新发展格局下的“新基建”和需求侧改革

张继海

（深圳大学 经济学院，广东 深圳 518060）

一、引言和文献综述

2018年12月，中共中央经济会议提出“新型基础设施建设”这个概念。在经济阶段转换、中美贸易战和新冠肺炎疫情冲击三重因素叠加的背景下，2020年3月4日召开的中央政治局常委会强调“要加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”，2020年12月11日的中央政治局会议要求“要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态均衡，提升国民经济体系整体效能。”在新发展格局下，面对复杂多变的国际形势和全球性疫情，“新基建”和需求侧改革已提升到发展战略层面。

综合现有相关文献，目前将“新基建”与需求侧改革结合起来进行研究的文献非常少，部分文献将需求侧改革界定为需求侧管理，具体如下：

1.对“新基建”内涵、概念、功能、范围和政策建议的研究。任泽平等（2020）对“新基建”给予厚望，认为“新基建”是百年宏观经济思想的第四次革命，也是应对经济金融危机、化危为机最简单有效的方法，以及是大国竞争的关键胜负手。他阐述了新基建的内涵与意义，提出了新基建的五大新理念，并从5G、数据中心、人工智能、充电桩、城市群等方面进行了更深入的阐释。[1]尚文思（2020）对新基建的资本存量进行测算，并在此基础上估算了其产出弹性，认为新型基础设施对我国提升劳动生产率具有重要意义，应当加大力度布局“新基建”，并且充分发挥其与垂直行业的紧密合作，促进相关制造业转型升级。[2]郭朝先等（2020）对“新基建”的概念和功能进行了综述性阐述，认为“新基建”具有“六新”特征，具备为中国经济“赋能”的条件，既具有短期效果，也具有长期效应，需要正确处理好传统基建与“新基建”、“建”与“用”、政府与市场、创新与治理等四大关系，促进中国经济数字化转型和高质量发展。[3]姜卫民等（2020）从“传统基建”和“新基建”的内涵、外延和统计角度，研究了投资乘数和基建投资在我国的重要性，认为当前适度推出“新基建”政策非常具有必要性，应扩大“新基建”投资占比、因城施策调整“新基建”投资区域和优化“新基建”投资结构。[4]

2.经济双循环视域下需求侧改革的研究。金碚（2021）研究了经济双循环视域下的需求侧改革，指出新形势下的需求侧改革，“量”的调节不是重点，投资和消费的“质”才是政策关切的要点。[5]贾康和刘薇（2021）研究了双循环视域下需求侧改革的内涵、堵点及进路，认为居民可支配收入差距大构成主要消费堵点、具有投资规划权的管理部门缺少协调成为投资的堵点，进而从优化收入分配制度与提升消费能力；释放需求、消除堵点、形成有效投融资；促进城乡间要素充分流动；积极开放外贸政策和鼓励科技领域创新攻关等方面提出政策建议。[6]

3.新发展格局下需求侧管理的研究。石建勋和杨婧（2021）研究了新发展格局下需求侧管理的历史逻辑、理论内涵及实施路径，认为“需求侧改革”与“需求侧管理”之间的“两字之差”表明要以稳为主，应不急于立即开展需求侧改革，使需求下降过快，而是着眼于长远和大局，稳步推进需求侧改革与管理。[7]罗良文和梁圣蓉（2021）研究了新发展格局下需求侧管理的内涵、特点、难点及途径，提出我国进行需求侧管理要推动投资驱动转向投资、消费共同驱动并最终向消费驱动转型，要注重供给侧的技术创新和需求侧的消费对经济增长的支撑性和基础性作用。[8]

本文在上述文献的基础上，在国民经济循环流转分析框架下将“新基建”与需求侧改革结合起来进行研究，在分别分析“新基建”和需求侧改革在体制机制方面需要解决的问题前提下，提出“新基建”与需求侧改革应构建相互促进、正反馈、良性动态循环的内在经济关系，这对于构建新发展格局和促进经济高质量发展具有重要的理论和实践意义。

