脱贫攻坚视域下的新疆地区健康事业发展实践

张敏

新疆社会科学院社会学所，新疆 乌鲁木齐 830011

人民健康是社会文明进步的基础，是国家富强和民族昌盛的重要标志，也是实现广大人民共同富裕的基本要求。马克思在其《资本论》中论证了实现人的全面发展的必然条件，而“全面发展的个体必定首先是健康的个体，一个拥有摆脱贫困的主观能动意识的个体，这就需要首先做到物质上的满足的客观条件[1]。”可以说，健康水平与人民的生产和创造能力密切相关，习近平同志指出：“拥有健康的人民意味着拥有更强大的综合国力和可持续发展能力。[2]”只有不断提升全民健康水平、医疗卫生与健康服务水平，社会才有可能充满活力、和谐有序。以实现全面脱贫为目标，在“十三五”时期，新疆的卫生健康事业取得长足发展，人民群众健康水平持续提高，同时也对政府保障人民健康、提供基本卫生与健康服务寄予更高期望。截至2020年末，新疆地区共计308.9万现行贫困标准下人口全部脱贫，32个贫困县全部脱贫摘帽，3666个贫困村全部退出[3]，从根本上改变了区域性贫困问题，居民主要健康指标均有所改善，人均预期寿命达到74.42岁[4]，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，脱贫攻坚取得重大历史性成就。

1 在脱贫攻坚中扎实推进医疗卫生惠民事业

学界关于健康与农民收入之间的相关性有深入研究，研究显示：健康和收入之间存在较严重的内生关系，健康冲击降低了当期和下一期收入水平，收入水平的下降又不利于抵御健康冲击，从而陷入健康状况恶化与收入水平降低的恶性循环[5]。为了高位推动新疆农牧区脱贫攻坚中的健康扶贫工作，自治区党委坚决贯彻落实新时代党的治疆方略，围绕卫生改革与发展大局，落实健康扶贫各项任务，在“以人民为中心”的理念下，通过认真落实各项工作，为全疆各族人民筑牢健康“防火墙”[6]。新疆于2017年下发了《贯彻落实关于实施健康扶贫工程指导意见的实施意见》(新政办发〔2017〕28号)，为开展健康扶贫工程提供政策依据，印发《关于改进完善全区新时期医疗卫生有关工作的实施意见》(新政办发〔2018〕62号)，对实行先诊疗后付费制度、加强远程医疗服务管理工作、推进一站式结算服务工作、规范全民健康体检工作、进一步加强结核病防治工作提出了明确的要求。至2020年，新疆各级医疗机构已全部落实县域内先诊疗后付费、一站式结算服务。自治区卫生健康委联合相关部门共同制定了《关于坚决完成南疆四地州深度贫困地区健康扶贫任务实施方案(2018—2020年)》《自治区健康扶贫三年攻坚实施方案(2018—2020年)》以及《新疆维吾尔自治区贫困地区健康促进三年攻坚行动方案(2018—2020年)》明确全区和南疆四地州健康扶贫具体措施。

1.1 积极推行“健康扶贫天山行”活动

新疆的南疆四地州常住人口约1 100余万，其中90%以上为各少数民族。因受经济、自然条件、历史、文化等因素的影响，这里是中国最大的连片贫困地区。新疆将南疆四地州作为贫困地区健康促进攻坚行动的重中之重，通过“健康扶贫天山行”活动，从自治区层面大力推动健康事业发展，特别是在加强普及健康生活、攻坚健康产业、建设健康环境、聚焦健康扶贫工程等方面持续加大投入力度。新疆卫生健康委以新媒体平台为突破口，着力打造“多方联合、统筹协调、一次采集、多元生成、多渠道发布”的“健康新疆”APP，统一整合原有零散的电视栏目、舆情监测、内刊杂志、12320卫生热线等平台，以组合拳的方式，配套制作《健康处方》维汉对照手册、《健康生活方式》(19册一套)、《健康素养66条》维汉双语图书等国家通用语言、维吾尔语、哈萨克语科普读物，在全疆范围内免费发放使用，得到了各种人民群众的一致好评。新疆卫生健康委还通过新疆电视台卫视，开办《健康公开课》等专栏健康节目。这种全方位、多语种、多频道、多类型、多频次的媒体宣传，将健康理念带入千家万户，深植百姓心间。新疆卫生部门主动与国内一线新媒体，如网易新闻、今日头条等平台的联营合作，通过拓展网络直播、互动式发布等老百姓喜闻乐见的新形式，将传统媒体与新兴媒体有机融合。经过这几年的不懈努力，在一定程度上打造出一套资源集中、质量优良、各类媒介共赢的卫生健康教育宣传矩阵。

