VUCA时代农业技术推广体系建设*

郑砚砚，单东林，刘勤，檀律科，张斌，徐雨

(农业农村部南京农业机械化研究所，南京市，210014)

0 引言

2012年8月，全国人大常委会第十一届第28次会议通过了《中华人民共和国农业技术推广法》修改决定，农业技术推广将实行国家农业技术推广机构与农业科研单位、有关学校、农民专业合作社、涉农企业、群众性科技组织、农民技术人员等相结合的推广体系[1]，即：由技术供给单位、技术推广服务组织和技术需求主体组成农业技术推广体系。2020年末，习近平总书记在中央农村工作会议上发表重要讲话强调，在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，务必充分认识新发展阶段做好“三农”工作的重要性和紧迫性，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重[2]。进入2021年，面对颠覆性的信息化技术革命，VUCA时代的农业发展环境已然发生了深刻变化。基于此，文章通过查阅文献和调研结合过去数年农技推广部门的经验，对比分析国内外农业技术推广经验，指出当前农业基础推广体系存在的问题，并提出农业技术推广体系建设路径。

1 VUCA特点与做法

农业技术推广体系的两大基本动力为政府和市场，而VUCA中每个元素的深层含义则是用来提高VUCA的预见性、洞察力以及组织在体系中的行动力，因此有必要了解VUCA时代的特点和做法。VUCA的释义为变幻莫测，即组织将处于“不稳定(volatile)、不确定(uncertain)、复杂(complex)、模糊(ambiguous)”的状态之中。VUCA被战略性商业领袖用来描述“新常态”的、“复杂”的和“快速变化”的商业环境，最大特点是其所带来的需求变化。VUCA特点源于社会的变革，技术的驱动、市场的开放和多元，主动变革、精准创新、系统思考、洞察现状、克服盲点、关注结果并建立有效体系是其应运而生的科学做法。二十世纪后VUCA时代全面到来，颠覆性的信息化技术革命也带来农业农村建设的重大变化，农业技术推广体系科学运行对农业农村的良好发展至关重要。

2 农业技术推广体系建设国内外研究现状

世界各国都在不断探索完善农业技术推广体系建设，推广主体渐趋多元化，推广形式渐趋多样化。其中一些比较成功的模式就是把农业科研、农业教育单位纳入农业技术推广体系，由其自身或联合其他机构来完成科研成果的示范推广工作，科技成果的创造者同时成为科技推广的生力军[3]。

2.1 中国科技特派员制度

科技特派员是指围绕“三农”问题，按照市场需求和农民实际需要，经地方党委和政府按照一定程序，从从事科技成果转化、优势特色产业开发、农业科技园区和产业化基地建设，以及医疗卫生服务的专业技术人员中选派。科技特派员制度在1999年由福建省南平市率先推出，并很快辐射推广到全国。截止2016年底，全国科技特派员73.9万人，全年培训农民和创业者达到3 600万人次，服务带动农民增收超过6 000万人。通过“三区”人才计划，支持中西部23个省区市和新疆生产建设兵团选派17 332名科技人员，培训 2 841 名当地科技人员，带动农民增收超过100万人[4]。2019年，科技特派员制度推行20周年，习近平总书记做出重要指示：该项制度推行以来，坚持人才下沉、科技下乡、服务“三农”，队伍不断壮大，成为党的‘三农’政策的宣传队、农业科技的传播者、科技创新创业的领头羊、乡村脱贫致富的带头人，使广大农民有了更多的获得感、幸福感[5]。

2.2 美国政府领导的大学生推广模式

长久以来，美国由联邦农业推广局、各州农业推广站、县推广办公室和农学院四个层次组成了严密的农业技术推广体系，它们既相互独立又联系密切，构成了覆盖农场的技术传送服务网络。联邦农业推广局主要执行有关农业推广的法律、规章并进行规范管理，以保证合作推广体系高质量地服务于农业企业；各州推广站帮助县推广办公室进行农业技术推广、履行其职责并负责相关管理，包括制定州推广计划、评估推广工作业绩、分配推广资金、组织推广服务工作、选聘县级推广人员及培训和管理等；县级推广办公室制定具体的推广计划并实施农业技术推广、科普等基础性工作；农学院一直以来都遵从教学、科研、推广三位一体的农业推广模式，是政府主导下的农业技术推广体系中的主要力量[6]。