二、新发展格局的内涵以及“新基建”和需求侧改革的战略重要性

“新发展格局”内涵丰富，至少可以从三个角度进行理解。其一，从经济增长角度，可以理解为我国国民经济从高速增长向“高质量发展”转变和构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展格局；其二，从发展阶段角度，可以理解为中国经济从欠发达阶段转向成熟阶段的发展格局；其三，从国民收入角度，可以理解为是同中国进入中等收入国家行列，并努力跨越“中等收入陷阱”向中高收入国家行列迈进的发展阶段相适应的发展格局。在新发展格局下，“新基建”和需求侧改革的战略意义凸显。首先，“新基建”在需求侧能够有助于稳增长和稳就业，服务于消费升级，能更好地满足人民美好生活的需要；在供给侧能够为中国创新发展，尤其是抢占全球科技创新制高点创造基础条件。面对2020年的疫情和由此引发的世界性经济危机，我国旗帜鲜明地倡导“新基建”，把“新基建”作为应对疫情、对冲经济下行和推动改革创新的最有效方法。

其次，需求侧改革是我国在新发展格局下的重大战略选择。需求侧改革既包括需求总量的增加，也包括居民消费需求质量的提升，与经济体制机制的转型趋势以及现阶段构建的新发展格局相适应。2020年11月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造需求”。

最后，“新基建”与需求侧改革相结合是防范新一轮债务危机和金融危机的关键。应对疫情和世界性经济危机，选择推行货币政策或者财政政策都会增加债务或者增加货币发行，而政策选择的关键因素在于债务的增加可否在未来形成收入。刺激消费需求若纯粹依赖于货币超发，易造成债务悬空，不会有资本形成；而有效投资则会促进资本的积累和产生未来收入，随着消费需求的扩大，使经济走向良性循环。因此，“新基建”财政政策能够取得预期效果关键在于能否形成有效投资、能否形成未来收入，为避免重走老路，导致产能过剩、资源浪费和“鬼城”现象，其关键在于能否实现与之相对应的居民消费需求在总量上的持续性扩大和在质量上的不断提升。

三、“新基建”需要解决的若干问题

新型基础设施建设虽然与以铁路、公路、机场和桥梁等为主的传统基建有所区别①关于“新基建”的范围和界定，2020年4月20日国家发改委相关负责人在新闻发布会上指出主要包括三大发展方向：信息基础设施建设、融合基础设施建设和创新基础设施建设，并进一步指出“新基建”的内涵、外延不是一成不变的，对于具体行业将不会固化定义，将随着科学技术和实际民生情况的变化，做出灵活的调整。任泽平等（2020）认为“新基建”主要应有五“新”，即新的领域、新的地区、新的方式、新的主体和新的内涵。[1]，但在属性上仍属于宏观经济理论传统范式框架中的投资需求和以货币作为交换媒介的供给侧。在我国长期以来依靠投资拉动经济增长的模式中难免不具有传统基建的模式烙印。因此，未来“新基建”需要正视和解决在投资效率、可持续性、市场化投资决策等方面的三个问题。

（一）“新基建”的投资效率

正如金碚（2021）所述，我国对“新基建”投资总量的调控（增加）不难把握，但对于“新基建”投资的“质”仍存在许多需要提升和改革的空间。[5]长期以来，在宏观经济的传统范式框架中分析宏观调控政策，受凯恩斯主义思想和发展经济学“大推进”理论影响，对于基础设施建设主要关注的是投资所形成的需求量和由此产生的乘数效应，至于投资哪些产业，投资效率如何，并不是关注的重点，政策着力点在于投资增加总需求进而拉动经济增长，即投资量增加可以发挥短期效果。

以往每轮为应对危机所采取的强刺激经济政策都带来产能过剩和库存过多问题，当然这些只是我国经济问题的表面现象，其实质是经济结构失衡，自主创新能力不强，经济增长方式难以转换，深层次原因仍是我国市场化经济体制机制改革没有到位。因此，未来“新基建”务必要重视“质量”，即投资效率。

