“双轨制”并轨后我国高校教师的社会保障状况

文/姜文魁

2008年2月，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》确定在上海、广东、浙江等省市率先试点改革，而我国高校教师的社会保障体系的改革，必将是我国社会保障制度改革过程中的焦点[1]。2015年1月，国务院出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，办法确定了我国高校教师的基本养老保险费由单位和个人共同负担；养老金计发实行“老人”“中人”“新人”不同阶段的合理衔接、平稳过渡的原则。在本人参加基本养老保险的基础上，同时建立职业年金，分阶段分人群逐步完成“并轨”。

一、并轨后我国高校教师社会保障面临的问题及成因

（一）社会保障资金整体投入不足

资金投入不足。根据《中国统计年鉴2013-2019》统计，2014年至2018年，我国社会保障和就业支出总额由14500亿提高到27000亿，4年间支出总量提高了12500亿。虽然资金总量增幅较大，但提升比例仅为10%，而西方发达国家社会保障和就业支出比例约为30%～50%。由此可知，我国在社会保障方面的资金投入远远不足。

在社会保障资金整体投入不足的情况下，由于经费的来源相对单一，每年列入高校的财政预算，特别是离休、退休人员的养老金占用了高校大量经费，使高校用于自身发展的资金压力越来越大。

（二）职业年金问题

1.职业年金覆盖率较低。根据社会保险机构的年度数据显示，截至2018年底，我国已经建立企业年金的单位数量仅有8.74万户，且多是行业垄断的大中型企业，仅占当年全部注册法人的0.5%。此外，相较于机关事业单位的强制性缴纳职业年金而言，企业职工的养老金替代率较低，有可能造成与引入职业年金初衷不符的后果。

2.高技能人才双向流动存在障碍。《机关事业单位职业年金办法》中明确提到：高技能人才在企业与机关事业单位之间的自由流动可能受阻的主要原因就是职业年金的待遇的损失，而且阻力成因的大小，或者说待遇损失的大小，完全受制于此。高技能人才流动的时间越晚，因流动产生的隐形成本就越高，这在很大程度上会限制高技能人才的双向流动。

（三）改革过程中的待遇差异与公平性问题

“双轨制”并轨前后，我国的社会保险制度都是优先选取试点省市进行改革设计，将试点单位面临的突出问题进行单方面的设计与安排，缺乏从全局或者相近相似行业及产业的整体安排与设计，这就容易出现单方面的改革与整体的市场体制脱钩，导致不同地域不同院校间产生待遇差异，高校教师资源配置出现了发达地区偏好、公办学校偏好、重点院校偏好的现象，不利于高等教育的发展[2]。

机关事业单位养老金替代率差距较大。根据国家统计局的统计年鉴数据显示，目前我国企业单位职工的养老金替代率维持在44%左右，而机关事业单位工作人员目前的养老金替代率则更多受到工作人员自身的工作年限的影响。从机关事业单位养老金替代率和企业职工养老金替代率对比表中，我们能够发现两者的差距还是很大的。其中，工作年限在35岁以上的差距接近46%；工作年限在20年以下的差距也接近26%。

（四）个人账户“空账”运行问题

个人账户“空账”运行产生的主要原因是“双轨制”并轨前的参保人员没有建立个人账户，没有相应的基金积累，这就与现收现付制模式下已经积累的“未来养老金”权益产生了难以回避的矛盾。矛盾的根源是转轨过程中“未来养老金”权益，在现收现付制的背景下已经日益显性化，这些全部或者部分隐性债务就是我国养老保险制度的转轨成本，如果国家在体制转轨过程中不能解决好这些日益显性化的隐性债务，将直接导致个人账户“空账”趋势扩大化，潜在的养老金支付风险也会日益加大。

个人账户“空账”是养老金支付隐形风险的主要因素，从我国现收现付制的历史背景来看，收支基本平衡。但从权责发生制的角度来看，特别是老龄化趋势加快，更加促使了收支缺口放大，长此以往会导致个人账户的积累“有名无实”，无法从根本上解决“空账”的运行压力。

二、解决上述并轨后存在问题的合理化建议

（一）拓宽融资渠道，建立新型社会保障体系

1.拓宽筹资与投资渠道。为保障社会保障资金的投入，应该制定相应的法律法规，探索多种融资方式，通过引入国际保险基金、发行专项债券、加强征缴监管等方式充实社会保障资金，改变社保基金投资方式，保障资金的保值增值能力，弥补社会保障筹资能力不足问题[3]。目前，西方发达国家的社会保障支出占财政支出的比率为30%～40%，而我国目前的比率仅为10%左右。

