创建社会治理体制中的社会保障服务体系构建研究

严春鹤

(安庆师范大学 法学院，安徽 安庆 246133)

2020年，新冠肺炎疫情席卷全球，造成重大公共灾害，引起各国政府对社会治理和社会保障体系的高度重视。近年来，类似于新冠疫情的“黑天鹅”事件不断发生，加之中美间贸易摩擦的叠加影响，使得我国社会治理体制面临巨大的风险和挑战，同时也对我国应对社会风险能力提出更高的要求[1]。在此背景下，创建改变传统社会治理模式，提高基层组织执行能力，从而提高中央决策实施效果的社会治理体制就具有更加重要的意义。创建社会治理体制要求具有更加完善的社会保障服务体系，因为完善的社会保障服务体系能够降低居民在教育、医疗、卫生、养老等方面的支出比重，调动居民参政议政的积极性，从而提高基层治理的效率，并促进全社会治理体制的优化[2]。新常态时期我国人口老龄化程度不断加深，党的十九大报告中也明确指出了要按照兜底线、织密网、建机制的要求，尽快建立多层次的社会保障体系[3]。鉴于此，基于创建社会治理体制，尝试构建社会保障服务体系，以期为我国优化社会治理提供借鉴意义。

国内有关社会治理体制和社会服务保障体系的研究并不多，对此方面的研究也并不深入，因此仅选取个别具有代表性的文献进行简要综述。刘迟[4]等基于新型城镇化社会治理视角，分析了社会保障服务体系的构建，他认为在新型城镇化进行中，社会保障服务体系的构建应该立足于“以人为本”的观念，改变过去“粗放式”的城乡社会保障体系发展方式，逐步提高社会保障的专业化水平，同时培养和吸纳更多的人才加入社会保障服务；李芬[5]探究了异地养老社会保障服务体系的构建及实现路径，他认为随着城市之间非均衡发展的程度逐步扩大，大量的年轻人在城市就业，也带动了老年人口的跨地区流动，从而产生了异地养老问题，对此，应该构建政府、市场、社会以及家庭四元主体共同参与的异地养老社会保障服务体系，通过不同地区政府的协同治理，促使异地养老服务保障体系实现；王震[6]对我国社会保障与公共服务供给体系的发展与改革进行了梳理，认为城乡二元化的发展模式导致我国社会服务保障体系的建设也呈二元化发展，进入新阶段后，社会服务保障体系的建设必须要逐步消除不平等不充分的问题，促使城乡一体化发展，提供城乡均衡的社会服务保障；林义[7]等基于社会治理现代化视角研究如何构建多层次的社会保障体系，他认为当前我国社会保障体系面临结构失衡、市场动力机制不全等问题，应该基于法治原则、公平原则、可持续发展原则、权责清晰原则、适度保障原则等构建政府、市场、社会组织和公民等多主体共同参与的社会保障体系。现有学者关于社会保障服务体系构建的研究多为理论分析，且侧重于对实践路径的分析，缺乏必要的实证检验，研究构建多层次社会保障体系的同时，进行实证检验，具有理论方面的创新性。

1 基于创建社会治理体制的多层次社会保障体系构建

1.1 创建社会治理体制框架

新时代社会矛盾在互联网发酵迅速，新常态时期也会对经济社会等方面造成一定影响，社会治理体系必须紧跟时代步骤，充分发挥出政府、市场、社会组织以及公民的积极主动性。研究构建社会治理体制框架如图1所示。

