建立健全消防失信惩戒机制，推动单位落实消防安全责任的探讨

一、单位落实消防安全责任的现状及主要原因分析

《中华人民共和国消防法》规定：“消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。”即指明政府、部门、单位、公民是消防工作的责任主体，也指出火灾防控工作是要依赖社会化的，是需要四个责任主体共同发力的，而且单位在火灾防控中发挥着最直接的作用。在实际工作中，普遍存在部分单位（特别是中小企业、“九小场所”等）火灾防控措施应付检查、弄虚作假，甚至消防违法行为被执法机构查处后仍不整改的情况。在几乎所有的火灾调查报告中，都能找到起火单位不落实消防安全责任的字眼，这也佐证单位不认真落实消防安全责任的普遍性。

造成现状的原因主要为单位经营者思考问题的方式不是从安全出发，而是从成本和效益出发，他们往往认为常态化履行消防工作职责的成本投入并不能产生直接经济效益，只要不被查处就可以省下一笔开支。即便被查处了，罚金也远比成本投入低。消防违法行为成本远比落实消防安全责任的成本低，只考虑利润的经营者必然选择后者。

二、消防失信惩戒机制的基本概念和建设现状

（一）消防失信惩戒机制的基本概念

消防工作属于社会公共管理范畴，所以建立健全消防信用机制也属于社会信用体系建设的一部分。

目前各界对社会信用体系并没有统一的界定概念。社会信用系统论认为社会信用体系是以一种以法律和道德为基础，以信用制度为核心，通过对失信行为的记录、揭露、传播、预警等功能，解决经济和社会生活中信用信息不对称的矛盾，加大失信成本，惩戒失信行为，褒扬诚实守信，扩大市场交易规模，维护经济活动和社会活动的正常秩序，促进经济和社会健康发展的有效社会机制。社会信用体系构成论认为社会信用体系由一个机制及七个体系构成，机制是指失信惩戒机制；体系包括法律法规、信用服务、信用信息技术、信用市场、政府监管、企业信用管理、诚信教育。

虽然社会信用体系没有统一的界定概念，但不难理解失信惩戒机制是社会信用体系的主要内容。本文所述的消防失信行为惩戒机制是笔者基于社会失信惩戒机制的基本概念和消防工作社会化的理念而提出的。总体运行架构如图1所示，目的在于加大单位失信行为成本，倒逼相关单位和个人自觉遵纪守法，主动落实消防安全主体责任。

图1

（二）消防失信惩戒机制的建设现状

2013年4月，原公安部消防局印发《关于认真贯彻落实消防安全不良行为公布制度的通知》，要求全国各地制定消防安全不良行为公布制度具体实施办法；2014年6月，国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）》，在公共安全领域公信建设方面，要定期向社会公开火灾高危单位消防安全评估结果，并作为单位信用等级的重要参考依据。2015年11月，原公安部消防局将建设工程未经消防验收或者消防验收不合格擅自投入使用、建设工程抽查不合格不停止使用等12 类消防安全不良行为纳入国家发展改革委牵头建立的全国信息平台。

近些年来，消防领域的信用体系建设得到了长足发展，但仍不能完全适应当前经济社会转型发展的现实需要，特别是消防失信联合惩戒机制还基本处于空白状态，主要表现在：一是没有清晰的消防失信的定义。目前 “消防失信”仍是一个新鲜名词。使用文献检索数据库对该词进行检索时，发现几乎没有相关文献，更不用说对这一概念进行阐述的文章。原先提出的“不良行为”不能等同于“失信行为”。相较而言，不良行为的范围划定过窄、滞后且主要处理方式仅为公布，没有实质惩戒，无法实现加大单位消防违法行为成本，倒逼单位自觉落实消防安全责任的目的。二是缺乏法律支撑。在《消防法》以及各地方消防条例中都没有或难于找到关于实施消防失信惩戒的条款，不便于各地制定消防失信惩戒的具体工作措施。三是单位部门之间信息互通互认机制不完善。目前，涉及消防失信惩戒工作的消防救援机构、乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会、公安、工信、住房、综合执法、审批、市场、商务、旅文、民政、教育、卫健、法院、银行、金融、保险等等有关单位部门之间的信息共享应用机制不健全，无法建立失信行为数据库，无法实现消防失信行为的联合惩戒。