（二）“新基建”的可持续性与债务危机

“新基建”投资自身应具有“造血”功能，具有可持续性，能够形成与之对应的未来收入，而不是造成债务悬空。我国以往传统基建投资在实施过程中主要是财政兜底，以国有企业为主力。在以往的体制机制下，产业的过度扩张无法避免，地方政府在预算外无序、大规模举债造成了产能过剩和债务风险。这种债务无序扩张不仅会发生在政府部门和国有企业，也会向整个社会蔓延，导致私人过度举债、金融部门杠杆率提高、企业过度投资和货币政策过于宽松。正如刘鹤（2013）所述，过度举债刺激投资需求是在维持“虚假繁荣”，只是推迟了危机的发生。[9]通过短期中用债务扩张和债务转移的方式来刺激投资需求，以试图解决技术驱动力弱化、产业利润下降和生产能力过剩等长期问题，其实只会使消费和投资需求超越了实际支付能力和现实需要，制造出难以持续的虚假繁荣，并不能根本解决由技术长周期末端导致的产能过剩，最终只会以危机方式被迫收缩。因此，如何平衡债务和发展的关系以及如何保持可持续性是未来“新基建”需要面对的问题。

（三）“新基建”与市场化投资决策

以往我国基础设施建设投资市场化决策机制不完善，不能很好地体现“市场在资源配置中发挥决定性作用”的改革要求，在政府投资及补贴规则、国有企业投资决策和民间投资激励等方面存在明显的体制机制缺陷。例如，光伏产业在相关产业政策引导下形成严重的产能过剩问题就是上一轮经济刺激计划中遗留下来的；新能源产业也出现了产能过剩的苗头，并有“骗补”等丑闻曝光。

并不是所有“新基建”项目都适合财政投入或国有企业投资。城际高速铁路和城际轨道交通在性质上仍属于传统基建范畴，教育、医疗等数字化改造和升级属于重大民生领域，对于这些基建项目仍需以政府投入为主，但可以通过降低，甚至取消准入门槛等方式最大限度调动社会资源和民间资本参与其中。对于“新基建”中具有“硬核科技”特征的5G建设、大数据中心和人工智能等领域并不需要财政资金大量投资，应主要通过市场化投资决策完成。政府需要逐步放松管制，适度引入市场竞争，制定竞争中性的经济发展政策，对于国企和非国企要平等对待，鼓励社会资本尽可能深度参与，并不断提高政府补贴和投资政策的透明度。

四、需求侧改革需要解决的若干问题

我国经济发展向着以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局迈进是中央对大国经济发展趋势的一个经验性事实判断。需求侧改革面临的困难和压力要远超过供给侧改革。供给侧改革涉及行业更少，行政上更好调控；而需求侧改革涉及更深层次的市场化改革，特别是终端需求市场化程度更高，行政上调控的难度更大。此前在经济下行期，我国曾多次出台促进消费政策，过去的政策往往以简单刺激部分领域消费为主（例如汽车、家电），一直缺乏整体性、深层次的改革政策配合。若干轮刺激政策下来，形成了对未来消费的透支，造成了一定的负面效果，并没有形成居民消费需求的持续性扩大。在我国疫情得到控制后，供给端率先复苏，需求端的投资和出口紧随其后，但居民消费需求修复却迟迟低于预期。

（一）需求侧改革的“数量”与“质量”

我国的需求侧改革包括“数量”和“质量”两方面内容，前者主要指为了维持一定程度的经济增长要保持消费需求在数量上的增长，后者主要指居民消费需求可持续性扩大和需求质量的不断提升。关于二者之间的关系，金碚（2021）从经济发展阶段角度，认为在经济发展水平从低收入向中高收入提升过程中，消费需求质量的提升比单纯的数量增长更为关键和重要。[5]“边际效用递减”会阻碍单纯数量的增加，只有依靠质的提升才能实现突破，即消费形态和内容的丰富以及消费行为选择空间的扩大。

需求侧改革在“质量”方面固然重要，但鉴于我国经济发展不平衡和城乡二元经济结构尚未弥合的特征以及全面彻底消除贫困要求，本文认为在现阶段需求侧改革在“数量”和“质量”两个方面同等重要。方福前（2020）认为即使在数据采集和统计口径上存在不完善可能会导致现有大量文献对我国居民消费率在一定程度上低估，但无论同期比较还是从纵向上看，我国居民消费率都是偏低的，既大幅度低于发达国家也明显低于相同收入水平的发展中国家，与大多数邻国比有9～27个百分点提升空间，与代表性相同人均收入国家比有13～29个百分点提升空间。[10]此外，2013年以后居民消费需求对我国经济增长的拉动作用逐渐超过资本形成的贡献，因此，从提高居民消费率和拉动经济增长两个方面来看，需求侧改革在“数量”方面都是非常重要的。