图1 创建社会治理体制框架

由图1可见，创建社会治理体制是社会治理现代化的重要组成部分，可以为公众提供有效的心理安全，促使公众从内心深处认可个人安全与社会安全、国家安全的一致性，改变人们的传统观念。创建社会治理体制的主要参与者是政府、市场、社会组织和公民，政府的角色定位是进行管理活动，以人民为中心进行施政，完善社会保障体系，调节低收入者和欠发展地区与高收入人口、地区的差异，维护社会的公平和正义。市场主要是调节者的功能，能够对政府的施政进行补充，提供第二、第三层次的社会保障服务[8]。社会组织是政府、市场之外的补充者，对于某些公共服务，仅由政府和市场不能提供的，可以由社会组织实施，如养老机构等。公民是社会保障的主要需求者，公民的不同阶段或者差异化的公共服务需求，能够推动政府进行改革，不断完善社会保障体系，此外，公民也是社会保障体系的主要受益者，无论是政府还是市场、公共组织的公共服务行为，都是满足人民群众的社会保障需求的[9]。创建社会治理体制需要政府的财政担保能力、科学的行政管理能力、基层良好的服务水平、经济社会发展的可持续增长、企业营业收入增加、居民收入增长等多重因素的协作，统一居民的权利和义务[10]。

1.2 创建社会治理体制下多层次社会保障体系构建

基于以上创建社会治理体制框架，研究从社会保障、社会保险、社会基金、社会救助以及社会福利5个方面构建多层次社会保障体系，如表1所示。

表1 创建社会治理体制下多层次社会保障体系

由表1可见，社会保障体系分为社会保障、社会保险、社会基金、社会救助以及社会福利5大方面。其一，社会保障。主要是指政府的社会保障支出，社会保障服务体系是主要的公共物品，其提供者主要是政府，因而分别使用社会保障支出占国内生产总值比重、社会保障支出占财政支出比重衡量[11]。其二，社会保险。社会保险主要由市场提供，其可以在失业、生育、养老、工伤等方面弥补政府社会保障支出的不足之处，因此研究分别选取了失业保险覆盖率、生育保险覆盖率、养老保险覆盖率、工伤保险覆盖率衡量。其三，社会基金。社会基金也主要是由市场提供，其基本功能与社会保险相似，与社会保险共同服务社会保障，弥补政府行为的不足支出[12]。其四，社会救助。社会救助主要由社会组织提供，如红十字会等，其可以在政府和市场调节之外，为社会保障服务体系贡献力量，不同的社会组织可以提供不同类别的社会救助，如医疗救助和生活救助，研究使用人均城乡最低生活保障支出和人均医疗救助支出衡量[13]。其五，社会福利。社会福利是社会保障服务体系的结果，良好的社会服务体系能够给居民提供各种类别的公共服务，满足公民多样化的公共服务需求。研究使用住房保障支出、城镇社会服务设施和社会福利企业个数衡量[14]。

2 基于社会治理协同理论多层次社会保障体系应用

2.1 变量选取与数据来源

研究使用熵值法对27个省市创建社会治理体制下多层次社会保障体系水平进行评价分析。社会保障支出、城镇基本医疗保险覆盖率等17个指标均来源于wind数据库和国家统计局。研究对象是我国27个省市(内蒙古、青海、海南、西藏、香港、澳门、台湾的数据缺失，没有纳入研究对象之中)。受公开数据的限制，仅选取2013-2020年作为研究对象。

2.2 评价方法

创建社会治理体制下多层次社会保障体系主要包含5个一级指标和17个二级指标，基于此构建决策矩阵S如下所示：

(1)

其中，t表示年份，j表示二级评价指标的个数，使用熵值法对决策矩阵S进行综合评价主要过程如下：

(1)无量纲化处理，如下：

(2)

(3)

方程(2)是对正向指标进行无量纲化处理公式，方程(3)是对负向指标进行无量纲化处理公式。

(2)计算单个指标j在其总和中所占的比值：

(4)

(3)计算第j个指标的信息熵：

(5)

其中，m等于135，即27个省市5年的指标跨度。

(4)计算第j个指标的冗余值：

gj=1-ej

(6)

其中，g表示冗余值。

(5)计算每个指标的权重值

(7)

其中，w为每个指标的权重值。

(6)测算结果

(8)

