我国城市生活垃圾分类回收的问题及建议——基于德国经验启示

张晓兵

(安阳师范学院 建筑工程学院，河南 安阳，455000)

0 引言

随着国民经济的快速发展，城镇化进程的不断推进，人民生活水平逐步提高，物质需求日益多样化，但随之产生的生活垃圾也越来越多，“垃圾围城”现象更加突出。垃圾被称为“放错了地方的资源”，做好垃圾分类回收，可以减少对环境污染，也可以实现垃圾资源回收利用，是落实习近平生态文明思想，实现循环经济的重要途径，是关乎民生和社会可持续发展的社会问题。我国的生活垃圾分类起步较晚，在发展过程中，偏重垃圾的后端处理，而对前端的分类回收重视不够。实际上，分类回收是填埋或焚烧等后端处理方式的前提，要把垃圾问题解决好，必须将前端的分类回收重视起来。德国是最早实行循环经济理念的国家，也是垃圾分类回收领域起步早、效果显著的国家之一，已经探索出了一套比较行之有效的管理体制，因此借鉴德国的经验，结合我国实际从前端分类回收角度加强垃圾管理，具有重要启示意义。

1 我国城市生活垃圾分类回收存在的问题

1.1 缺乏强制管理手段

我国城市生活垃圾分类缺乏强制性的法律法规[1]，目前有关垃圾分类回收法律实施的不少，但多数是引导、鼓励企业和个人进行垃圾分类的“倡议”形式，缺乏处罚措施方面的法律责任。只有当人们违反某种行为规范要承担更大代价时，自然就会主动遵守；没有违法成本，必然导致这些政策法律执行不力，形同虚设。虽然很多地方的规范性文件有奖励性鼓励措施，但实施细则不具体，额度有限，导致参与主动性不足，激励效果减弱。现阶段如果不借助于法律和行政强制手段，单纯依靠环保意识和道德制约，垃圾分类还难以成为居民的自觉行为。

1.2 分类投放流于形式

我国很多城市的生活垃圾分类投放还普遍流于形式，虽然多数地方都配置了分类垃圾桶，但由于居民分类意识和专业知识不足，很多都是混杂投放的，分类投放的参与程度较低。另外，分类的标准也比较混乱，由于没有关于垃圾分类标准的规范性文件，不同场合的分类标准不尽相同，垃圾桶颜色也各有不同，导致原本分类知识就不丰富的居民更加无所适从。常见的分类方式就有“可回收、不可回收”两类，“可回收、有害、其他”三类，“可回收垃圾、不可回收垃圾、易腐垃圾、有害垃圾”四类等等[1]，并且所设置的分类标准与当地处理环节不配套。发达国家(如德国)通常根据垃圾处理方式的不同进行垃圾投放回收的分类，如将有机垃圾分类收集运往垃圾堆肥厂处理，将塑料垃圾分类收集运往塑料制品厂处理。而在我国，很多地方需要在转运站对垃圾进行二次分类，再运送至当地有相应能力的垃圾处理厂，造成重复工作，浪费资源。

1.3 清运回收混装混运

生活垃圾分类回收主要由分类投放和清运回收两个环节共同构成。如果垃圾清运回收体系运转效果不佳，分类投放环节居民的分类热情将会被严重挫伤，整个垃圾分类回收系统也就功亏一篑，两个环节相辅相成，缺一不可。在我国，垃圾分类投放的主体是居民，垃圾清运回收的主体是专职人员，主要包括两类：第一类是废品收购商，其在垃圾回收利用过程中发挥着重要作用，但是只回收垃圾中价值较高的部分，一般会在环卫部门之前就筛捡过，导致剩余垃圾价值较低和再次混合污染的现象；第二类是环卫工人，由于体制不健全和管理不到位，环卫工人收入偏低，加上处理的多为价值不高的垃圾，积极性不高，在清运环节经常出现混装混运现象，造成前功尽弃。

