“十四五”时期甘肃省乡村相对贫困人口识别与化解对策研究

杨庆云 朱占荣

摘 要：2020年末，我国全面建成小康社会，农村所有建档立卡贫困人口全部脱贫摘帽，历史性地在全国范围内消除了绝对贫困，扶贫工作的重点转向了缓解相对贫困。本文根据相对贫困的特征，结合甘肃省在脱贫攻坚中的经验和做法，形成农村相对贫困人口识别标准，建立健全精准识别机制，并提出“十四五”时期甘肃省农村相对贫困人口化解的对策建议。

关键词：相对贫困人口；“十四五”时期；甘肃省

基金项目：本文受到中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）2020 年创新工程项目（项目编号：20ZCYB13）资助。

贫困分为绝对贫困和相对贫困，相对贫困是指与社会平均水平相比，人们的收入水平少到一定程度时维持的那种社会生活状态，是各个社会阶层之间和各阶层内部收入差异的表现，是长期存在的，不能消除的[1]。与绝对贫困相比，相对贫困具有人口基数大、分布点多且散、贫困范围广、抵抗风险的能力差、返贫概率高等特点，重点相对贫困人口主要集中在老少病残等特殊群体[2]。从“十四五”开始，我国进入了从过去致力于消除绝对贫困到解决相对贫困问题的新历史时期。脱贫攻坚是甘肃省第一民生工程，关系到甘肃人民的切身利益和甘肃的长远发展。解决相对贫困，才能全面促进中国反贫困战略的最终胜利。

一、“十四五”时期甘肃农村相对贫困人口的识别

（一）形成“十四五”期间甘肃农村相对贫困人口识别标准

“十三五”期间，甘肃省全力推进脱贫攻坚消除绝对贫困过程中有一个随年度变化的贫困标准线，同时以建立的精准扶贫大数据平台为依据形成了一整套贫困识别标准体系，这套标准体系在识别扶持对象、衡量减贫效果上发挥了重要作用。到了“十四五”期间，扶持工作重点转向相对贫困群体，同样需要划定一个相对贫困标准，这个相对贫困标准在方法和理念上要与以往的贫困标准有所不同。相对贫困标准线要依据甘肃省农村人口中位收入的一定比例确定一个参照值，并随着经济发展程度的提高而逐步提高。从甘肃省情出发，“十四五”期间甘肃相对贫困标准线要结合三个要素确定：一是“十三五”期间建立形成的贫困识别标准体系；二是2020年甘肃省一类低保线；三是2021年甘肃省农村人口中位收入线40%的参考比例。

（二）构建“十四五”时期甘肃农村相对贫困人口精准识别机制

甘肃省农村相对贫困人口的识别要依托“十三五”期间建立的精准扶贫大数据平台，构建以制度安排、激励和约束、引导和调整等精准识别相对贫困人口的动态机制。主要包含三方面内容：一是相对贫困人口诚信申报。为节约诚信信息搜寻成本，政府可以通过扶贫制度及激励政策设计，鼓励和引导农村相对贫困人口主动申报相关信息。二是完善评估筛查制度。农村相对贫困人口相关信息申报后，要由申报受理机构、民政部门、相應的专业机构负责评估筛查。三是制定惩戒纠错制度。通过严厉的惩戒制度提高违规成本，有效降低搭便车的可能性。

精准识别相对贫困人口的动态机制与“十三五”精准扶贫的“建档立卡政策”的不同之处是，通过诚信申报、评估筛查和惩戒纠错制度可以更加经济、精准地识别相对贫困人口及其相关信息，能够更好地为精准化解相对贫困人口提供决策信息。

二、“十四五”时期甘肃农村相对贫困人口化解的对策建议

“十四五”时期甘肃农村相对贫困人口的化解实施分成过渡和形成两个阶段。过渡阶段是夯实基础阶段，即“十四五”的前三年（2021—2023年），化解工作的重点是防止脱贫再返贫问题；形成阶段是治理和巩固阶段，即“十四五”的后两年（2024—2025年），化解工作的重点是着手建立城乡统一的相对贫困人口治理机制。

（一）过渡阶段（2021—2023年）：防止脱贫再返贫

第一，抓实抓细“扶上马，送一程”和“四个不摘”政策举措。2020年3月6日，习近平总书记在京出席决战决胜脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话时强调，对已经退出的贫困县、贫困村、贫困人口，要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程[3]。“扶上马，送一程”是一个动态过程，需要制度的持续保障。以往好的制度、经验做法要延续下去，坚持主要政策措施不松劲、驻村指导不懈怠，坚决杜绝帽子“一摘了之”。同时，要加快建立防止返贫的帮扶和监测机制，加强监测关怀，制定有针对性的帮扶机制，让脱贫群众稳得住、能致富。