朱方长[6]认为该模式在美国一直被运用和推广的原因主要有六点：一是新生力量源源不断，变通性和环境适应性强；二是农户需求明确，参与度高；三是以实际应用为目标的技术研发，成果利用率高；四是工作主体层次分明，农业专家、科研人员、技术人员在空间、地域和社会关系上联系密切；五是组织架构清晰，具有完整的农业技术推广信息系统，传播范围广；六是政府主导能够保证资金和人员投入稳定增长。

美国的推广模式虽然好，但中美两国国情有所差异，只能借鉴。一是美国每个州的农户数量不足1万，且高中以上文化程度的农民达到80%以上，自种自耕自管自收能力强；二是大量的技术咨询推广活动由农业企业承担，任务具体效率高；三是，高等农业院校所承担的技术推广任务是初级的，交流频率高科普范围广。反观我国，每个省有数千万农户，分布广数量多，老动力也多为老人，其中，高中以上文化程度的农民仅有12%，各省的高等农业院校无法满足农民的技术运用及咨询服务需求。工作方法、人员素质、基础设施、资金保障等方面的差异，我国大学生只能是农业技术推广体系的辅助力量。

2.3 日本农协制度

农协制度是日本根据本国国情，在实现农业现代化过程中，独创的农村合作经济组织体系，它是日本快速实现农业现代化的强有力推动因素。1947年，日本国内制定了农协法设立日本农协，目的是为了保护自耕农民的合法权益。农协会员农产品的生产、销售及生产资料购买，都是通过农协来实现，集中式采购、机械化作业、规模化经营，深受农户欢迎。

归纳日本农协制度的实践经验主要有四点[7]：一是拥有不断修订完善的《农业协同组合法》等法律制度的保障；二是各级政府的农业、税收、金融、保险等政策支持；三是日本农协具有村落社区性质，99%以上的村民都加入了农协；四是重视农业科技人才的系统培养与技术的普及。

日本农协制度的建设运行对我国农村合作社系统构建具有较大的借鉴价值。我国农村合作经济组织发展较为滞后，急需建立一套自上而下的合作组织系统，同时调动农民积极性，鼓励农民自发组建合作社，重视社区性合作经济组织的建设[8]。各级政府在不干预合作组织自主经营的前提下，要加强对村合集体组织的领导、引导与扶持。

3 我国农业技术推广体系运行模式和建设成效

3.1 运行模式

农业技术推广运行体系的稳定和完善是推动农业可持续发展的基础条件[9]。按照不同的公益程度，我国现行农业技术推广体系可以分为三类，一是公益性的农业技术推广站示范带动模式；二是准公益性的农村专业技术协会推广模式；三是经营性的农业科技园区技术推广模式。

3.1.1 公益性的农业技术推广站示范带动模式

农业技术推广站主要是政府+延伸机构主导的科技服务系统，分为省、地、县三级。其中，省级带动模式主要采取项目推广+示范辐射相结合、技术+信息咨询服务相结合、科技产品经营+跟踪服务相结合、技术承包等方式，负责总体规划制定、业务管理；地(市)级推广站主要协调省与县的关系，起纽带作用；县级推广站处于推广服务系统的核心与一线，直接面向农民，为其提供技术指导+技术服务，实现科技成果向现实生产力的转移转化[10]。

