上海市家庭监护困境儿童保护的机制、问题与对策

黄晨熹 薛媛媛 陈 婷

由于缺乏自我保护和主动求助能力，儿童是容易遭受家庭暴力或社会事故影响的弱势群体：近年来，接连不断的儿童伤害事件让社会对儿童保护的关注达到前所未有的程度。对此，国家从政策框架、机构设置和队伍建设三个方面加强事实无人抚养儿童或困境儿童保护工作。2016年国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》和31个省份制定的实施意见以及民政等相关部门制定的政策法规构成困境儿童保护整体框架，将事实无人抚养儿童纳入国家保障，2019年民政部儿童福利司的成立以及街镇儿童督导员和村居儿童主任队伍的建立进一步推动我国儿童福利事业特别是困境儿童保护工作的发展。整体而言，我国困境儿童保护在政策创制和能力建设上都取得了明显进展，但是在解决困境儿童身心健康、学习生活和权益保障等问题和促进困境儿童全面发展等方面，仍有不少提升空间。

论文选择上海作为研究地点和监护困境儿童①为避免过长名称重复出现，本文将监护缺失或监护不当的困境儿童简称为“监护困境儿童”。作为研究对象，主要有两方面考虑：首先，上海在困境儿童保护方面具有良好的基础。上海市颁布了国内首部困境儿童保护规程，建立基本生活保障制度，并通过整合不同部门力量，形成较为完善的保护机制和困境儿童保护网。这些积极探索对困境儿童保护制度建立具有重要意义。其次，上海的监护困境儿童保护机制仍存在诸多困难和短板。监护困境儿童虽然规模和比例都较小，②如据统计上海市目前登记在册困境儿童总人数为28 995人，其中监护困境儿童或事实无人抚养儿童482人，仅占1.7%。但其保护往往涉及复杂的家庭、法律和心理问题，是困境儿童中最具制度挑战和社会影响的群体，因而成为困境儿童工作中的难点和痛点。因此，如何总结梳理现有经验，制定切实可行的监护困境儿童保护机制，具有重要的现实意义和应用价值。论文试图在界定监护困境儿童的基础上，通过对上海市监护困境儿童保护机制的深入剖析，发现监护困境儿童保护工作的痛点和难点，提出具有可操作性的对策建议。

一 监护困境儿童的定义

一般而言，困境儿童包括三类：（1）因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童且（2）因身心障碍导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童且（3）因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。①国务院：《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》，《中华人民共和国国务院公报》2016年第18期。本文主要讨论第三种类型困境儿童，即由于家庭监护缺失或监护不当而导致儿童遭受虐待、遗弃、意外伤害或不法伤害等，进而影响儿童人身安全。其中“家庭监护缺失”指父母双方或一方因死亡、失踪、依法被限制人身自由等原因不能实际履行监护职责的情况；“家庭监护不当”指父母或其他监护人遗弃、虐待、意外伤害、不法侵害等导致未成年人人身安全受到威胁或侵害的情况。易言之，监护困境儿童是指父母双方因以下一种或多种原因无法为儿童提供合适的监护照顾进而导致儿童陷入无人照顾之高风险境地的儿童：（1）因死亡、严重身心障碍、长期卧床不起等因素而丧失养育能力；（2）因服刑/戒毒限制人身自由等因素而无法履行监护职责；（3）弃养或严重伤害儿童等不当履行监护职责。

监护困境儿童不仅致困成因十分复杂，而且面临严峻的生理和心理问题（杨通华等，2016；杨国才、朱金磊，2013；赵莲等，2013；刘祥富等，2016），包括亲情缺失，性格发展不够健全；监护教导缺失，行为方式存在安全隐患；医疗与教育缺失，学习成绩普遍落后于正常家庭的孩子，健康程度也不理想等。而如果这些孩子被亲属收养，则其家庭会因抚养人口增加而拉低全家生活水平，导致监护困境儿童产生严重的自卑感（中华少年儿童慈善救助基金会，2013），对问题行为的易感性较大（范兴华、方晓义，2010）。因此，监护困境儿童保障工作因对象自身的特殊性而成为困境儿童保障工作中的重中之重。

