从建立政权到治理现代化：中国共产党协商治理的百年历程与实践进路

付建军

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、引言和文献综述

任何一种政治生活方式的形成都有其历史的必然条件，“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”（马克思和恩格斯，2012年版）。[1]社会主义协商民主的成熟并非“三日之功”，其发展实际上与中国共产党的发展历程叠加在一起。在中国共产党建党百年这一背景下，从中国共产党与国家治理的互动实践角度，回顾中国共产党推进协商治理的实践历程，有助于更好地理解中国共产党的治国理政规律和中国协商治理发展的内在逻辑。

协商民主研究在中国的发展历史虽然不长，但已成为政治学研究的重要领域。总体上看，国内协商民主研究可以归纳为三点。

一是介绍国外协商民主研究。早期主要对国外协商民主研究进行引介。其中，由中央编译出版社出版的协商民主译丛系列较为全面地介绍了英语世界中的协商民主理论与实践。与此同时，一些文献开始在中国的传统治理资源中寻找协商基因，此举引发了理论界对中国是否存在协商传统和协商民主的广泛讨论。从事介绍英语协商民主研究的学者基本上都认为国内的协商民主在很大程度上是一种“舶来品”，认为中国虽然有协商政治的传统，但却没有演化成一种民主形式。与之不同的是，廖清成和罗家为（2021）提出中国本土尤其是传统国家治理中拥有丰富的协商民主传统，诸如“和合”“民本”“议事”“大一统”等均与协商民主具有契合性。[2]

二是考察协商民主实践。随着协商民主与基层治理的融合发展，协商民主开始进入公共治理实践的视野，对协商民主实践的考察成为研究焦点。在既有研究中，以温岭为代表的相关案例始终是讨论的经典。2007年，《公共管理学报》刊发了一组以温岭为讨论对象的研究论文。这些论文的一个共性是挖掘温岭协商民主案例对公共治理的价值与运作机理。周梅燕（2007）认为温岭案例的价值在于启动了乡镇人大的制度改革议程，何俊志（2007）从民主的工具视角来理解温岭案例的发展机理。[3-4]随着基层协商民主实践的深入，关于协商民主实践的讨论对象也日益丰富。河南的四议两公开（卜万红，2015）、上海的社区三会制度（潘鸿雁，2010）和彭州的社会协商对话（李强彬，2015）等案例逐渐进入研究视野。[5-7]在案例研究的基础上，国内学界关于协商民主实践的讨论开始从微观向中观转变，讨论的问题也从案例本身开始向案例的共性问题聚焦。张敏和韩志明（2017）认为，协商民主没有形成充分的激励效应，从而无法吸引政府的注意力，导致其面临扩散瓶颈。[8]

三是从国家治理看协商民主。自协商民主兴起之时，有关协商民主与中国国家治理关系的讨论较多。林尚立（2003）认为协商政治在中国的发展有其必然性，这种必然性是与中国政治发展的内在逻辑紧密联系在一起的。[9]陈剩勇（2005）认为协商民主是一种非竞争性的民主形态，其在中国的兴起主要是为了解决当今社会所存在的各类治理问题。[10]随着协商民主被中央文件所确认，有关这方面的讨论逐渐升温。张翔（2017）从国家治理结构视角透视协商民主的运行问题，指出纵向政府间的“权责倒置”造成了官僚组织对协商民主机制的“排斥效应”。[11]不过，马一德（2016）则认为有关协商民主与现代国家治理体系的整体性分析仍有待补充和完善。[12]

总体来看，现有研究围绕协商民主进行了较为全面的讨论和分析，但也存在需要完善和补充的地方：（1）虽然很多文献指出社会主义协商民主的发展基础与西方不同，但很少讨论二者的发展路径差异问题；（2）现有研究讨论了国家治理与协商民主的关系，但对政党因素的分析仍然较为薄弱。实际上，以中国共产党为主的政党因素对协商民主的发展至关重要，二者的发展历程实际上是叠加在一起的；（3）虽然协商民主作为一种理论和概念被提出的时间较晚，但其形成却需要以广泛的前期实践作为基础。因此，理解社会主义协商民主的发展，就不能仅仅停留在协商民主被正式提出这一节点之后的时段，而是要把协商民主的发展同中国共产党的发展放在一起讨论。

比较而言，本文的创新点主要有：（1）从中国共产党与国家治理的互动实践角度出发，把中国共产党作为分析社会主义协商民主发展的实践者和主要动力来源；（2）拓展中国共产党协商治理的发展历程，考察中国共产党自建党到新时代这个百年的时间段，提出了协商治理走向自觉这一判断；（3）指出协商治理的持续发展，与不同阶段中国共产党面临的治国理政任务高度相关，并提出基层协商是新时代中国共产党推进协商治理制度优势转化的主要载体。据此，本文将透视中国共产党开展协商治理的实践轨迹，对中国共产党建党以来协商治理的演进历程进行梳理和总结，从建立政权、改革开放、治国理政现代化三个方面，论证和呈现中国共产党开展协商治理的演进逻辑，讨论新时代背景下协商治理的实践进路，在此基础上为理解中国协商治理和民主发展提供新视角。