3.1.2 准公益性的农村专业技术协会推广模式

中国农村专业技术协会成立于1995年11月，2000年10月加入中国科协后，在中国科协直接领导下，由基层农村专业技术协会、农技协联合会、农村专业合作组织及全国从事农村专业技术研究、科学普及、技术推广的科技工作者、科技致富带头人自愿组成，依法登记成立的非营利性科普社团，是党和政府联系农业、农村、专业技术研究、科学普及、技术推广的科技工作者、科技致富带头人的桥梁和纽带；是开展科技推广和科普服务的基层科普组织；是新型农业社会化服务体系和现代农业科技推广体系的重要组成部分[11]。

3.1.3 经营性的农业科技园区技术推广模式

农业科技园区工作是党中央、国务院提出的一项重要任务，农业科技园区是以市场为导向、以科技为支撑，融农业技术推广和农业发展于一体的新型农业技术推广模式。按照不同主导产业，建立相应的专家大院、农业生产和中试示范基地，大力引进农业新品种、新技术，从而进行技术推广和示范。示范成功后，通过技术宣传+教育培训+推广服务的系统方式，实现对本地区农民和周边区域农户的技术推广。

3.2 建设成效

“融合发展”是VUCA时代农业技术推广体系运行的关键词。我国政府对农业技术推广体系建设工作非常重视。国务院、农业部(现为农业农村部)于1989年11月、2006年8月、2006年11月分别印发了《国务院关于依靠科技进步振兴农业加强农业科技成果推广工作的决定》《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》《关于贯彻落实(国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见)的意见》，相继提出了逐步构建“多元化基层农业技术推广体系”、“培育多元化农业技术推广主体”的要求。此后，我国的农业技术推广体系由政府主导的中央—省—市—县—乡五级推广网，逐步发展为农业科研教育单位+农村合作经济组织+涉农企业+中介组织多方参与的社会化农技推广网络。尤其是农业科研、农业教育单位积极加入，主动投身到农业技术推广的主战场，进村入户到田地，为农业增效、农民增收贡献智慧做实事，为构建多元化融合发展的农技推广体系奠定智力基础[3]。

3.2.1 建成五级推广体系

九十年代初，我国已形成了由中央依次到省、市、县、乡的五级推广体系，其中县、乡二级农业技术推广部门是直接对广大农民提供技术指导和服务的最基础的推广体系，包括农业机械化推广服务、农业经营管理、农业技术推广服务中心、畜牧兽医服务中心、水产技术推广服务等多个不同的推广系统和网络，推广和服务的内容十分丰富[12]。

3.2.2 先进机械、良种良法等得到推广

改革开放40年，我国农业推广机构共推广3万多个农作物优良品种，对主要的农作物品种进行了六次更新换代，优良品种的覆盖比率达到了96%，常规品种的种子商品率提高到了70%以上，化肥的利用率从30%提高到了37.8%，高毒农药的占比从70%以上降低到1.3%，农药利用率从30%提高到38.8%，全国农作物的绿色防控规模达到了36 666.67 khm2[13]。以茶产业为例，新中国成立以来，我国茶叶生产机械化水平大大提升，目前茶树修剪、大宗茶采摘已基本实现机械化。以2020年为例，跟疫情前相比，茶叶机械化生产装备的使用率提高了3～5倍，尤其是劳动力较为密集的耕作和施肥环节。耕作、施肥生产效率较人工提高了5～10倍，耕作施肥人工成本降低50%，一台茶园耕作机或者施肥机可抵3～5人[14]。大宗茶加工基本实现机械化，正在向自动化、智能化方向发展。

4 存在问题

4.1 基层农技推广管理体制有待改进

朱方长[6]认为目前乡镇农技推广机构已基本完成林业、农技、农机等合并成立综合推广服务中心的工作，但是在领导管理机制上仍存在“两头难”现象。乡镇农技推广机构多数实施县、乡两级政府双重管理体制，县级农业推广部门是其直接业务指导机构，乡镇组织具体实施人员管理、推广工作组织、资产管理、数据统计、考评考核等工作。乡镇农技机构的多重领导，管理权力的人事分离，导致管人的不管事，管事的管不了人的尴尬局面。