在创建健康促进县(区)过程中，以健康促进为抓手，充分发挥扶贫团结聚力效应，将疾控、中医药、妇幼保健和医学协会等碎片化力量有机凝结起来，集中发力，集中共建，高效推进健康促进项目。截止2020年，新疆已建成及正在建设的健康促进县(区)共计27个，健康促进医院104家，实现全疆52个县(市、区)居民素养监测工作，并根据扶贫工作计划完成南疆四地州的居民健康素养监测基线调查任务[7]。

1.2 “两不愁三保障”促进医疗健康事业的飞速发展

新疆脱贫攻坚紧盯解决“两不愁三保障”突出问题，补齐短板弱项，全区贫困群众不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全和饮水安全有保障等突出问题基本得到解决。特别是通过全方位的健康扶贫，截断了“因病滞贫”问题。在生产力水平较为低下的农牧区，病与贫之间会出现一种恶性循环，即疾病-支出加大-贫困加深-无力医治-疾病加重，最终长期滞留在贫困窘境之中[8]。但随着脱贫攻坚工作的持续深入，至2020年新疆已实现全区县域内定点医疗机构贫困患者住院治疗实行先诊疗后付费、一站式结算，贫困人口基本医疗保险、大病保险参保率均达到100%，乡村卫生院(室)标准化率均达100%。为坚决打赢南疆深度贫困地区脱贫攻坚战，自治区不断增强医疗救助托底保障功能，每年安排3亿元资金，专项用于南疆22个深度贫困县建档立卡贫困人员的补充医疗保险资金。医疗救助覆盖了特困人员、低保对象、建档立卡贫困人口、低收入和因病致贫家庭等困难群体，成效显著。为了减少病从口入，提高生活质量，贫困人口安全饮水工作也得到极大改善。“十三五”以来，新疆地区实施农村饮水安全工程共计500余项，投资额约为122亿元，切实解决152万贫困人口的饮水安全问题[9]。

1.3 脱贫攻坚培养下得去、留得住、用得好的医疗卫生人才

作为农村医疗卫生的网底，稳定村级医疗卫生队伍，是巩固健康扶贫成效的重中之重。党的十八大以来，新疆地区加大基层医疗卫生人才培养，已全面消除村医空白点。通过实施定向培养、乡聘乡管村用、建立远程继续医学教育中心等多项举措，实现村医数量持续加量，存量质量持续提升。同时，各级医疗部分也利用灵活多样的培训方式，努力解决村级医疗机构医技水平有限、化验人员、影像设备紧缺等问题。

持续多年的医疗援疆，也在源源不断输送优质医疗人才进疆。通过团队带团队、专家带骨干、师傅带徒弟等方式，内地的医学专家们为新疆医疗卫生事业可持续发展培养了一大批带不走的生力军。在各地援疆医疗专家的指导下，许多医务人员的技术水平实现从一般到骨干再到精英的三级跳飞跃。克孜苏勒柯尔克孜自治州人民医院心血管二科副主任许天宝在江苏医疗援疆专家的指导下，短短两年时间内实现了从只能做3种心脏手术到独立做20多种技术含金量很高手术的转变，造福一方百姓。

1.4 以院包科地提升基层医疗机构建设水平

近几年，新疆持续加强乡镇卫生院和村卫生室标准化建设，通过对基层医疗硬软件的双重推进，有效推动优质医疗资源下沉。截止2020年，新疆乡镇卫生院已新增大型体检设备7 269台件，共计投资5.53亿元，村卫生室标准化率高达89.97%，乡镇卫生院标准化率达到89.59%，乡镇卫生院门急诊人次逐年上升，14个社区卫生服务中心和130个乡镇卫生院被国家评为“优质服务示范社区卫生服务中心”和“群众满意的乡镇卫生院”[10]。