2 德国垃圾分类回收的经验

2.1 垃圾分类差异化收费制度

德国的垃圾处理费普遍是按垃圾类型和数量差异化收费的，多数社区都设有专门的生活垃圾投放点，并建有顶棚防止二次污损。城市生活垃圾通常分为五类：有机垃圾(棕色垃圾桶)、废纸(蓝色垃圾桶)、轻质包装物(黄色垃圾桶)、玻璃(绿色垃圾桶)、其他垃圾(黑色垃圾桶)[2]。有一定回收价值的前四类垃圾是不收费的，其他垃圾需要交纳处理费，通常需要到环卫部门购买指定的垃圾袋，售价为4欧元/个(60L容量)，也可以购买垃圾处理券贴至普通垃圾袋上，收集好后将垃圾袋放到对应垃圾桶旁边即可。对于不按分类要求投放的，环卫部门会实施“连坐式”惩罚措施，即经警告整改不到位的，提高该区域的垃圾清理费。通常收到警告后，社区和物业会认真排查，找到当事人进行批评教育，因此居民都能自觉遵守规则。通过这种垃圾分类差异化收费制度，居民为了避免支付更高的垃圾处理费，会尽可能地将有价值的垃圾分选出来，并分类投放。

2.2 绿点垃圾管理系统

1991年德国颁布了《避免与利用包装废弃物法》，在其垃圾回收系统中占有关键地位，其明确了生产者延伸责任(EPR)，鼓励生产者从最初的生产阶段就要设计如何减少和避免包装废物，目的是最大限度避免或减少包装物垃圾的产生(即垃圾减量化)，体现了“污染者付费”的原则。包装物构成德国城市生活垃圾的主体，然而包装垃圾并不属于易于回收的废弃物。包装物使用周期短，来源广泛，产生量非常大，且很难找到责任主体[3]，而容易被追责的零售商等个别主体又不具备承担所有责任的能力。同时法律规定：生产商和销售商只要参与了包装物的回收，就可以免除其责任。因此德国出现了生产者可选责任组织(PRO)，即一家非营利性质公司(绿点公司)，帮助注册缴费的成员企业专项回收带有绿点标识的包装废弃物，见图1所示。整个体系构成了“二元废弃物处置系统”(DSD)，其运作流程如图2所示。

图1 带有绿点标识的黄色垃圾桶

图2 DSD绿点系统运作流程

2.3 押金回收制度

对于饮料瓶、易拉罐等饮料包装以及洗涤剂、清洁剂包装，德国实行押金制度，提高回收再利用效率。生产厂商将押金纳入到售价之中，不同类型和重量的瓶子收取的押金也不同，都标有“PFAND”字样。同时在各大中型超市等公共场所设置回收设备，消费者将瓶子放进去，机器会自动扫描，并退还0.15～0.25欧元不等的押金。生产者可以自行选择使用押金回收制度和绿点系统，两种方式并行实施。

3 德国生活垃圾回收制度对我国的启示

3.1 完善生活垃圾收费制度

实施城市生活垃圾收费制度，一方面能够为垃圾收集和处理提供资金支持，促进垃圾处理产业化发展；另一方面更重要的是通过经济手段影响居民的行为方式，减少垃圾排放量，并且分类投放，提高垃圾回收利用率。我国虽然已经建立了生活垃圾收费制度，但多数地区实行的是按户固定收费制度，并且收费水平相对较低，比如重庆市为每户每月8元，安阳市为每户每月5元，这种方式在特定时期发挥了一定积极作用，但存在诸多问题，已经不适应改革趋势。一是采取一刀切收费方式，未考虑每户家庭的垃圾类别和产生量，不利于垃圾分类和垃圾减量，也有悖于“谁排放，谁付费”原则，本质上都收费和都不收费效果没有差别；二是固定且较低的收费标准，失去了经济调控手段的作用，既未能为垃圾回收处理提供坚实的资金保障，也无法刺激居民自觉分类回收垃圾，反而会使居民形成错误的认识，即已经付过费，都是环卫部门的责任，和自己没有关系。因此实施垃圾分类差异化收费制度迫在眉睫，应按照“多排放多付费、少排放少付费，混合垃圾多付费、分类垃圾少付费”的原则，循序渐进建立“计量收费、分类计价、易于收缴”的生活垃圾差异化收费制度[4]。不妨借鉴德国垃圾费随袋征收政策，主管部门统一设计垃圾收集袋，区分不同颜色，并印制图案(该颜色垃圾袋对应收集的垃圾种类)，居民必须使用环卫部门指定的不同颜色的特殊垃圾袋分类投放垃圾，否则不予回收，按照垃圾袋的颜色和大小进行付费。这种收费机制下，居民定会提升主动性和积极性，势必会想办法减少生活中的垃圾产生量，并且自觉分类投放。

