关于构建国土空间开发保护新格局的几点考虑

【摘要】党的十九届五中全会提出，构建国土空间开发保护新格局，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。这是在党的十九大从制度层面提出建立国土空间开发保护制度基础上，再次从战略目标层面提出的新要求，为各地区立足资源环境承载能力、发挥比较优势，引导资源要素按照区域主体功能优化配置，推动区域差异化协同发展提供了根本遵循。笔者以广西壮族自治区为例，浅谈构建国土空间开发保护新格局的几点思路。

【关键词】国土空间;新格局

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.09.007

一、推动城市化地区高效集聚经济和人口，促进生产力要素合理配置

习近平总书记指出，要完善城市化战略，更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。实施具有广西特色的城市化战略，是顺应我国工业化发展自然历史、社会主义现代化国家建设进程做出的必然抉择，也是广西发展的必由之路。

近年来，随着广西工业化、现代化加速推进，城镇化进程不断加快、进入中期发展阶段。一是城镇化水平稳步提升。2013-2019年，广西常住人口城镇化率从44.82%提升到51.09%，年均提升1.05个百分点，户籍人口城镇化率从18.56%提升到32.49%，年均提升2.32个百分点。二是城镇化布局和形态不断优化。深入推进西部陆海新通道、北部湾城市群、珠江一西江经济带、强首府和北钦防一体化等国家和自治区重大战略，南北钦防城市群对周边地区的带动作用不断增强，桂东南城镇群、桂中城镇群和桂北城镇群框架初见雏形。

但同时也要清醒认识到，广西城市化地区在综合承载能力国土空间开发集约节约水平、中心城市竞争力和辐射带动能力等方面还有较大的提升空间。2019年，广西常住人口城镇化率比全国低9.51个百分点，排全国第28位。土地城镇化速度达到人口城镇化速度的3.6倍，土地城镇化过程相对粗放;单位建设用地GDP为160.6万元/公顷，仅为全国平均水平的2/3。中心城市和城镇群的影响力竞争力较弱，各中心城市尚未形成合理分工紧密关联的网络化体系，在全国的综合竞争力和影响力有待进步提升。

广西城市化地区主要集中在南宁一桂林、西江、南宁一崇左沿线，北部湾地区，以及桂东南与广东相接地区，是落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑，是城市群、都市圈的核心区域，是率先实现创新驱动和高质量发展、辐射带动周边区域经济社会发展、提高综合竞争力的重点区域。面向未来，城市化地区要坚持“宜工则工、宜商则商”，发挥经济价值创造作用，加快转变发展方式，优化经济结构，转换増长动力，促进全区产业和人口高效集聚。

一是支持重大战略实施，重点保障西部陆海新通道、北部湾城市群、强首府等国家和自治区重大战略需求，引导建设用地资源配置向南宁都市圈、北部湾沿海等经济优势地区和资源环境承載能力强的地区倾斜，打造引领广西经济高质量发展的动力源地区。

二是支持重大平台建设，为加快推进中国（广西）自由贸易试验区、南宁临空经济示范区、防城港国际医学开放试验区等建设提供空间保障。

三是支持重大工程项目建设，坚持要素跟着项目走，加强对国家和自治区重大项目的自然资源要素保障服务，推动项目快速落地。

二、推动农产品主产区增强农业生产能力，确保粮食安全和优质农产品供给

习近平总书记指出，广西农业历史悠久、资源丰富、优势明显，广西人民通过自己的辛勤劳动创造了辉煌的农业文明。要让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

近年来，广西落实农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，加快推进农业农村现代化建设，着力在塑造“形、实、魂”上持续下功夫，取得了重大进展。一是“三农”基础更加厚实。2005年以来，广西第一产业增加值增速有14年排进全国前十名，近年来能够挤进全国前五。加快推进桂中治旱、桂西北治旱等一批农业灌溉重大设施建设，进一步夯实农业发展基础。农民收入持续增长，2016-2019年农村居民人均可支配收入年均增长97%。二是农村更加生态宜居。农村水电路等基础设施加快建设，乡村风貌明显改善，教育、医疗养老等公共服务水平稳步提升，乡村治理体系不断完善。

虽然广西农業发展形势总体稳中向好，但也还存在一些亟待解决的突岀问题。大规模的经济建设占用了大量耕地，新增水田远远跟不上建设用地占用需求，在落实“占优补优、占水田补水田政策下面临较大压力，人地矛盾日益突出。同时，广西农业大而不强，农产品加工转化率低，农业产业链不完整、配套不完善，农业价值链没有得到充分体现。此外，由于受多种因素影响，存在着产粮越多的地方越穷的不正常现象，大多是“农业大县、经济小县、财政穷县”，自我发展能力较弱，严重影响了地方政府抓农业生产和农民种粮的积极性，给国家粮食安全和可持续发展带来隐患。