上海市以医疗中心建设为重点，发挥以院包科机制优势，协调上海市9家三甲医院遴选出优势学科，与喀什地区第二医院合作共建一个实验研究中心和8个临床医学中心。依托多元化帮扶，通过实施跨院、点对点、多对一帮扶、集团化项目帮扶，进一步整合资源，实现当地医院医疗水平质的飞跃。自2017年以来，江苏省人民医院重点帮扶克州人民医院心脏内科，苏州大学附属第一医院心脏大血管外科重点帮扶克州人民医院心胸外科。截至2020年，在前后方医院的共同努力下，已经成功完成了110例复杂的心脏手术。浙江省7家医院也同阿克苏地区第一人民医院签订以院包科合作协议，将会把自身好的管理经验和技术优势打包移植到受援科室，切实为阿克苏地区第一人民医院打造出尖刀科室，实现真正的自体造血。

1.5 精准施效，精细化健康扶贫

新疆在精准施策分类救治方面，将解决贫困县县级医院服务能力不足问题设为主攻方向，建立三级对口帮扶机制，组织了63所区内外、军地三级医院，通过托管式、组团式等帮扶模式，帮助贫困县32所人民医院和24所中医类医院，基本实现基层群众不出县即可享受到优质医疗服务。目前，新疆已将贫困人口大病专项救治扩至37种病种，让贫困人口能看得起常见病、多发病，得了大病有保障，构筑起四位一体兜底保障机制，坚决防治因病致贫、因病返贫，坚决打赢健康扶贫攻坚战。据统计，“十三五”期间，国家卫生健康委累计派驻医务人员2 400余人次，帮助县级医院诊疗患者140万余人次，加强临床专科建设260余个，开展新适宜技术315个、新项目167个。各受援医院在诊疗能力、精细化管理水平、科研水平和学科建设等方面均有大幅提升，门诊量、住院量、手术量分别增长7.59%、14.7%、24.98%，这其中的急危重症抢救成功率高达95.68%，转诊率下降到4.6%，死亡率下降至0.51%[11]。目前，新疆已有50%的县医院能够独立开展颈椎手术、颅脑肿瘤手术、内镜治疗技术等复杂手术，县域医疗服务能力明显提升。

2018年，新疆维吾尔自治区卫生健康委以皮山县作试点，创新拓展“1+1+1+X托管式”帮扶模式，即：一支管理团队，自治区人民医院派出管理班子，设院长、副院长和主要管理科室负责人；一支专家团队，通过专家的传帮带，实现当地医务人员强学科、强能力；一支专科联盟团队，具体指自治区人民医院临床科室的以科包科；“X”是指利用自治区人民医院现有的医疗资源，积极开展坐诊、教学、培训、查房、手术以及继续医学教育等，全面提升医院接诊能力。皮山县作为全国深度贫困县，距离乌鲁木齐约有2 000多公里，最远的乡镇距县城约有450公里，全县人口共计30多万，其中少数民族人口比例超过90%。县医院被托管后，自治区人民医院的管理团队根据当地公共卫生医疗情况，分析研究出常见病、多发病疾病谱，与自治区人民医院神经外科、妇科、眼科、神经内科、肝胆外科、微创外科等多达15个专科建立了专科联盟，提升业务水平。在自治区人民医院的帮扶带动下，皮山县人民医院先试点与3家中心乡镇卫生院建立紧密型医共体，这3家乡镇卫生院的医护水平得到质的飞跃。随后，皮山县人民医院将全县15个乡镇卫生院纳入医共体统一管理，真正打通了老百姓在家门口就能看病的最后一公里。截至2020年，皮山模式已在全疆范围内铺开，各级贫困县医院结合自身情况，在此模式基础框架下，嫁接出许多新颖的合作共赢模式，切实努力实现医疗援疆造血功效，打造了一支扎根本地带不走的医疗队，让贫困地区老百姓看得上病，治得好病。