其中，Y为社会保障服务水平。

2.3 测算结果

根据上述熵值法的计算方法，计算27个省市2013-2020年社会保障服务水平，如表2所示：

由表2可知，2013-2020年，我国27个省市平均社会保障服务水平值呈波动上升趋势，2013年社会服务保障水平仅为0.248，2014年上升到0.254，2015年进一步上升到0.268，2016年继续提升到0.271，2017年达到了0.274，但2018年有所下降，2019年再次上升到0.275，2020年水平值最高，为0.276。2013年以来，我国经济虽然进入新常态时期，但是经济发展质量水平在不断提高，中央政府不断加强在教育、医疗、养老等方面的支出力度，尽力完善农村地区社会服务保障水平，缩小城乡社会服务保障水平，进而带动了全社会服务保障水平的提高[15]。

分省来看，不同地区的社会服务保障水平存在较大的差异性，2013年最大值为北京，综合值为0.457，最低为河北，仅为0.059，最大值与最小值差异为0.398；2020年最大值为北京，评价值为0.622，最小值为黑龙江，评价值仅为0.221，最大与最小的差异值达到了0.401。从东中西来看，我国27个省市社会服务保障水平处于较高水平的是北京和江苏、山东、浙江、广东等东部地区，处于中等水平的是天津和湖北、河北、河南等中部省份，而处于较低水平的是新疆、广西等西部地区[16]。这主要是由于我国经济水平由东向西逐步降低，社会保障服务水平与地区政府的财政收支水平、社会组织数量、社会保险和基金发展水平密切相关，鉴于社会保障服务是公共物品，其主要提供者是政府，所以政府的财政收支状况与地区社会服务保障水平密切相关。而经济发展水平直接影响财政收支状况，因此社会服务保障水平与经济发展水平分布基本同步[17]。

表2 27个省市社会保障服务水平评价结果

3 结论与政策启示

基于上述理论与实证分析，研究得出以下几点结论：

第一，创建社会治理体制的主要参与者是政府、市场、社会组织和公民，政府的角色定位是进行管理活动，以人民为中心进行施政，维护社会的公平和正义；市场主要是调节者的功能，提供第二、第三层次的社会保障服务；社会组织是政府、市场之外的补充者，能够推动政府进行改革，不断完善社会保障体系；公民是社会保障体系的主要受益者。第二，创建社会治理体制下多层次社会保障体系，主要包括社会保障、社会保险、社会基金、社会救助以及社会福利五个准则层指标，社会保障支出占GDP比重、社会保障支出占财政支出比重等17个指标层指标。第三，2013-2020年，我国27个省市平均社会保障服务水平值呈波动上升趋势，但不同地区的社会服务保障水平存在较大的差异性，处于较高水平的是北京、江苏、山东、浙江、广东等东部地区，处于中等水平的是湖北、天津、河北、河南等中部省份，而处于较低水平的是新疆、广西等西部地区。

此外，研究结果还显示出以下几点政策启示：第一，扩大财政投入，不断提高社会保障服务水平。社会保障服务水平的发展与地区经济发展水平基本呈同步发展趋势，因此各地区要不断扩大财政在社会保障服务方面的支出比重，才能不断提升本地社会保障服务水平[18]。第二，培育多元化主体，完善多层次社会保障服务机制。创建社会治理体制的主要参与者是政府、市场、社会组织以及公民，但现实情况是我国社会组织和公民参与社会保障服务体系的比重较低，社会保障服务的产品主要由政府和市场提供，政府应该充分调动各方主动性，构建多层次治理体系[19]。第三，注重转移支付，缩小地区之间社会服务保障水平差异。研究实证分析表明，我国各省市、各地区之间的社会保障服务水平存在较大的差异性，其原因主要在于不同省市、不同的经济发展水平和财政收入差异过大[20]，因此，中央政府需要扩大对中西部地区的转移支付力度，提高中西部地区的经济发展水平，同时完善其社会保障服务水平的基础设备。