二 上海市监护困境儿童的保护机制现状

2018年上海市民政局联合市高院等6部门共同制定《上海市家庭监护人监护缺失或监护不当儿童安全保护工作操作规程》，建立从强制报告、应急处置、评估帮扶到监护干预在内的一整套监护困境儿童保护规程，明确学校、医院、基层、公安、社会组织等部门或组织的责任，统筹布局，编织安全可靠落地的保护网。上海市监护困境儿童的保障工作既充分响应了国家对监护困境儿童保障制定的各项标准，同时结合上海本地经验，在现有儿童保障机制的基础上，逐步建立起体系完善、流程清晰的监护困境儿童保障机制，覆盖监护困境儿童基本生活保障、医疗保障、教育保障、心理健康、社会融 入等各个方面，呈现出逐步从“社会救助”向“儿童福利服务”转变的特点。

（一）整合行政力量和专业机构，建立动态更新制度

统计监护困境儿童数量和评估需求是监护困境儿童保障工作开展的前提基础。上海市通过行政条线和专业力量相结合的方式，对全市困境儿童着手开展全面摸底排查和需求评估。首先，依托市区民政部门、街镇民政干部和村居民政工作人员，开展全方位无死角摸底排查，逐级上报汇总，并纳入全国农村留守儿童和困境儿童信息系统。同时，建立信息报送更新制度，对困境儿童信息进行定期更新，实现监护困境儿童信息的动态管理。其次，委托市社科院采取问卷调查和深入访谈相结合的方法，深入了解和评估监护困境儿童的心理状况以及监护困境儿童父母及其他监护人的育儿意识与监护能力等，准确掌握监护困境儿童及其家庭的需求。

（二）依托既有福利设施，建立监护困境儿童的临时救助和安置机制

市区两级民政部门分别设立专门场所或在所属社会福利机构中设置专门区域，共同承担监护困境儿童的临时照料。其中市级层面负责非本市户籍或难以界定区级责任的监护困境儿童的临时照料工作，主要依托上海市儿童临时看护中心作为临时照料场所，为监护困境儿童提供医务、照料、护理、评估等服务；区级层面负责本辖区户籍监护困境儿童、父母双方或一方是本辖区户籍的监护困境儿童保障工作，主要依托救助管理站或老年社会福利院设立临时照料场所，承担辖区监护困境儿童的临时监护和照料工作。同时，初步建立离站安置办法。临时生活照料仅仅是为了应对处于危急状态的监护困境儿童，按规定不得超过一年。离站后的监护困境儿童或由祖父母、关系密切的其他亲属、朋友抚养，或因监护权转移而交由市儿童福利院抚养，或由监护人所在区的街道、居委会抚养。

（三）经济保障和社会服务相结合，营造监护困境儿童的保障帮扶机制

首先，列入财政，确保监护困境儿童基本生活得到保障。上海市出台《关于建立本市困境儿童基本生活保障制度的通知》，参照上海市社会散居孤儿基本生活费标准，为符合条件的困境儿童发放每人每月1 800元的基本生活费。在临时照料场所的监护困境儿童，其衣食住行的开支纳入政府财政，其医疗保障与定点医院挂钩，做到基本全覆盖。

其次，引进社会力量，建立跟踪评估与回访机制，为不同类型监护困境儿童提供不同社会服务。上海市积极调动社会力量合力搭建监护困境儿童保障的服务支持系统，进一步保障监护困境儿童的生活。如开展监护困境儿童寒暑假旅游、“儿童之家”、大学生 “一对一”结对“爱心学业辅导”、“爱心妈妈”睦邻中心等活动，组织学习角、兴趣组等形式的校外学习，为监护困境儿童提供心理情绪疏导，促进社会融入。同时，根据对监护困境儿童的同伴关系、情绪、家庭关系、身体情况、经济情况评估，进行“红蓝绿”颜色分级：红色个案情况最为危机，需要社工多加走访，并给予重点关注；绿色个案情 况稳定，通过相对较少的定期回访掌握其基本情况。