广西农产品主产区主要集中在郁江平原、南宁盆地、左江河、合浦平原和南流江三角洲，对维护国家粮食安全、支撑农业现代化发展、落实乡村振兴战略具有重要作用。未来一段时间农产品主产区要坚持“宜耕则耕、宜林则林、宜果则果、宜牧则牧、宜渔则渔”，突出其保障国家粮食安全和重要农产品供给的主体功能。

一是夯实粮食生产基础，强化粮食安全保障功能。实施藏粮于地、藏粮于技战略，严格永久基本农田保护制度，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，通过建设高标准农田、改造中低产田、开展撂荒耕地复耕复种、加强涉农基础设施建设等措施，提高粮食综合生产能力。

二是大力发展现代特色农业，提高优势特色农产品供给水平。优化特色优势农业布局，引导特色产业向优势区域集中，打造农业“绿色牌”“富硒牌”“长寿牌推动传统优势农业产业向高层级提档升级，加快推进现代特色农业示范园区建设，打造一批优势特色农业产业集群。

三是拓展农业功能，依托绿水青山、田园风光、农耕文化资源，推进农业旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合。

四是推进美丽宜居乡村建设，加快补齐乡村基础设施和公共服务设施短板，深推进农村人居环境整治，不断改善乡村风貌，建设桂风壮韵美丽乡村。同时，要把支持农业发展的政策进一步向农产品主产区聚焦，逐步增加专门用于农产品主产区的均衡性转移支付规模，更好调动农产品主产区发展农业生产的积极性。

三、推动生态功能区保护生态环境，筑牢生态屏障

2017年，习近平总书记视察广西时指出，山清水秀生态美是广西的金字招牌，要坚持生态立区、生态惠民，努力把生态优势转变为发展优势。近年来，广西深入贯彻习近平生态文明思想和中央关于生态文明建设的决策部署，践行“绿水青山就是金山银山”理念，将绿色发展和生态文明建设贯穿经济社会发展全过程。生态环境质量保持全国一流，2019年全区森林覆盖率达62.45%，居全国前列，林业产业总产值位居全国第2位，石漠化面积减少率位居全国首位。

虽然广西自然生态环境总体较好，但还是存在一些不可忽视的生态问题，局部地区水土流失仍然较为严重，石漠化还有扩大趋势，土地污染、地下水污染時有发生，矿山地质环境问题依然存在，海洋资源的开发利用对海洋生态环境保护带来的压力和风险逐年加大。此外，生态功能区的经济优势尚未充分发挥。承担生态功能的区域往往是贫困地区，比如河池市巴马县、百色市那坡县，基础设施和公共服务配套设施落后，经济社会发展程度低这些地区的优势是生态，发展的优势也要依赖生态，但是受消费能力限制和观念意识制约，其生态资源、生态产品潜力尚未被充分挖掘出来，生态功能区的生态优势没有及时转化为发展优势广西生态功能区主要集中在南岭山地、桂黔滇喀斯特石漠化防治区、桂西北都阳山、桂中大瑶山、桂西南十万大山一带。对于生态功能区，要坚持“宜山则山、宜水则水”，坚持在发展中保护、在保护中发展，正确处理好人与自然、生产与生态、生活与生态之间的关系，建设成为人与自然和谐共生的示范区。

一是以保护修复自然生态系统为首要任务，落实全国生态格局要求，推进山水林田湖草系统治理，加强海洋生态系统保护与修复，加快建设生态安全屏障，构建自然保护地体系，完善生物多样性保护网络，进一步保护具有涵养水源、保持水土、维护生物多样性、防风固沙、减轻自然灾害等生态服务功能的国土空间，提升生态系统质量和稳定性。

二是因地制宜增强自我发展能力，推动生态优势转化为经济优势。要树立绿色财富观，积极探索“绿水青山就是金山银山”转化途径，在不影响生态功能的前提下，因地制宜发展生态旅游和特色农业，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。同时，要发挥政府对生态环境保护的主导作用，加大对重点生态功能区的生态补偿力度，不断完善转移支付制度，推动保护自然资源、提供良好生态产品的地区得到合理补偿，促进广西生态文明建设迈上新台阶。

（本文作者单位为广西国土资源规划设计集团有限公司;530200;作者简介：黄琳（1985-），女，汉族，广西玉林市人，本科，中级工程师，主要从事国土空间规划、土地利用总体规划编制、国土调查等工作）