2 全面铺开“健康新疆”事业发展

党的十八大以来，党中央高度重视卫生与健康工作，把人民健康放在优先发展的战略地位，强调“没有全民健康，就没有全面小康”。2015年在十八届五中全会上国家将“推进健康中国建设”提升至国家战略高度，提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。“十三五”以来，为了支持新疆进一步健全完善卫生健康服务体系，推动“健康新疆”事业发展，中央已累计拨付投资金额超过270亿元。围绕疾病预防和健康促进两大核心，自治区人民政府积极推动“健康新疆”事业，下发了《南疆四地州健康扶贫结核病防治工作专项行动计划(2018—2020年)》《自治区地方病防治专项三年攻坚行动方案(2018-2020年)》等健康指导文件，启动的一系列专项行动极大改善了新疆各族人民的健康水平。

2.1 医疗惠民实现全疆全民健康体检

从2016年开始，新疆全面启动全民健康体检工程，所有新疆籍城乡居民每年享受免费体检一次。目前全民免费健康体检工作已连续开展3年，累计投入资金约40.68亿元，体检人数累计达5 383万人次，可以说全民免费健康体检已成为“健康新疆”建设和“医疗惠民”工程的名片。此外，各地区结合当地实际高发病种，在体检标准范围内增加结核病、肝炎、妇科、包虫病等疾病的检查项目。全民免费体检工作不仅增强了新疆各族群众的获得感，还有效防止了因病致贫、因病返贫的发生。基层医疗机构服务能力和全社会健康意识也明显提高，家庭医生签约服务也全面稳步推进。初步实现了由以治为主向以防为主的健康理念转变。

2.2 试点营养健康食堂、推进家庭医生工作

总体来说，新疆居民以牛羊肉、乳制品居多，肉食偏多，饮食一般过咸、过辣，导致高血压病、高脂血症、高血糖等病症的发病率较高。据2015年有关部门针对慢病与营养监测项目调查显示：新疆18岁及以上居民日均烹调的盐摄入量均值为11.9 g，比《中国居民膳食指南》推荐量(6 g)高出将近一倍。肥胖率、高血压以及血脂异常患病率均高于全国平均水平。新疆地区面临着由传染性疾病(如结核病)占主体的第一次卫生革命与由慢性非传染疾病(如糖尿病、高血压)占主体的第二次卫生革命叠加的严峻事态[12]。面对这一现状，自治区积极开展三减三健行动(减盐、减油、减糖和健康体重、健康口腔、健康骨骼)，引导各族群众注重一日三餐、合理膳食。与此同时，积极探索开展营养健康食堂、营养健康餐厅、营养健康学校等试点示范建设，探索实施营养师、营养配餐员和营养指导员制度，加强不同区域、不同人群营养改善和临床营养试点示范工作。

2017年起，新疆积极推广家庭医生进万家活动，由乡镇、村级医疗卫生单位成立服务指导团队提供医疗上门服务。对老年人、残疾人、孕产妇等特殊群体，家庭医生会优先签约，负责建立健康档案、健康评估、健康规划。除此之外，家庭医生还会具体负责村内孕产妇、儿童、慢性病管理群众的上门服务等。目前，新疆已有14个地州市全面开展家庭医生签约服务，组建家庭医生团队7 037个，老年人等重点人群签约率49.75%，贫困人口签约服务率为35.4%[13]。家庭医生签约事业的推进，进一步密切了医患关系的同时，针对慢性病管理也更为规范。随着此项工作的持续性深入，城乡居民对家庭医生的认可度也在逐步提升。