2.增加社会保障层次，形成多支柱、多层次的保障格局。我国社会保障制度的改革，除“三条基本保障线”以外，针对特殊社会风险设立相应社会保障项目，满足不同保障对象的社会保障需求，充分体现城市社会政策平衡。本着从高校教师根本利益出发的原则，养老保险制度不应该仅体现单一的基本养老保险，在充分考虑当地和教师所在高校的实际经济状况后，还应有类似职业年金等的多种层次和补充。建议和推荐的个人行为的补充商业保险需要根据其个人经济情况进行自愿选择，只有这样才能较为客观地体现一定的公平性。

（二）解决改革实施过程中的公平性与待遇差异问题

1.借鉴日本养老金计划。从西方发达国际的社会保险制度来看，公职人员的养老金替代率一般要高于企业员工，养老保险待遇差别主要体现在职业年金制度上。在日本，高校教师的社会保障待遇等同于公务员，将“公共年金”“企业年金”“个人储蓄养老金”合并构成“年金制度”。年金制度的成功与否，是整个养老保险改革的重心。

2.以商业保险为补充，建立内外医疗互助相结合的保障补充制度。以上海交通大学为例。在上海先进的社保体系大环境下，于1994年12月率先参加了上海市总工会的职工养老互助补充保险，设立“上海交大教职工医疗互助补充补保险基金”，各院系教职工参加的积极性都很高，参加人数众多，教职工在退休后可一次性领取高于投保额几倍的补充养老金，取得了明显的效果。

（三）解决个人账户空账运行问题的建议

1.多渠道筹措资金，提高抵御风险的能力。机关事业单位一般不直接创造价值，无论是单位缴费还是个人缴费，都是由国家财政负担。长期以来，我国的养老金投资运营都与市场经济脱轨严重，保值增值的能力更是相当有限，在市场经济合理的通胀情况下，结构单一的存款利率和国债利息收入都远远低于CPI水平，停留在账面上的社保资金不但没有增值反而贬值了，这就更加剧了个人账户“空账”运行的问题。

2.适当延长法定退休年龄和法定缴费年限。国际劳工组织一项研究表明，如果将退休年龄从60岁降到55岁，将使退休金开支增加50%；相反，若将退休年龄从60岁提高到65岁，则费用将减少一半以上。针对我国人口老龄化的问题，可以根据行业或岗位实行阶梯式退休年龄，建立领取养老保险金时间的弹性机制，以应对人口老龄化给养老保险工作带来的不利影响。

（四）优化职业年金制度，提升基金收益

1.建立职业年金管理运营与投资的风险防控机制。《职业年金基金管理暂行办法》要求我国的职业年金的管理运营要建立风险防控体系、风险准备金制度、盈余准备金制度、再保险制度、最低收益控制制度等，全面推进职业年金风险防控，使职业年金在取得良好收益的同时降低运营风险，运用多种措施维护职业年金受益人的权益。建立职业年金风险指标体系，基于大数据和相关信息对职业年金风险进行识别、预警、评估、监测、防控，定期发布职业年金风险指数与风险监测报告，为职业年金风险防范与治理提供依据，及时纠正职业年金管理运营与投资中的偏差。

2.完善职业年金信息披露与报告机制。信息披露与报告有助于职业年金运行的相关主体尤其是委托人和受益人及时、准确了解职业年金运行的相关信息及基金管理与投资动态，防范基金投资风险，为职业年金管理运行决策提供依据。在职业年金信息披露机制的建设中，应该明确信息的提供主体、信息公开方式、信息披露的内容要素、信息报告时间等，确保职业年金信息披露的主动性、全面性、准确性和及时性。

随着我国高校教师对社会保障的内容、层次需求日益增加和多样化，政府社会保障负担日益加重。因此，在继续完善“三条基本保障线”，并逐步减轻政府负担和责任的前提下，加强社会保障基金的管理，建立健全社会保障基金的监督和约束机制。一方面，可保证基金的安全性、给付的及时有效性，控制保障费用的过度消费；另一方面，还能使基金保值增值，拓宽筹资渠道，保证基金良好运行。建立多层次而非单一的社会保障体系，在以社会保障体系为主的前提下，辅助购买商业养老保险；可以在同行业、同地区拓展保障范围，将组织结构、实施办法、资金筹集和经费使用趋于统一，制定联合协议，基金联合使用，扩大基金的“储蓄量”，进一步增强互助互济能力，提高基金的保障力度。