次鸦片战争及太平天国运动中，清政府受到重创，国力锐减，国库空虚，对新疆的“协饷”“专饷”几乎断绝，使伊犁军府体系大幅衰落。清末“同治之乱”中，伊犁军府及满营军民沦为东干、塔兰奇反清部众的主要对象，满营军民人口由六万八千人③摘自：《新疆通志》卷27，民族志，新疆人民出版社，2006年，第607页。锐减至四千余人，④摘自：《满族社会历史调查》，辽宁民族出版社，1985年，第168页。使军府主体彻底解体，沙俄趁机侵占伊犁十年，阿古柏势力在天山南北肆意横行。左宗棠收复新疆后，清政府于新疆建省，布设州县，废除军府体制，取消特殊制度，伊犁将军虽保留，但其职权由统揽全疆军政大权变为伊犁至塔城的边防军权，新疆与内地制度的一体化才得以实现，社会秩序随之逐步稳定。