4.2 基层农技推广资金不足

近年来，我国政府财政对农业投入的力度不断加大，但是财政支农支出增长慢于财政总支出的增长，其占财政总支出的比重一直为9%左右，占农业总产值的4%左右[15]。支农支出中农业推广费用更是少之又少，许多先进技术因经费不足，导致示范不够充分，效果无法发挥，基层农技推广部门教学、培训条件落后，技术指导与技术培训活动开展效果不理想。

4.3 基层推广队伍有待建设

截止2018年年末，中国有8亿农民，占全国人口总数的70%，约有6亿农民长期生活在农村，从事农业生产的有3亿[16]，而农技推广人员仅70多万人[17]。以茶产业为例，多数主产县茶叶管理部门职能弱化、机构设置不全，技术推广人员严重不足。据调查，安徽省舒城县、陕西省宁强县等许多茶叶主产县，茶叶专业技术人员均不超过10人。从相关调查数据看，我国农业技术推广人员队伍中，大专以上学历人员仅占总数的28%，拥有中等农业专业学历以上的也只有60%左右。新疆基层农技站人员2014年统计数据显示，其从业超过20年的人员占比达50%以上，人员队伍老龄化，新生力量不足。整体来说，因资金投入不足，我国基层推广人才“职称晋升难、工作保障欠缺、薪资待遇较低”，进而导致我国基层农技推广队伍建设普遍存在“招人难”、“人难进”、“留不住”等问题。

4.4 推广服务内容与市场需求匹配度有待提升

我国只有10%的农业科技成果得到了农民的认可和应用[18]。实际调研中，发现许多现行推广的农业科技成果与市场需求不匹配。以茶叶加工机械推广补贴为例，很多企业和农户反映，现行大力补贴推广的茶叶加工机械，已不能满足茶产业发展的需要，且购置使用后发现机械容易损坏、机械加工成品较差等。性价比低，导致农民购置和使用机械的热情不高，市场宣传和推广难度大。

4.5 推广服务方式方法有待改进

目前，对于农业推广的政府性投入，主要依靠财政资金的直接投入，税收优惠、信贷担保、以奖代补、价格干预等手段的作用机理研究和实际运用等不足。现阶段对涉农投入、补贴、保险等规定过于原则，在推广过程中依据行政手段进行管理。此类方式虽然可以让农技推广工作规范化和标准化，但在实施过程中缺少激励，缺乏灵活，使很多工作无法真正落实，项目管理流于形式，进而导致推广效果不理想。

5 农业技术推广体系运行动力分析

VUCA时代要求思变创新并积极行动，而政府和市场则是农业技术推广运行体系的压舱石。政府的导向对于激发市场活力至关重要，国家战略、地方需要以及农民实际需要的“重叠共识”将给市场带来振兴的希望。 “推广体系”的“梯子”已然已经搭建好，让广大农民知道怎样踏上“梯子”实现效益，这是农业技术推广体系运行的动力所在。

市场在经营性的农业推广活动中发挥主体作用，而政府除了是农业技术推广的投入主体外，还在农业技术推广体系构建中起到引导、协调和促进作用。政府可以通过立法、立项、构建多元化投资机制等作用于农业技术推广体系，使其走上良性运行轨道[3]。就我国农技推广的三种运行模式而言，政府主导的公益性农技推广站带动模式，其技术创新活动农技推广站领导支配，为实现既定目标，农技推广站根据农业资源特点及农业科技进展，确定技术创新方向，主动进行农业研究与技术推广，技术供给创造技术需求，进而实现技术供求均衡。兼具公益性与经营性的农协推广模式，则是农协在市场处于竞争主体地位，发挥供给与需求主体的桥梁作用。农协把握市场需求，并把市场信息传递给农户，它将教育、科技与推广有机结合，实现农业技术资源的合理流转和优化配置。经营性的农业科技园模式，则通过发展主导产业，建立专家大院，联合龙头企业，并在专家指导下进行新品种、新技术的推广示范，示范成功后影响带动当地基层农户。

