重视自留地改革与管理建设宜居宜业美丽乡村——对农村自留地制度的调研与建议

■沈雅林

闵行区农业农村委成立了农村自留地调研工作组，对上海市闵行区及本市其他区部分村组农村自留地制度落实情况、存在问题及解决路径开展了调查。为农村自留地制度的改革完善与自留地优化管理作了一些研究与思考，旨在探索建立农民自留地权利的取得、行使、退出机制，保障农民合法权益；探索集体经济组织加强集体土地管控举措，巩固美丽乡村建设、人居环境整治工作成果。

调研范围包括闵行区开展美丽乡村建设的7 个涉农街镇村组以及区外部分改革典型村。调研内容主要是了解闵行区保有自留地的村组数量、农业户籍人数，自留地的分配时间、面积、坐落位置、使用情况等。掌握部分村组开展自留地制度调整完善的实践和取得的成效，提炼自留地制度改革的创新思路。

一、闵行区自留地概况

（一）农村自留地制度

农村自留地制度在农民的生产、生活历史中曾经发挥过重要作用。特别在统购统销时代，它部分满足了农民的自给自足生活需求，也是农民自营经济收入来源之一，对小集镇的农产品供应起到了补充、调节、活跃市场的作用。

1962 年9 月27 日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（即第三版人民公社六十条）第四十条提出，人民公社社员可以经营家庭副业生产，耕种为集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。

《中华人民共和国宪法》第八条规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

依据上述的政策、宪法、法律规定：（1）农村自留地属于农村集体所有，归农民家庭长期使用，使用权可以依照法律的规定转让，使用土地的组织和个人必须合理利用土地；（2）依法用于农业的土地，采取家庭承包方式、其他方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；（3）用于农业的自留地采取事实上的家庭承包方式经营。

（二）历史沿革与现状

闵行区自留地制度形成于人民公社时期。在联产承包责任制前的20 世纪70 年代末，经历过一次重分过程，因其不征农业税，生产产品全部归农民自有，分配的面积较大、范围覆盖全区。相当部分村于20 世纪90 年代初进行过一次调整。之后，少数村组按照村民自治原则，对享受对象、面积数量、空间位置进行过调整，也有许多村组顺应城市化趋势自然退出。尽管人民公社六十条规定“自留地归社员家庭使用，长期不变”，但事实上并非一成不变，为了更好地落实自留地制度，每隔一段时间其大范围的调整、小范围的完善，甚至退出实践从未间断。

列入本次调研范围的闵行区7 个涉农街镇现有村数103 个，农业人口4.37 万，农户和尚有自留地权益的非农户总计2.44 万户（其中尚有自留地权益的非农户0.26 万户）。村域仍存有民宅户占比80%，有自留地权益户占比70%，农户自用自留地的村数占50%，如华漕镇，除卫星村外其他村都以发放补贴的方式集体统一收回农户自留地。农户是否自用自留地受土地征用、宅基动迁、易地居住、集体收回等因素影响较大，实际自用自留地主要集中在浦江、马桥、浦锦、吴泾等街镇，总面积3300 亩左右，主要用于种植蔬菜，位置在房前屋后与集中地块面积相当。

（三）存在的主要问题

1979 年至今40 多年间，闵行区农村发生了巨大变化，在自留地分配、使用上出现一些新问题，主要表现在以下几个方面。

1.概念模糊。自留地长期使用、不变，农民个体强调使用权，忽视所有权，甚至存在将专属农民的使用权误认为所有权世代传承的观念。

2.利益不公。随着人口交替、城乡变迁，有些应当享有自留地权利的农民实际没有获得权利，大量不应享有自留地权利的非农民实际占有使用自留地，出现了新的人地分配不公矛盾。如颛桥镇安乐村，1979 年分配自留地至今未调整。现剩董家1 个村民小组，因自留地被征用，现有的49 户农户（农业人口81 人）中只有8 户（农业人口17 人）还拥有自留地1.47 亩，按人均0.07 亩估算，农业人口应有21 人，大量农业人口（64 人）丧失了自留地，少量非农人口（4 人）却占有自留地。又如吴泾镇共和村，1979 年分配自留地至今未调整。现有10 个村民小组，占有自留地的有313 户，其中农户与非农户之比为3∶7；现有自留地55 亩，按人均0.075 亩估算，农业人口应有730 人，而实际现有农业人口只有166 人，大量耕地被非农人口占有使用。