（二）需求侧改革中的效率与公平

公平与否是一个价值判断问题，属于规范经济学研究的范畴。如何定义、量化和判断公平，无论经济学家还是政治学家均存在很大分歧。虽然，根据福利经济学第二定理，任何一种被认为是公平的均衡都可以通过资源在个体之间的适当配置来实现，即再分配并不必然与经济效率相冲突，但是，由于福利经济学第二定理的假设条件过于严格，实际上，公平和效率之间的目标存在非此即彼的矛盾，因此，现实中问题就转变为社会在多大程度上做到“公平”的收入分配要以效率牺牲最小为条件。

如果以往我国针对总量失衡进行逆周期调节以烫平周期性波动的政策具有短期性和应急性特征，可以称之为需求侧管理，那么，需求侧改革应是长期性的、系统性的和整体性的，要涉及体制机制的转变，将不可避免地需要面对效率与公平的问题。我国在经济发展的低收入阶段，首要目标是要实现经济增长，因此，需求侧体制机制设计主要关切的是效率问题。随着我国经济发展水平不断提高，主流观点逐渐转变为效率优先、兼顾公平。目前，我国已接近中等收入阶段，对公平目标的关切度应进一步提升，在实操层面，需求侧改革要做到兼顾效率与公平。

（三）需求侧改革与货币“脱实向虚”

现代经济以货币作为媒介，供给和需求相分离。传统凯恩斯主义理论主张在需求侧通过财政政策和货币政策进行相机抉择的逆周期调节，并且认为在“流动性陷阱”导致货币政策无效的情况下更应该注重财政政策，但以“理性预期革命”为主要内容的新古典主义宏观经济学主要从“李嘉图等价”和“卢卡斯供给曲线”等两个方面全面否定凯恩斯主义财政政策和货币政策的有效性。即使抛开凯恩斯主义和新古典主义关于货币政策有效性的争论，2008年由美国次贷危机引发的全球性金融危机以来宽松货币政策产生的新问题和新现象也非常值得关注，就是由货币资金“脱实向虚”导致的资产价格泡沫越来越严重。

为应对危机刺激总需求和拉动经济增长，向经济体系注入流动性本是各国的常规操作，但自2008年以来宽松的货币越来越具有“脱实向虚”特征。人们持有货币除了交易动机、预防动机和投机动机外还具有名义货币的自我增值动机，即大量货币资金没有进入实体经济而形成现实需求，而是在金融体系内不断自我循环生利，资产价格泡沫不断增大，金融业的繁荣程度超过实体经济。一方面实质性需求不足，而另一方面工具性、金融性需求泛滥。由于我国金融市场欠发达，可供投资的金融资产缺乏，实体经济因累积性超常投资形成大面积产能过剩。因此，我国经济本身具有易出现资产泡沫的特征，注入实体经济的资金很容易流向规模较小的金融市场和房地产市场，造成各种后续又不得不整治的乱象，例如，一线城市房地产价格上涨过快和畸高、影子银行野蛮生长、资管产品层层嵌套风险聚集、资金池业务掩盖风险和刚性兑付大行其道等。

（四）需求侧与供给侧的不匹配：结构性失衡

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在需求侧和供给侧方面就具体表现为二者之间的不匹配。一方面，我国已拥有全球规模最大的中等收入群体，个性化消费、服务型消费以及高端化消费特征在居民消费需求中逐渐呈现，对中高端消费品的需求大幅度增加，已成为全球奢侈品的主要消费国；另一方面，供给侧的低端产业产能严重过剩，产品附加值不高，品牌效应不强，产品标准规范滞后，难以满足不断升级的居民消费需求，使得大量高端消费需求不断外流，国内需求被迫转向低端消费，需求侧与供给侧之间的结构性失衡日益凸显。