三 上海市监护困境儿童保护机制存在的问题

（一）监护困境儿童发现报告缺乏源头预防机制，强制报告细节待完善

第一，源头预防缺乏有效的制度安排。监护困境儿童的保障工作需从源头抓起，必须在风险儿童成为监护困境儿童之前适时介入，才能把伤害降到最低。目前监护困境儿童的发现报告机制缺少对预防工作的制度安排，尚未建立标准化的分级风险监控制度，对有陷入困境可能性的儿童及家庭，尤其是离婚家庭、父母一方失踪或服刑等可变性较大的家庭，目前尚无提前介入和实时跟踪机制，也缺乏社工对高风险家庭的评估和介入等。

第二，公民报告机制尚未建立。监护困境儿童个案复杂多变，各区在认定监护困境儿童的松紧度上尚不统一，部分工作人员对监护困境儿童的界定仍存困惑。同时，公民是监护困境儿童发现报告的重要主体，其作用不容忽视。虽然公民不负有强制报告责任，但其主动报告的积极性有待提升。当前对监护困境儿童的安全保护宣传主要通过街道、居委会层面展开，微信公众号、微博、短视频软件等新媒体平台的宣传作用没有得到充分发挥，缺乏对公民报告的鼓励和引导机制。

第三，强制报告制度的细节规定有待进一步落地。尽管在相关文件中，中小学校、幼儿园、医疗机构、村（居）委会或其它相关单位及其工作人员按规定负有强制报告责任，但“其他相关单位”没有穷尽强制报告的责任主体，这种模糊表述易导致社会工作者、保育人员、警察、司法人员、福利业务人员等主体的强制报告责任被忽视。对被公安、司法、戒毒等单位采取强制措施的对象，缺乏对其生育、家庭情况进行调查了解的硬性规定。此外，在监护困境儿童的发现报告过程中，保密原则、强制报告机构的最晚通报时间、奖惩方法等细节尚存缺漏，亟需进一步细化和完善。

（二）监护困境儿童临时生活照料机制尚不完备，教育保障面临落实困难，心理服务尚未全覆盖

第一，临时照料面临设施困境。从各区临时照料场所的建成和运营情况看，受经费、人员、场地、技术等方面的影响，许多临时照料场所尚未配备人员或未能投入使用。从设立地点上看，所有区将临时照料场所设在区救助管理站或区级社会福利院中。虽然能够充分利用现有福利机构的空间、设备和人员，但无法保证为监护困境儿童提供服务的质量。而由于部分区社会养老院、为老服务中心床位紧张，无法保证监护困境儿童的随时入住，且在无监护困境儿童时存在空置房间浪费资源的情形。同时，将临时照料场所设在养老院存在不利于儿童健康成长的风险。

第二，教育保障落实困难。由于属地化的教育制度与户籍挂钩，而被拐、被遗弃等困境儿童常常存在人户分离或户籍不在本地问题，造成无处入学或仍必须回户籍地远程入学的问题。非义务教育阶段的教育保障尚未落实，对于监护困境儿童因学习成绩不理想需入读民办高中和因个人艺术或体育特长需接受额外培训等情形，由于监护困境儿童所处家庭缺乏经济支持，这种教育需求无法在现有教育保障政策中得到有效回应。此外，祖辈隔代抚养的监护困境儿童往往无法在学业上得到帮助，一定程度上影响其学业成绩。

