规范林权交易 助推林改健康发展

随着云南省集体林权制度改革的不断深入，集体林权流转在法律和政策滞后的情况下，近年来在我省凸显了一些新情况、新问题。2016年6月，《焦点访谈》连续报道我省部分地区存在林权流转不规范、管理服务不到位问题，同年7月，国家林业局针对流转市场乱象问题及时出台了《关于规范集体林权流转市场运行的意见》（林改发〔2016〕100号），意见明确了集体林权流转程序，细化行政监管内容，但同时也对家庭承包的林权转让做出了限定。集体林权制度改革是盘活农村存量资源、调动农民发展林业积极性的根本手段，是加快农村资源向资本转变，发展壮大农村集体组织经济、促进农民增收致富的有效途径。完成明晰产权、承包到户的主体改革任务，只是集体林权制度改革的第一步，要真正实现生态受保护，农民得增收，没有工商的资本、生产技术以及管理经验的进入，是很难实现的。在此过程中云南产权交易所有限公司（以下简称“云交所”）作为云南省唯一的林权交易平台，致力于通过有效的市场化手段，推动我省森林资源资产的有序流转和优化配置，同时规范流转交易市场运行，协助林业主管部门有效推动集体林权流转工作有序开展，促进林权流转市场健康发展，在深化云南省集体林权制度改革中发挥了积极作用。

1  项目背景

2016年11月，丽江市玉龙县林业局按照县人民政府关于集体林权制度改革的要求，在普遍征求农户的意愿后，计划将本县鲁甸乡新主村3.8万亩林权进行公开流转，拟通过此次流转能有效盘活本地林业资源带动林农增收，同时总结经验，不断扩大本县改革成果，使更多的农户从林权上获益。在接到项目并了解情况后，云交所根据当前政策规范，认为本项目存在两方面问题：一是本次拟流转的林权共涉及鲁甸乡新主村4个村民小组，151户农户，林权权属均为家庭承包，按照《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》（林改发〔2016〕100号）中“家庭承包林地，以转让方式流转的，流入方必须是从事农业生产经营的农户，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。”的规定，因此本项目的受让方只能在小组成员内产生;二是流转的林地性质均为天然商品林地，受到天然林禁伐政策的影响，本项目林地中的林木禁止采伐，其流转用途只能为林下经济开发，因此，受让方必须具备种植、养殖等林下生产经营能力，且自身资金实力雄厚，才能有效盘活林业资源，提升森林资源附加价值，带动农民增收，实现此次流转的目的。

2  项目运作

云交所在与玉龙县林业局深入沟通研究分析后认为要顺利完成本项目流转，实现预期目标，一是要解决政策上的阻碍，引入外部资本进入;二是要在避免投机行为、确保林地林用的前提下，合理设置受让资格条件及交易条件，促进交易顺利开展。

2.1  交易准备

2.1.1 林权回归。云交所查阅了相关法律、法规，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。”的规定，在不违背《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》（林改发〔2016〕100号）相关规定的同时，经过法律咨询，认为通过农户自愿放弃承包权回归集体统管，再由集体经济组织进行流转的方法解决了家庭承包林权不能对外部转让的限制，本方案获得了县林业局的认可并取得了县人民政府的同意，同时，为避免承包林权回归后再进行流转过程中相关风险的产生，云交所与林业主管部门共同就林权回归集体制定了两项原则，并采用村民小组会议的方式进行表决，一是小组内部全体成员须自愿同意将其承包林权回归集体统管;二是须全体成员同意流转所得价款采用平均方式进行分配。在县林业局、乡人民政府与村委会的组织下4个村小组分别召开了村民小组会议，按照上述原则，对林权回归、价款分配方式进行了表决，均全票通过，同时分别成立了流转工作小组。流转工作小组及时向县林业局提出了林权登记申请，并委托第三方林业调查规划设计单位对下辖151户农户的林权权属、林地界线进行核查，根据每户界线重新区划界定小组界线，并将结果报县林业局审核，由县林业局对申请登记结果在村委会及村小组进行公示，公示完成后，县人民政府批准颁发新证，至此，151户农户的林地的使用权、林木的所有权以及使用权顺利回归到4个村集体经济组织名下。