（五）需求侧改革的主要堵点：收入分配和预防性储蓄

居民消费需求在总量上的持续性扩大和在结构上的不断升级终归要落实到以居民可支配收入为支撑的消费能力上，既需要居民可支配收入在总量上持续性增长，更需要缩小居民收入差距，将居民收入分配更加趋向于合理化。收入分配差距过大将严重制约我国居民消费结构升级和与之相对应的供给侧结构性改革，只能使需求侧和供给侧长期在贫困和低附加值中形成循环关系。根据国家统计局公布的数据可知，虽然从2008年以来我国居民收入基尼系数有下降趋势，但始终在0.46以上，仍然属于比较高的状态。

根据预防性储蓄理论，居民消费行为会随着不确定性增大变得更加谨慎。在我国社会保障不尽完善和公共福利地区不平衡的情况下，居民为了预防失业、医疗、教育、养老等会增加预防性储蓄，新冠肺炎疫情对整个社会经济的影响会在短期内进一步强化居民预防性储蓄倾向。此外，由于我国金融市场不完善，缺乏针对居民重大不确定性事件的有效金融产品，居民会增强未来发生流动性约束的预期。流动性约束预期实际上创造了在居民最优规划中的一个影子价格，与预防性储蓄共同作用，会进一步降低当期消费需求而增加储蓄。

五、“新基建”与需求侧改革之间的内在经济关联

作为供给侧结构性改革的“新基建”与需求侧改革构成了国民经济的循环流转，互为条件和前提。“新基建”与需求侧改革的内在经济关联是二者之间相互影响、相互促进、正反馈的动态良性循环关系。“新基建”和需求侧改革之间的内在经济关联不仅涉及市场交易层面，而且深入到体制机制方面。

（一）“新基建”的价值创造与需求侧改革的价值实现

与传统以“铁公基”为主的旧基建相比，“新基建”中除了铁路、公路、机场等各类作为公共产品或准公共产品的基础设施建设以外，5G网络、数据中心、人工智能、区块链技术、工业互联网等与数字经济和互联网经济密切相关的领域并不具有公共物品属性，在以货币为媒介的市场经济中，既属于具有价值创造功能的供给侧，又属于根据凯恩斯主义宏观经济学理论需求侧中的投资需求。“新基建”在供给侧和需求侧之间变换角色，作为供给侧价值创造的“新基建”最终需要从需求侧居民消费需求来实现价值，作为需求侧投资需求的“新基建”至少可以在短期通过增加总需求带动经济增长。

在需求侧，“新基建”中除具有公共物品属性的基础设施建设外，作为投资需求只应是工具性需求。使用消耗意义上的消费需求是经济活动的最终目的，以人的实际需求和生理、心理需求满足为准则，有物质的、精神性的和社会性的。包括“新基建”所涉领域在内，我国已经具备强大的生产供给能力，越来越具有成熟市场经济的需求约束特征。作为工具性需求的“新基建”要满足消费需求的最终目的性，只有能够体现高质量的最终居民消费需求的增长才是积极健康的经济高质量发展的体现。

（二）“新基建”与需求总量的持续性扩大

“新基建”与2008年金融危机后的“四万亿投资”相比不算是强刺激，其中，很多领域和项目其实早已开展，只不过为应对新冠肺炎疫情引发的经济下行压力而按下了快进键。“新基建”涵盖的范围广，对于促进需求总量扩大的作用应区别分析。“新基建”中城际高速铁路和城际轨道交通以及其他具有补短板作用的医疗、养老、文体等项目与传统基建相似，对中上游的建筑、运输、钢铁、煤炭和原材料等产业拉动较大，这些产业总体上对人员进入门槛要求不高，都可以吸纳大量的产业工人。“新基建”中以5G、大数据、人工智能和工业互联网为主要内容的数字化、网络化和智能化产业虽然会使电子信息设备制造、信息传输服务、软件信息技术等行业受益，但一方面这些行业因具有半自然垄断行业属性，产业内可容纳的厂商数量将很有限；另一方面这些产业对员工素质要求较高，员工要具有相关教育背景和技术技能，吸纳就业人数与传统基建相比将非常有限。