第三，心理社会性服务有待推广。困境儿童脱离原来的生活环境进入临时照料场所，需要做好环境适应、情绪安抚工作。在市儿童临时看护中心，此类服务目前由专职社工一对一跟进，由医务、照料、护理等业务科室联合开展身心发展状况评估，并通过合作高校开展专业心理辅导。部分区开展困境儿童工作较早，经验丰富且相关配套措施完备，也能解决困境儿童的部分心理问题。但这部分工作尚未在全市范围内推广，大部分区刚建成的临时照料中心仍缺乏对困境儿童进行心理情绪干预的能力。此外，困境儿童接受临时生活照料时须24小时监管，其社会性发展要求往往被忽略。即使超过16周岁，监护困境儿童的上学和放学必须接送，不得随意外出，没有自由活动时间。这种管理模式虽 有利于保护儿童人身安全，但不符合青少年成长发展需要。

（三）监护困境儿童离站安置面临困难，替代监护的科学评估体系尚未建立

第一，监护人查找面临制度困境。由于临时照料场所不承担出面为监护困境儿童查找监护人的职责，父母或其他监护人不详的监护困境儿童离站安置的工作需要多方协作，尤其需要得到公安系统（街道派出所、社区民警）的支持。因为存在监护困境儿童的监护人长期查找不到，需要开展跨省（市）甚至跨国调查，监护人找到后不具备监护意愿或能力需要继续查找等复杂情形，监护困境儿童监护人的查找工作困难重重，投入多、见效慢，在查找责任未有强制规定之前，往往难以获得公安系统的全力支持。

第二，监护权剥夺或转移面临法律困境。由于监护权的转移尚缺乏相关法律规定，实际工作既复杂又难落实。部分监护困境儿童的父母因戒毒、服刑查找不到；对顺位监护人逐一调查、多方取证十分困难；剥夺监护困境儿童父母的监护权存在社会导向问题（助长父母不履行监护职责的不良风气）等。这种制度性的不完善直接导致了民政、司法等有关部门在行使职能时束手束脚，难以发挥实际效力。

第三，替代监护面临责任分担困境。监护困境儿童的安置抚养常常由祖父母、关系密切的其他亲属和朋友承担，但具体抚养形式的确定尚缺乏科学合理的评估。法律规定受托人接受法定监护人委托后，成为监护困境儿童的受委托监护人，承担监护人相应的权利和义务。而在实际工作中，由于监护困境儿童渴望回归社会和回归原生家庭，大多监护困境儿童会被委托给亲戚、邻居，甚至学校的老师，这种委托监护都是无偿的，而无偿委托只要没有重大过错，在发生侵权等行为时就可以免责，由此带来一定的安全隐患。

（四）监护困境儿童生活帮扶政策衔接不畅，融入保障和追踪回访有待完善

第一，监护困境儿童生活费政策与现有低保制度缺乏有效衔接。监护困境儿童按规定享受每月1 800元的基本生活费，高于最低生活保障每月1 400元的标准，列入监护困境儿童保障范围的儿童因为收入高于低保标准而无法领取低保，以及低保附带的救助项目，包括医疗救助、教育救助、粮油帮困等，而将这些附带救助计算在内的话，全部救助待遇往往高于监护困境儿童生活费，导致部分监护困境儿童或其监护家庭放弃基本生活费而选择低保，让新政难彰实效。

第二，监护困境儿童居住年限与实际情况存在矛盾。现有规定中无户籍儿童在本地区生活满三年才可以纳入被保障对象，这导致了部分三岁以下的无户籍儿童无法获得帮助。而该年龄段的儿童正处于生活必需品（如奶粉、尿不湿等）开销较大，且最需要经济支持的阶段，由此造成了政策难落地、问题难解决的困境。

第三，监护困境儿童社会融入保障和追踪评估工作存在短板。现有制度缺少对社会融入保障的相应规定，专项资金申请困难，社会服务机构数量不多，在开展监护困境儿童救助活动时欠缺独立性和专业性，无法与基层民政形成良好的配合。在追踪评估工作中，既未形成可操作化的规范，对监护困境儿童的身心状况进行定期评估，又缺乏配套应对机制，无法根据需要，对评估中发现不同风险的监护困境儿童采取恰当的应对措施。