第二，富民产业的培育和壮大是化解相对贫困人口的治本之策。一是推进国家级旱作农业示范区建设，多措并举，综合施策，谋求粮食产能换档升级。二是注重农业供给侧结构性改革，培育现代农业产业体系，稳定马铃薯、玉米制种、中药材、寒旱农业生产面积，着力打造一批产值过百亿元的特色农产品加工产业链。三是大力培育循环农业、中医中药、文化旅游等涉农生态产业，尽最大努力让相对贫困人口分享产业链增值收益。四是培育农村特色产业防灾减灾能力和抵抗市场风险的能力，在家庭养殖和农业耕种方面，政府指导农民科学种养殖及遵循市场规律，避免出现“谷贱伤农”现象，确保农民增产增收。五是持续支持和大力发展“扶贫车间”建设，解决农村剩余劳动力的就业问题。

第三，构建脱贫再返贫防范预警机制。脱贫再返贫是一个动态的发展变化过程，既有时间上的连续性，也有相关指标量变到质变的过程。为客观准确地把握甘肃已脱贫县区可能出现的返贫情况，需要超前谋划，通过相应的预警机制进行动态监管。预警机制的建设要充分运用第三方评估成果，可以依靠相关专业机构科学制定返贫预警机制和指标体系，对脱贫情况进行调查核实和监测评估。通过建立基层跟踪回访制度，运用大数据平台分析和研判，掌握脱贫户返贫情况并及时向有关部门发布预警信息。返贫预警信息实行分级管理，重点监测刚过脱贫线和贫困边缘区的群众，将其纳入预警区，建立相应的处置和应对方案。

（二）形成阶段（2024—2025年）：城乡统一的相对贫困治理机制

甘肃省在基本实现稳定脱贫不返贫后，工作重心转移到相对贫困、多维贫困、统筹城乡相对贫困综合化解的新阶段，随着经济的发展，城市化进程的推进，需构建和完善甘肃省城乡统一的相对贫困治理机制。首先，建立相对贫困基础性治理机制。建立包容性扶贫政策体系，兼顾社会政策的统一性和特殊性，充分发挥基本公共服务的作用，不断完善相对贫困地区和社区的基础设施建设，增加基本公共服务的有效供给，实现公共服务均等化；注重培养贫困群体的就业技能，激发相对贫困群众的内生发展动力，实现劳动力的更精准和高质量就业。其次，要形成相对贫困治理的整体性机制。政府主导，市场搭台，调整产业结构，鼓励相对贫困地区发展“牛羊菜果薯药”六大特色产业，承接劳动密集型企业转移，增加和拓宽相对贫困个体参与市场的机会与空间[4]。有效整合社会扶贫资源，建立城乡相对贫困家庭社会服务体系，实现政府力量和社会力量的有机结合。再次，要实施相对贫困治理城乡统一的救助政策体系。甘肃省现行的扶贫体制采用的是和全国一样的城乡分治方式，城乡分治扶贫救助政策体系在目标、对象、标准、手段等方面差异较大，“十四五”后两年要逐步实现城乡统一的救助政策。针对城乡残疾、鳏寡孤独等特殊群体提供兜底性救助政策，为他们提供特困户救助、五保户补助、大病统筹补助等资金补贴及心理干预服务。根据贫困群体特征细分救助标准，提高儿童、老人等群体的权重，实行以工代赈、设置公益性岗位、社区义工、参加集体活动等形式，鼓励有一定工作能力的救助对象参加工作换取救助，促进救助对象更好地融入社会。

参考文献

[1]卜海.我国脱贫再返贫防范机制的建立和运行问题研究[J].江苏师范大学学报（哲学社会科学版），2018（6）：1-9.

[2]叶兴庆，殷浩栋.2020年后的减贫战略[J].经济研究参考，2020（4）：117-122.

[3]新华网.习近平：在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话[EB/OL].（2020-03-06）[2021-01-06].http：//www.xinhuanet.com/politics/ leaders/2020-03/06/c_1125674682.htm.

[4]刘伯霞，何强.探索建立解决相对贫困的长效机制[N].甘肃日报，2020-01-08（008）.