3.影响环境。少数农民曾侵占集体耕地、违规使用自留地，乱垦乱种、乱占乱堆杂物现象屡禁不止，甚至硬化土地出租给他人停车。现虽经整治，还是存在较大的回潮压力。

二、改革典型村做法

为探索解决问题的有效办法，调研工作组选择了本市部分村，对其近年自发开展的自留地改革实践进行了调查提炼。

（一）闵行区马桥镇彭渡村

闵行区马桥镇彭渡村位于闵行区最西南端，南临闵行开发区，城乡结合特征明显。1979 年，彭渡村农业人口在2000 人以上；现有农户398 户，农业人口528 人，传统民宅306 户。2018 年，为建设美丽乡村，经村民自治决定开展自留地调整完善工作。

主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地由村集体收回、使用，统一绿化、建设停车场等。（2）按村民小组，重新规划数处连片耕地，作为集中自留地，分给农民种植蔬菜。（3）按现有农业人口，每人可分1 分自留地，每户上限为2 分地，多余人员份额有偿退出，按承包地流转价给予补偿。（4）非农无资格权村民可以支付流转费获得自留地使用权。

通过村民自治调整完善自留地，干群关系和谐，权利得以公平、合理保护；满足农户（398 户）、非农户（57 户）耕种自留地需求；没有垦荒、乱放现象；自留地集中成片，便于水利配套、使用、管理；归并出60 多亩耕地用于统一流转，增加集体收入。

（二）闵行区吴泾镇和平村

闵行区吴泾镇和平村位于闵行区吴泾镇中部，属于城乡接合地区。1979 年重分自留地后，对自留地的享受对象、面积未曾调整。现有村民123 户，农业人口157 人，传统民宅114 户。2017 年为建设美丽乡村，经村民自治决定开展自留地位置置换工作。主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地收归集体，统一规划使用。（2）按村民小组，重新规划数处连片耕地，用于易地置换原自留地，供村民种植蔬菜。（3）每户自留地面积仍按1979 年分配面积不变，不想自种的户可以委托集体按每亩2500 元价格流转。

经过2017 年自留地位置调整，现拥有自留地权利的123 户中非农户有40 户，享有自留地权利人数是396 人（其中非农人口239 人），面积是32 亩。81户自种自留地，面积为19 亩；69 户全部或部分流转自留地，面积为13 亩，较好满足不同村民（含非农民）自留地需求。通过新自留地集中使用、管理，对原有房前屋后土地，集体收回统一规划使用后，全面提升了村组环境面貌。

（三）青浦区金泽镇蔡浜村

青浦区金泽镇蔡浜村位于上海市最西端，西邻江苏省，是典型的传统纯农地区。蔡浜村现有农户188 户，农业人口277 人，传统民宅142 栋。2014 年，为建设美丽乡村，经村民自治决定开展自留地调整完善工作。

主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地回归集体，由村集体统一规划，种植绿化等。（2）重新规划一处连片耕地，作为集中自留地，分给村民种植蔬菜。（3）集中自留地分割成小块地块，每块10 平方米。以户为单位，每个村民（无论年龄与户口性质）可自愿申请1 块自留地，选定后插上门牌号，确定每户自留地位置。（4）放弃自留地申请的村民，每人每年发放100 元补贴。（5）村集体统一配套道路与水利浇灌设施，禁止小粪缸、肥料桶等设施，统一规范丝瓜、长豆的搭棚材料与搭建规则。保洁人员对菜地周边的道路与秸秆等农业垃圾进行及时清理。

经过自留地改革，自愿申领长期使用自留地人数占2/3，另有1/3 村民因家庭人口多、长期在外居住等原因放弃部分或全部自留地申请，享受资金补贴，较好满足不同村民对于自留地权益的诉求。通过新自留地集中使用、管理，对原有传统房前屋后土地集体收回统一规划使用，实现了环境整治、服务公益、美化乡村作用。