四 进一步完善上海市监护困境儿童保护机制的对策建议

监护困境儿童问题和需求的复杂性要求政策制定和实施的综合性和协调性。监护困境儿童的保护不能简单希望通过向其家庭提供经济物质援助解决问题，而要从根本上回答当父母无法提供监护时，谁来抚养和谁来监护的难题。监护儿童保护牵涉到父母监护权的伦理与法律争议，牵涉到教育、医疗等多部门协作，其有效解决，需要从法律法规、服务体系、组织保障等多方面综合应对，需要民政、公安、司法、教育、卫生等相关政府部门既各司其职，又通力合作、协同联动。

（一）进一步强化儿童利益最大化理念，明确政府托底与家庭支持的责任分工，培育公民主动报告意识

联合国《儿童权利公约》指出，儿童利益是一切有关儿童行动的主要考量。儿童的问题既是家事，也是政事和国事，处理不当则容易引发社会范围内的不良后果。因此，首先应在社会范围内宣扬儿童利益最大化的根本理念，营造关爱儿童的良好社会氛围。政府在制定和实施政策的过程中要树立投资儿童、受益未来的理念，充分尊重儿童的主体性，维护儿童的尊严，尽一切努力助力儿童的健康成长和积极发展。

明确政府和家庭在监护困境儿童保障工作中的角色既是政策制定的前提条件也是各项工作开展的基础。家庭要对儿童养育承担首要责任，而政府要在立法、行政、服务等方面给予家庭必要的支持。当家庭中因监护人主客观方面存在障碍时，一旦危及儿童的合法权益，政府应及时提供干预，并将儿童妥善安置。政府不能因为养育孩子是家庭事务而置之不理，家庭也不能因为有政府托管而撒手不管。两者需要协调配合，共担责任。

受传统文化和家庭观念影响，儿童问题常常被视为家庭内部事务，即使父母没有正确履行其监护职责。而对家庭内部事务，公众习惯于道义谴责而非通过公权力实施干预，导致一些法律和规定形同虚设。应进一步扩大强制报告的责任主体并完善细节，例如最晚报告的时间和对未履行报告义务的具体惩戒措施，建立各部门和社区保护网络的联络机制，编制严密的儿童保护网和应急网。同时将责任落实到个体，鼓励公民的参与，不采用经济激励等措施鼓励举报，但宽容非故意的错报。

（二）出台专门儿童福利法，完善监护权剥夺和转移机制

大多数发达国家均已建立详尽的儿童救助法规，我国至今未出台《儿童福利法》，儿童保护和福利的相关法律多依附于其他立法，缺乏相对独立性。《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》是目前我国唯一困境儿童保护相关的规范性文件。但纲领性文件在法律效力和执行力度层面上并不能替代法律。建议制定专门的儿童福利法，明确儿童福利的相关主体和各自责任、儿童福利的内容、经费来源渠道、财政投入比例与执行标准、管理和监督体制等相关细节，为监护困境儿童保护提供坚实的法律基础。

考虑到国情以及儿童自身成长的需要，我国在剥夺和转移监护权方面采用慎重对待策略，按照最有利于儿童成长的原则，对监护人不依法履行监护责任的，依法向人民法院申请撤销儿童监护人资格，另行指定监护人，并监督落实监护责任。而这也导致监护权剥夺和转移面临极大的现实困难，成功案例寥寥无几。公安及司法系统应主动发挥作用，强调专人专责，并在此过程中发展出与法院固定的合作模式，倡导跨专业的合作并争取各部门的配合。同时增强公安司法部门工作人员对于儿童保护的意识，可在专业培训、集中会议等正式活动之外增加小组工作坊、宣传片观看等非正式活动。