3.2 加快垃圾产业化发展

长期以来，我国城市生活垃圾回收处理主要由政府提供服务，但是我国人口基数大，垃圾产生量多，财政实力有限，资金短缺成为分类回收处理过程中的重要障碍，传统单纯依靠政府服务的模式已经不能适应现代城市生活垃圾回收处理的要求。根据财政部等部门颁布的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》，在城市生活垃圾分类回收处理领域应用政府和社会资本合作模式(PPP)，发挥其资金和管理上的优势，探索垃圾产业化，是解决“垃圾围城”行之有效的举措。该模式是在政府和企业合作之间寻求长期利益，优势互补，既能缓解政府财政紧缺，又能充分利用社会闲置资本，发挥企业技术管理优势。政府作为PPP项目的发起者，要建立监管机制，制定落实政策，拓宽融资渠道，降低融资成本；企业作为PPP项目的执行者，要重视技术操作和流程设计，充分利用物联网、人工智能等进行技术创新，通过先进的技术和设备，实现垃圾分类源头可溯、过程可控。在垃圾产业化发展过程中，要充分重视废品收购者群体，该群体在我国长期存在，数量庞大，在垃圾分类回收过程中发挥着重要作用，走街串巷分类回收高价值垃圾，使高价值垃圾回收率比较高，但也导致剩余垃圾价值较低，垃圾回收公司无利可图，开展产业化困难。因此应避免一刀切，重视并利用该群体，对他们进行垃圾分类规范培训，纳入产业化统一管理，可以解决垃圾分类回收的产业链、资金、人员等诸多问题。

3.3 明确生产者延伸责任

近年来我国商品过度包装问题日益突出，特别是电子商务盛行以后，再加上物流包装，更是雪上加霜，有些包装耗材(海绵、泡沫等)过多、过于华丽、成本过高，已经背离了其应有的功能，给人喧宾夺主的感觉。包装物垃圾浪费资源，增加不必要支出，好多包装物难以降解，污染环境，需格外重视，但是因部分包装垃圾的回收再利用费用比生产新产品的费用高，目前回收利用率非常低。明确生产者的延伸责任是一种有效的举措，德国为此专门颁布了《避免与利用包装废弃物法》。生产者延伸责任就是生产者的责任要延伸到其产品的整个生命周期，特别强调需承担产品使用结束后的回收、处理和再利用责任[4]，其可以从法律层面明确生产者的社会责任，而不仅仅是道德层面的宣扬，也可以有效补充垃圾分类回收利用的资金来源。我国目前对生产者延伸责任规定的还比较少，考虑到垃圾回收处理系统的复杂性，以及不同产品包装物的差异性，应避免一刀切的情况，既要从总体上进行原则规定，又要制定产品目录，实行分类管理(可以先从比较容易的电子产品行业开始试点)，采取强制和自愿相结合的方式，鼓励生产者参与包装物垃圾的回收和利用，综合采取押金制度、委托服务等多种形式，避免简单规定由生产者回收和处理，既发挥有效激励作用，又考虑企业的积极性和承受能力。

4 结束语

随着经济的快速发展，我国城市生活垃圾问题日趋严重，做好垃圾分类回收，是落实习近平生态文明思想，实现循环经济的重要途径。德国是垃圾分类回收领域起步早、效果显著的国家之一，充分借鉴其成功经验，从完善生活垃圾收费制度、加快垃圾产业化发展、明确生产者延伸责任等方面提出合理性建议，旨在推动垃圾分类工作，落实生活垃圾减量化、资源化，实现社会经济的绿色低碳发展。同时应充分认识到，城市生活垃圾分类回收是一项系统复杂的工程，还需政府机构树立循环经济发展理念，健全完善相关法律法规，做好宣传教育，强化居民参与意识，重点关注无物业小区等重点区域[5]，以点带面，循序渐进，稳步推进。