2.1.2 流转方案制定及转让行为批准。为维护森林资源安全和林区社会的和谐稳定，有效利用资源发展产业，避免单纯以采伐林木、炒买炒卖林地、闲置林地、囤积林地等投资目的流入方进入，云交所会同林业主管部门以及流转工作小组拟定了受让资格条件及相关交易条件，一是受让方必须在玉龙县内注册、具备林业生产经营能力、有一定的实体经济和技术力量的公司;二是受让方在流转时需提供符合当地林业产业发展规划的生产经营方案，方案必须由县集体林权制度改革领导小组审核通过;三是受让方用于经济开发的林地不少于流转林地总面积的20%，并且5年内不得再次流转，同时明确了林地在流转期间因国家建设征收占用林地、林木及附属物补偿费，以及国家安排的政策性补偿资金等归属问题。按照集体林权流转程序，村民小组委托云南省森林资源评估协会的会员单位对拟流转森林资源资产进行了评估，评估结果由协会专家评审提交县林业局审核通过，流转工作小组根据评估价值及上述条件制订了林权流转方案，并在本小组进行了公示，公示完成后在县林业局的组织下及时召开了集体林权流转村民会议，会议全票通过了流转方案，并将会议决议报乡人民政府，本项目转让行为获得了乡人民政府的批准。

2.2  招商及交易阶段

在制定流转方案的同时，云交所拟定了项目招商计划，采用定向招商与广泛招商的方式，通过产权信息平台、相关媒体与合作渠道成功征集到了一家来自上海的意向方，该意向方表示自2015年来一直关注云南林业，并计划投资，但由于地方林业产业政策不明晰，林权流转市场混乱等原因，未能实施计划。该意向方通过对本项目情况及云交所林权交易流程的了解，认为该林权流转是农民的真实意愿反映，权属清晰、价格透明、交易条件、受让条件明确，有效降低交易成本、避免后续纠纷产生，拟同意受让本项目。该意向方对现地进行了踏勘，根据玉龙县林业产业发展规划，结合当地环境气候、自然条件，拟定了林业生产经营方案，并按要求在玉龙县注册成立了玉龙瑞景林业有限公司（以下简称“瑞景林业”），作为在云南投资林业的平台。

2017年5月2日，玉龙县鲁甸乡新主村3.8万亩林权项目在云交所正式挂牌，瑞景林业于5月17日向云交所提出受让申请，且提交的林业生产经营方案获得玉龙县集体林权制度改革领导小组批准认可，5月27日挂牌截止，瑞景林业以988万元成功受让此项目，6月5日与转让方签订了集体林权流转合同，按照约定付清了交易价款。瑞景林业严格按照经营计划及流转合同，利用先进的生产技术及管理模式，带领村民开展林下重楼种植，同时利用农村剩余劳动力组建了多支管护队伍，对森林资源进行有效管护，为扩大生产经营规模，瑞景林业在2018年上半年又成功受让了新主村另外11个村小组共计3.3万亩林权，并表示下一步将会继续加大投入，利用森林资源、区位优势进行森林旅游、森林康养等项目的开发。瑞景林业的进入即增加了林农的收入，又充分调动了林农发展林下经济的积极性，即保护了森林资源，又带动了当地经济发展，为当地林业扶贫树立了典范，实现当地政府、企业、农民三方共赢，有效促进了农村社会和谐稳定，该项目的成功为玉龙县扩大集体林权制度改革的成果起到了积极推动作用。

2.3  项目启示

集体林权流转因其复杂程度高，需要交易机构对进场交易前置工作进行有效的把控，云交所的提前进入，节约了投资的时间成本，控制了流转风险。一方面，在项目进场交易前，云交所已完成大量的基础工作，配合推进项目顺利进场挂牌;另一方面，流转程序规范到位、行政监管有效，避免流转事中事后风险以及纠纷的产生。要规范有序推进集体林权流转，完善流转行为审批程序是十分重要的，在此過程中，云交所充分发挥服务功能，积极参与过程协调，通过有效的沟通，解决了政策上的障碍，确立了准入条件，使项目流转具备可操作性。

集体林权制度改革与国企改革一样，要经历一段艰辛历程，需要通过大量的实践来进行推动，正因目前法律顶层设计的有待完善，政策、法律稍显滞后，行政管理部门无法有效制定行业政策，导致流转工作不能顺畅推动，因此需要交易机构充分发挥交易服务功能，不断规范市场交易行为，促进行政监管可行有效，切实保障流转各方合法权益，为实现森林资源持续增长、森林生态安全得到保障、林产业健康发展、林农持续稳定受益而不懈努力。