6 我国农业技术推广体系建设路径

6.1 顶层设计，立足需求，理顺运行管理体制

乡村振兴战略规划的全面实施，要求各级主管部门聚焦基层实际问题，明确政策措施，有针对性的制定加强基层农技推广组织、人才队伍建设的指导性文件；将农技推广队伍建设纳入各地人才工作目标责任考核，确保各项政策措施落到实处；探索实行综合建站、县办县管、县管乡用等基层农技推广机构模式，把人财物三权的管理统一到县，着力解决在编不在岗、在岗不务岗等尸位素餐问题；严把进人选人用人关，聘用具有专业学历的技术人员；实施农口院校专业技术水平考核，定向招生、定向培养、定向就业的三化目标。

6.2 用户导向，数字驱动，实施精准农技服务

评价农业技术推广工作是否成功的首要指标就是技术是否可以增收增效，从而真正满足经营主体的需求。要求研究人员和推广人员通过深度沟通和调研，对企业、农户的需求进行了解和评估，通过科技手段，将信息化植入农业技术推广体系中。在基于用户需求的基础上开发相应的技术产品，制定合适的营销方案，然后经特定的渠道，实施精准农技服务，促进农业产业链条延伸和农业生产要素优化组合，进而加快推进农业科技成果产业化发展进程，实现我国传统农业向现代农业的演进[19]。

现代的农业技术推广需要运用互联网、大数据、OCR等高效的信息化技术和分析处理工具，一方面可以通过智能化设备全程跟踪记录试验和示范，加快技术研发进程；另一方面通过互联网与经营主体形成高效的互动与信息分享，有效了解用户需求和技术推广[24]。通过完善的农业信息数据库，建立农业技术推广大数据中心，构建农业技术成果、农副产品等网络宣传、推广、销售平台，实现既精准又高效的农业技术推广。

6.3 合作共赢，顺应市场，发挥农业经营主体的主观能动性

大量实践表明，在基层农技推广中，社会化服务组织发挥的作用越来越大。一是，从制度创新方面看，政府导向的由农民组织经营管理的“农业专业合作社”，在农业技术推广普及，特别是在那些适用面较窄，但专用性较强的农业技术创新和推广中，能够有效激励农业技术的推广应用，具有其他组织难以替代的作用；二是从量化数据分析，至2020年，全国农业社会化服务组织数量超90万个，农民组织化程度达到80%以上，农业生产托管服务面积超10 666.67 khm2，带动7 000多万小农户；三是从收益分配方面看，农业专业合作社的托管服务收益普遍按照1∶2∶7在集体、合作社和农户之间进行分配，农户获得利润大头，集体经济日益壮大，规模经营优势显著[21]。因此，引导农村市场型技术推广组织，按照特殊的企业法人制来运行和发展，并作为市场型发展模式的主体，应当成为整合和发挥农民在认识技术、选择技术以及采纳技术过程中，对技术进行应用、调试和改造能动性的最佳选择[22]。

7 结论

1) 通过查阅文献和调研，对VUCA时代特点、国内外农业技术推广经验、我国农业技术推广体系运行模式、建设成效进行了比较分析，从而进一步对农业技术推广体系运行动力进行分析，提出了理顺管理机制、实施精准农技服务、发挥农业经营主体主观能动性三方面农业技术推广体系建设路径。

2) 体系建设的动力来源于各个经济主体，在对其经济利益的追求过程中形成的推动力，这种追求在VUCA时代的市场经济条件下日益形成。根据国务院“坚持政府主导，支持多元化发展”“鼓励地方进行探索和实践”的要求，在构建以现有农业科教单位和农技推广机构为主体的农业技术推广体系过程中，增强政府投入，调动全社会科技资源配置的能力，积极引导和支持包括金融、财税等各涉农组织广泛参与，通过激发利益动机而形成体系经济运行的内在动力，形成VUCA时代具有中国特色的多元化农业技术推广体系。