三、建立健全消防失信惩戒机制的建议

（一）建立健全消防失信惩戒的法律法规

建立健全消防失信惩戒机制是一项综合性的系统工程，需要政府各部门和银行等单位的通力合作。没有法律法规的明确规定，就无法明确哪些消防违法行为属于消防失信行为；就无法明确消防失信行为的惩戒种类是什么；就无法明确消防失信行为的记录记载和惩戒落实应当由哪些部门和单位执行；就无法明确执行消防失信惩戒应当遵循什么程序；就无法明确当事人享有的权利。从上层建筑开始建立健全消防失信惩戒的法律法规，织就严密的社会化网络，明确不同消防失信情形下的执行措施，消防失信惩戒才能切实落地，发挥其积极的约束作用。

（二）科学界定消防失信行为的范围

消防失信行为范围的界定直接关系企业单位的经营成本以及政府各部门、单位惩戒失信行为的执行效率，所以消防失信行为范围的界定必须仔细谨慎。笔者认为应充分考虑以下几个事项：一是界定范围应当标准化。消防救援机构应把握失信行为的设定权，建立统一的且具有一定高度的界定标准，提升界定的通用性和适用性，便于失信行为信息统一管理的实施，便于失信行为社会化惩戒的推进。同时，界定标准应具有一定的高度，避免出现单位和个人“一不小心就失信，从此处处受限、寸步难行”的窘境。二是界定范围应当全面化。建立健全消防失信行为惩戒机制目的在于加大消防违法成本，推动单位落实消防安全责任，更大限度避免火灾的发生。如果消防失信行为的界定范围片面化，极大可能会出现单位落实责任的宽度也随之有限的情况，即留下消防管理的空白，让火灾有机可乘。三是失信主体应当注重对个人。在《消防法》中的被行政处罚的主体主要是单位，较少情况下为个人，这个情况不能适用于消防失信惩戒机制建设。因为在现实中，规模较大的企业经营者一般都能自觉关心单位的前程（例如上市），所以其单位的消防管理相对较规范，但大规模企业数量较少。过分关心眼前的利益，不注重单位长久利益的往往是小单位小场所，而且这类单位和场所数量庞大。如果消防失信惩戒主要针对单位，较少针对企业法人代表或个体户经营者，就会呈现“管了放心的，放了揪心的”的诟病，导致失信惩戒工作无法达到预期的效果。同时，失信主体主要针对企业法人代表或个体户经营者，较少针对单位，能较好地避免因个人失信导致单位经营受到影响，造成不必要的扰乱社会经济发展的可能。

（三）探索建立消防失信行为多主体认定、部门联合惩戒的工作机制

《中华人民共和国消防法》和国务院印发《消防安全责任制实施办法》规定，乡镇人民政府、村（居）民委员会、街道办事处、公安派出所、行政行业部门等都具有开展消防安全检查、防火检查的责任，即消防安全检查是多主体负责的。按照“责任和权利对等”的原则，具有检查的责任也应具有相应惩罚的权利。所以，在消防检查中发现的失信行为应当由组织检查的主体负责认定和实施惩戒，即实施多主体认定机制。实施消防失信行为多主体认定机制具有明显优势，在检查主体无权执行消防行政处罚的情况下，赋予检查主体对不履行消防主体责任单位执行诚信惩戒的权利，有利于提升检查行为的严肃性和有效性。

在界定标准的设定已经具有一定高度的情况下，适当加强惩戒的力度，以此提高惩戒的威慑力，以保证如期整改火灾隐患的目的得以实现。考虑各部门法定权力有限，结合金融等领域失信惩戒的成功经验，建议应在法律法规的制定时就将多主体认定、部门联合惩戒的组织实行规范化，以形成全国统一的工作机制。