（四）宝山区月浦镇聚源桥村

宝山区月浦镇聚源桥村位于宝山区北部，北近长江，是典型的传统纯农地区。聚源桥村现有农户243 户，农业人口470 人，传统民宅223 栋。2017 年，为建设美丽乡村，经村民自治决定开展自留地调整完善工作。

主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地回归集体，由村集体统一规划使用。（2）每个村民小组重新规划一处连片耕地，作为集中自留地，分给农民种植蔬菜。（3）集中自留地分割成小块地块，以户为单位，每个现有农民（含独生子女）可自愿申请10 年期限的50 平方米自留地。（4）放弃自留地申请的农民，每人每年发放600 元补贴。（5）年满80 周岁的农民收回自留地，每年发放600 元补贴。（6）收回过世农民自留地，如家属要继续使用，需每年上交600 元使用费。（7）对申请了自留地，中途又放弃自留地的，不予补贴。（8）农业废弃物清理到指定地点，严禁毁绿种菜，不然村集体有权取消农户自留地或经济补偿。

经过2017 年自留地改革，只有第六村民小组的23 户申领使用自留地，约占户数的9%；其余大部分农户因补贴金额较优惠，少数农户（20 户）宅基地动迁不便耕种、家庭经济收入较好等原因放弃自留地申请，享受资金补贴。

（五）金山区枫泾镇新义村

金山区枫泾镇新义村位于金山区枫泾镇，远离集镇，是传统农村地区。新义村现有农户627 户，农业人口1811 人，传统民宅627 栋。

主要做法：（1）最近一次自留地分配于1986 年，分配面积为245 亩，至今未调整。（2）由于现有自留地面积是按1986 年农业人口数量分配的，新义村又远离集镇，农民种菜销售需求不大，自己也消费不了这么多自留地产出的蔬菜。2017 年，为支持美丽乡村建设，农民大部分自留地已通过集体统一对外流转给新型经营主体种植果树等，现剩农民自种自留地约49 亩，占自留地总量1/5。（3）按照村民自治细则，加强土地管理，开展“美丽宅基·五个一家庭示范户”创建行动，建立美丽乡村长效管理机制。

经过自留地三权分置改革，自留地得以有效利用，自种地满足了农户自给自足需要，合理的自留地数量也容易管理，促进了美丽家园建设；剩余大部分自留地得以流转，回归农业生产，农民也获得了一定的经济收入，助力绿色田园、幸福乐园建设。

三、对策建议

为调整长期累积的不公利益，根除环境乱象根源，必须强调自留地所有权，支持集体依法行使其规划、分配、调整、管理等权利；同时，满足相当部分农民长期来形成的自种自留地生产、生活习惯需要，特提出如下建议。

（一）加快顶层设计

农村始终在发展变化，自发改革也从未停息。自留地制度停止不前，明显不符时代实践，不能满足实际需要，应当开展调整完善工作。希望国家、省部层面加强制度研究，出台相关政策，指导农村自留地改革活动。

（二）开展稳慎改革

结合农民相对集中居住推进实际，矛盾突出、急需解决的村组可以先行试点。通过农民自治，坚持自留地等集体土地农民集体所有、农民拥有资格权、搞活使用权的思路，因地制宜开展自留地三权分置改革。

集体要加强村庄生产、生活、生态规划管理。优化发展空间布局，调整各种原因造成的不合法、不合理现象，发挥土地资源效用，合理安排基础设施和公益设施，提升农村人居环境质量，建设美丽乡村。依照土地承包经营制度，建立自留地集体管控、农民无偿取得、按期使用、有序退出等创新制度。可以预留自留地、承包地融合渠道，待第二轮土地承包到期后，可以将自留地归入承包地，依《土地承包法》规范管理，按照自愿、有偿原则进行流转，农户可以保留部分承包地用于生产自给自足农产品。

在坚持公平、稳妥、保障农民权益的前提下，灵活选择下述基本做法，探索开展自留地调整完善工作。□