（三）优化儿童福利机构设置，完善监护困境儿童福利保障制度

目前我国民政部单独设立儿童福利司，大多数地方也相应设立儿童福利处。儿童福利专门机构的升级极大提升儿童福利行政管理能力，这对所涉部门较多的困境儿童保护来说无疑具有重要的里程碑意义。由于家庭是为儿童提供保护的最佳设置，因此，要在建立儿童福利专门机构的基础上，进一步打破行政壁垒，发展更加综合的家庭儿童福利机构和相应的工作委员会，统筹规划儿童福利和家庭发展。

目前上海监护困境儿童临时救助中心出现资源不足等问题，且有部分区将养老院作为监护困境儿童的临时安置点，这有利于保障儿童的基本生活，但不利于为儿童营造健康积极的生活环境。建议可通过救助站转型的方法进行协调，评估各区监护困境儿童救助设施建设的必要性和合理性。在此基础上按照对服务人群的梳理（例如每20—30万人需建立一家救助中心），动员社会各界力量建立综合社会福利服务中心。同时增加对儿保专员、保育员等针对儿童服务的专业人士的培养，不断提高其专业化、规范化服务水平。

同时，进一步完善监护困境儿童福利保障制度。针对大部分监护困境儿童及其监护人实际选择低保，而非新出台的儿童津贴，有人提出应让监护困境儿童的保障制度与低保制度完全整合。我们认为不妥。低保政策旨在解决基本生活困难，监护困境儿童的监护问题不宜依靠低保。监护困境儿童的难点在于养育和监护，应单独建立监护困境儿童援助机制，保障标准是生活保障和监护保障的叠加。监护困境儿童保障制度应由重津贴、轻服务向津贴和服务并重的模式转变。

（四）发挥专业社会工作和社会组织优势，完善监护困境儿童服务机制和监护能力评估机制

专业社会工作在诸如监护困境儿童等领域具有其他专业无法比拟的独特优势。要充分发挥专业社工在发现、服务、转介和评估方面的积极作用。鼓励和资助社会工作围绕和谐家庭建设，深入开展优生优育、亲子教育、代际沟通、行为矫正、自我保护等宣传培训服务。结合社区网格化管理，定期派社工开展经常性走访活动，了解、收集、掌握家庭及儿童的信息。同时建立定期分级风险监控制度，对潜在监护困境儿童的父母（特别是药物滥用父母）的监护能力进行定期评估，并对有陷入困境可能性的儿童及家庭，以家庭社会工作中的个案、小组等干预方式进行干预，及时调查核实情况，加强教育引导，做好源头预防的工作。针对身处一线的社会工作者，要定期开展必要的专业培训和专业督导服务，尤其应培训其对家庭风险因素进行评估的能力。

尽快完善监护能力评估制度以及相关细则，尤其要对替代抚养人的监护能力进行精准专业的评估，以避免监护困境儿童的二次伤害。根据《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》和《受监护侵害未成年人保护工作指引》的要求，培养与发展具有专业化水平社工团队，参与父母监护能力评估的机制，明确能够呈现监护能力评估主体、评估所需时间、评估所需考虑的各项参数以及专业的评估报告。未成年人居住地的村（居）民委员会以及未成年人的其他近亲属有证据证明未成年人的父母监护不力时，可以向当地的民政部门提出监护能力评估申请。如评估报告认为未成年人的父母监护不力时，则应转移其父母对未成年人的监护权。

同时，依托社会组织为监护困境儿童提供更多社会性服务。社区和公益组织应充分发挥自身的能动性和灵活性，整合各类资源，建立依托周围高校资源链接专业的志愿者服务，为监护困境儿童提供专业、灵活的福利服务，如日间照料、情感慰藉、心理辅导、文化教育、法律援助等，进一步拓展监护困境儿童校（院）外参与和社会参与的渠道，使监护困境儿童有机会亲身参与到广泛的家庭、学校、社区、社会生活中，获得丰富均衡的生活体验和实践，进而更加主动、全面地融入社会。