2.3 将两病患者用药纳入医保范围

2020年，新疆深入贯彻国家关于“将高血压糖尿病的用药纳入医保报销”的要求，自治区医药保障局会同自治区财政厅、卫健委、药监局出台了《自治区完善城乡居民高血压糖尿病门诊用药保障机制实施方案》，将两病门诊用药统一纳入医保支付范围，明确支付标准。同时出台《新疆维吾尔自治区城乡居民高血压糖尿病门诊用药保障工作经办规程》，为各统筹地区两病用药经办工作提供了规范。截至2020年底，新疆两病登记患者63.56万人，其中糖尿病11.29万人、高血压52.27万人。门诊两病患者就诊共计518.09万人，费用4.04亿元，医保基金支付2.4亿元，平均报销率达59.41%。目前纳入医保报销目录的两病药品有130多种，基本可以覆盖两病患者的用药需求。同时，新疆制定了村卫生室常用药品指导目录，药品不少于80种，确保基层群众用药不出村[14]。

2.4 结核病防控工作成效斐然

新疆曾经是全国结核病危害最为严重的地区之一，尤其是南疆四地州，发病率高，贫困人口多，防控结核病任务重大。近年来，新疆采取一系列特殊措施，实施普查普治、应治尽治、集中收治的防控策略，健康扶贫到基层，保障贫困人口结核病诊治工作，结核病防治工作成效斐然。

2013年，新疆启动定点医疗机构、疾控机构、基层医疗卫生机构三位一体的新型结核病防治服务模式，全区设立县级以上结核病地点医疗机构100多家，各定点医院均具备痰培养、分子生物学诊断和分子药敏诊断的能力。结核病患者从初诊、诊断、确诊、报告到纳入治疗的时间从过去平均2个月缩短至目前的1周，真正做到了及早发现、及早隔离、及早治疗，有效遏制了结核病疫情的蔓延。至2020年8月，全区已累计实施结核病筛查1 876.83万人，其中南疆四地州累计实施结核病筛查1 111.15万人，通过采取普查普治、应治尽治、集中隔离治疗等一系列行之有效的措施，全疆结核病患者规范管理率达97.13%，治疗成功率达96.63%，有效保障了结核病发现、治疗、管理的工作覆盖面[15]。

2.5 通过爱国卫生工作促进全民养成文明健康生活方式

2020年4月，自治区爱国卫生运动委员会办公室发出《关于开展第32个爱国卫生月活动的倡议书》，向新疆各族人民群众发出爱国爱家、守望相助，人人动手、建好家园，摒弃陋习、预防疾病，健康生活、幸福未来的倡议，号召全民动员、携手共治，积极参与爱国卫生运动，为巩固疫情防控成果、建设健康新疆继续贡献自己的力量。受疫情影响，2020年，新疆各级政府积极组织各族群众参与抗疫活动，动员全社会开展群防群治，广泛开展爱国卫生创建，规范重点场所通风消毒和人员防控措施的落实，指派专人做好卫生消除工作。与此同时，大力推进城乡环境卫生改善，推进农村庭院住宅、养殖、种植三区分离，切断人畜共患病传播渠道，深化变炕为床成果，降低潮湿生活环境和病媒风险，巩固和完善饮水安全工程，倡导垃圾分类，加快建设无害化卫生厕所，把农村建设成为清洁美丽的家园。

3 结语

卫生与健康事业涉及每个人的生命安全和千家万户的幸福安康。新疆各族领导干部在脱贫攻坚的巨大工程面前，谨记扶贫工作需实事求是，因地制宜。通过夯实健康事业基础，探索创新医疗援疆模式，推出一系列便民措施，打通服务群众的最后一公里，交出了一份温暖人心的民生答卷。“十四五”开局之年，要在更高水平上促进医疗保障事业发展，继续推进新疆少数民族公共健康事业建设。下一步，还要继续做好医保扶贫与乡村振兴的衔接工作，解决相对贫困的医保扶贫的长效机制。目前，新疆的健康贫困治理处于政府主导，但其他社会机构社会参与度较低，政府负担过重，今后需进一步探索实验多元主体参与的健康贫困治理体系，在“有效整合健康扶贫资源，破解信息难收集、信息不对称、共享有难度等技术难题[16]”方面做出更多有益尝试。站在两个百年奋斗目标的交汇点，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，始终坚持在可持续发展中保障和改善刚刚实现脱贫人群的健康卫生水平，不忘初心，最终实现共享共建，全民健康。

利益冲突无