“新基建”中无论是补齐短板的传统基建还是数字化、网络化和智能化产业都应该在遵循人口迁移规律基础上适当“超前”。我国改革开放四十余年重要成功经验之一就是“适度超前”基建，我国在能源、交通等基础设施比同期其他发展中国家适度超前使我国产业发展具备非常明显的竞争优势，为我国在改革开放后取得举世瞩目的成就提供了非常重要的基础。但在新发展格局、新形势下，“新基建”的“适度超前”要遵循人口迁移规律，避免造成新的问题。

（三）“新基建”与居民消费需求质量的不断提升

虽然从短期来看“新基建”相比于传统基建对宏观经济的拉动作用有限，对不同上下游行业的带动作用程度不同；但长期来看，“新基建”能够产生非常明显的正外部效应，各行各业都将受益于数字化经济的提前到来。以信息技术为中心的数字化升级，将外溢于其他科技行业的发展，将加速倒逼我国上游软硬件开发的技术突破和加快下游的规模化应用，将催生出以数字经济和万物互联为载体的居民消费需求新业态和新模式，引导、支撑和服务于居民消费需求升级。

现阶段，我国面临的社会主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人们对更好、更高生活水平的向往和追求是我国居民消费升级和需求质量提升的内在动因和永不枯竭的动力。居民收入不断稳步提高构成了我国居民消费需求升级的经济基础。居民消费理念也逐渐转向品牌符号价值，也更加容易受到社会信息传媒的影响，便利化、环保化和健康化消费需求更受青睐。以信息化、数字化和智能化为主要特征的“新基建”既能够进一步降低厂商与消费者之间的信息不对称，也使得产品的更新换代速度大大提高，加快科技进步成果的产业化和商品化进程，能够提供更加丰富的产品和服务，为居民消费需求升级和需求质量提升提供技术、平台和物质基础。

（四）“新基建”和需求侧改革中的要素资源市场化配置

资源的配置离不开市场机制。市场在资源配置中起决定性作用，在各生产领域的资源配置中处于主体地位，市场决定资源配置的机制主要包括价格机制、供求机制、竞争机制以及激励和约束机制，其中价格机制是核心。在资源稀缺性的前提下，市场能够在瞬息万变的经济生活中通过价格及时、准确、灵敏地反映供求关系变化，传递供求信息，实现资源的有效配置和利用。“新基建”和需求侧改革中的要素资源市场化配置关键在于要实现市场机制在资源配置中的决定性作用，推动稀缺要素配置依据市场规则、市场价格和充分竞争实现效率最优化和效益最大化。当然，由于“新基建”所涵盖的领域和行业范围非常广泛，并且不会一成不变，会随着社会经济发展做出灵活调整，因此，也应根据“新基建”领域和行业的特点、性质等不同而区别对待。

从资本和技术要素市场来看，“新基建”投资应主要包括政府投资、民间投资和政府带动民间投资这三种模式。在三种模式之间，应允许和鼓励资本和技术等要素流动，实现资源的高效配置。三种模式的结合，在充裕“新基建”资本的同时也能促进技术的进一步革新，在“新基建”进程中带动各方主体的积极性，提升运营效率，激发其发展活力。首先，“新基建”中的基础科学研究、卫星通信、特高压、城际高铁及轨道交通应主要由政府投资。一方面，这些领域和行业具有明显的公共物品属性，排他性和竞争性弱，正外部性强，对社会经济发展具有基础保障性作用；另一方面，从资本投入量、资金成本、回报周期及回报率、科研人员数量、国家安全等方面因素考量，这些领域和行业也具有较强的进入壁垒。其次，对于商业化前景明朗、解决实际问题针对性强、主要以场景应用为出发点的领域和行业，例如软件的应用开发、人工智能、无人驾驶、虚拟现实等，民间资本投资具有成熟的商业经验和模式，只要通过充分的商业竞争，市场机制就能够实现要素资源的有效配置。最后，对于介于二者之间的“新基建”，应由政府投资带动民间投资。这些领域和行业，一方面具有广泛的通用性和基础性；另一方面具有较好的商业化应用前期，只不过在初期投入要求会比较大，在大范围商业化应用前回报会比较低，如5G通信、云计算、物联网、区块链技术、大数据中心和产业园区建设等。

从劳动力要素市场来看，在“新基建”推进和需求侧改革过程中，完善劳动力要素市场既是经济问题也是社会问题。现阶段，我国劳动力要素在初次国民收入分配中比重普遍偏低，且劳动力合理畅通流动依然存在制度性障碍。我国城镇化进程已进入到中心城市带动城市群进而带动区域经济发展的阶段，都市圈和城市群的加速发展在未来一段时期内将是中国经济增长的最大结构性潜能。生产要素的自由流动是重要因素，随着城镇化的不断推进，都市圈与城市群逐渐成为承载发展要素的主要空间载体，包括人力资源在内的社会资源要素正在加速积聚。然而现阶段施行的户籍管理制度对劳动力要素合理畅通有序流动形成了制约，户籍人口城镇化率始终大幅低于常住人口城镇化率就是其突出表现之一。户籍制度改革的推行关键不是在于取得一纸证明，如何实现背后的公共服务均等化才是制度改革核心，优化收入分配机制与政策仍是关键。

从数据要素市场来看，“新基建”在很大程度上是数字化经济。数字化经济离不开数据，在传统的土地、资本、劳动和技术要素以外，数据作为一种新型要素在十九届四中全会的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中首次被纳入生产要素范畴，中央在2020年4月和5月发布的两个文件中都强调要加快培育数据要素市场。联合国贸易与发展会议发布的《2019年数字经济报告》指出，数字经济的规模在全世界范围国内生产总值中所占的比重估计在4.5%～15.5%。现阶段我国数字经济规模发展迅猛，但由于数据激活与流通存在诸多制度性障碍且交易成本过高，因此数据作为一种新型生产要素，在我国还未获得充分利用。我国目前数据要素来源主要包括政府数据和社会数据，政府数据是我国的重要数据要素来源，但各机构部门在搭建数据平台初期，缺乏统筹协调，并未充分考虑数据的流通与连接，数据源被分割开呈现相互孤立状态，数据环闭合，难以实现数据资源的高效整合，与当前社会公共管理的需求严重不匹配；社会数据则较为分散，主要由企业内部拥有并控制，然而基于现阶段数据产业竞争乱象频出，数据开放、数据安全、数据确权等各方面立法尚未完善，企业为保护其自身经济利益，更偏重于构建封闭式数据链条，难以实现数据的开放共享以及激发其数据要素交易的积极性。

六、结语

在市场经济条件下，供给与需求循环流转，不仅互为条件和前提，而且在国民经济循环流转过程中也会不断变换角色。“新基建”能够为未来新经济、新技术和新产业提供基础设施支撑，既具有短期效应也具有长期效应。一方面，其作为固定资产投资，具有投资乘数效应，在短期能够促进经济增长；另一方面，其作为现代基础设施和数字化平台，在长期是我国迎接第四次工业革命的依靠和支撑，是赋能我国高质量发展的途径。在新发展格局下，推进需求侧改革的目的在于消除国民经济循环流转过程中的各种“堵点”，实现经济循环过程的畅通性，保障供给侧的正常运行。只有将“新基建”与需求侧改革相结合，形成相互促进、正反馈的经济关联和良性动态循环，才能够充分实现新发展格局的战略目标和丰富内涵。

鉴于以上分析，本文提出如下政策建议：

第一，要正确处理新型基建与传统基建之间的关系，要齐头并进，在加大力度建设新型基础设施的同时，依然要重视交通、能源、水利等重大基础设施建设，尤其是城乡和农村基础设施建设。第二，在我国大城市区都市圈适度超前发展“新基建”，投资潜力更大，经济社会效益更显著，能够与需求总量的持续性扩大相结合，可避免“遍地开花”式“新基建”可能导致的债务悬空和地方政府债务危机问题。第三，大力发展“新基建”，加快科技进步成果的产业化和商品化进程，提供更加丰富的产品和服务，满足居民消费升级和消费质量提升的需求。第四，要消除民间资本进入的显性或隐性障碍，制定公开、透明、竞争中性的补贴和投资政策，同时，要防止一拥而上、过度投资，导致社会资源浪费。第五，加快深化财税体制改革，增加劳动报酬初次分配的比重，改变“重劳动、轻资本”的税制结构，推动公共服务真正实现均等化，努力实现劳动力的合理配置有序流动。第六，保障数据的安全性和隐私性，建立数据要素市场和充分发挥数据要素作用。