二、从政党协商到政治协商：中国共产党建立政权的协商治理

任何政党要实现其整合社会的价值目标，都需要与国家权力保持紧密联系，即通过建立政权，将自身意志转化为系统化的国家治理实践。中国共产党自成立之初就确立了以开展社会革命为核心的行动目标。这决定了建立政权成为中国共产党发展中最为关键的议题。在建立政权过程中，中国共产党开展的协商治理主要包括政党协商和政治协商两种。

（一）“民主的联合战线”：政党协商合作的初步探索

近代以降，有关中国国家建设的方案实际上存在着广泛争论。进入新民主主义革命阶段，虽然国民党和共产党对中国国家政权建设方案的争论仍然存在，但扫清军阀割据障碍成为普遍共识，协商合作成为中国共产党和国民党的必然选择。中共中央在1922年的《对于时局的主张》中，就指出要建立“民主的联合战线”，实行多党协商合作，具体就是通过联席会议形式将以国民党为代表的革命的民主派和各团体纳入进来。但此时中国共产党对政党如何协商的认识还比较初步，还没有明确开展协商合作的工作机制。

中共二大通过的《关于“民主的联合战线”的议决案》提出了“党外合作”联合战线的设想，但1922年共产国际指示“中国共产党党员以个人身份加入国民党”。在此背景下，中国共产党召开了西湖特别会议，基本上确立了以“党内合作”方式同国民党建立革命统一战线，1924年国共合作得以成行，“民主的联合战线”成为具体的政党协商合作形式。由此，政党协商合作开始从理念转化为实践。当然，彼时的政党协商合作还很初步，且中国共产党在合作中并不处在领导位置，合作呈现非均衡的特征。

随着第一次国共合作的破裂，一部分中国共产党人开始将工作重心从城市转移到农村，“农村包围城市”成为当时中国共产党人夺取政权的一种路径，建立革命根据地是将这种理念转化为实践的具体展现。在此背景下，如何提高中国共产党在农村地区的工作基础成为这一阶段的工作重心，其关键是使农民群众认同党的政策方针。对此，中共中央在1926年指出推进中国民族解放运动，需要取得农民群体的支持，尤其是要取得农民运动的指导权（中央档案馆，1989）。[13]这为后来建立工农联盟奠定了基础，并成为中国共产党与社会主体开展协商合作的雏形。

（二）政治协商：中国共产党建立政权的主要方式

在不断进行革命斗争的过程中，中国共产党对政党协商合作的理解也在逐步深化。在第一次国共合作时期，中国共产党对政党协商合作的领导权问题是在党的四大才提出。这在一定程度上说明，早期建立“民主的联合战线”经历了从“模糊”到“自觉”的转变（郑师渠，2013）。[14]在抗日战争背景下开启的第二次国共合作进一步塑造了中国共产党的协商治理观。其中，统一战线作为指导各个政党参与中国现代国家构建的整体框架逐步形成。

伴随着新民主主义革命的推进，中国共产党开始逐步探索政权建设的模式，相关经验在延安时期发展显著。一个重要的创新探索就是在边区政府中设置了“三三制”制度。所谓“三三制”主要是指在政权的人员设置问题上，中共党员、左派进步分子和中间派分子各占三分之一，其目的就是要提高政权的代表性。可以说，“三三制”制度的设立和实施是中国共产党适应政权建设需要而形成的一种协商治理模式，是政权建设进行到一定阶段的必然产物，是“建立新民主主义政权模式的尝试”（黄正林，2017）。[15]

伴随着解放战争的顺利推进，如何建立新政权是中国共产党在当时面临的政权建设问题，基于前期实践，政治协商成为中国共产党应对这一问题的主要方案。政治协商的起点是《纪念五一劳动节口号》的发布，它标志着中共中央确立了以政治协商基本路径推进政权建设事宜。通过政治协商建立新政权这一方案的实践成果是新政协第一次全体会议顺利召开。从新政协第一次会议的人员构成看，党外人士比例达到了56%，这在一定程度上说明会议本身的代表性，为政治协商建立新政权的均衡运行奠定了基础。新政协第一次会议的成果是显著的，发布了《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》等文件。这标志着政治协商作为一种国家治理制度得以确立和走向制度化。

（三）政权建设：中国共产党深化协商治理的动力来源

从建党到中华人民共和国成立这一段历史来看，中国共产党深化协商治理的主要动力就是政权建设，但对协商治理的深化建立在对政权建设认识逐步全面的基础上。在新民主主义革命初期，中国共产党对协商治理的认识还比较初步，主要是寻求通过国共两党合作的方式来推进革命事业。这是因为此时中国共产党对政权建设的认识集中在参与和宣传层面上，在政党协商合作中还没有明确领导权问题。

随着中国共产党对新民主主义革命认识的深化，其在协商治理中的位置逐渐从宣传、配合转变为社会革命、政权建设的领导者。其结果是协商治理的功能也从起初单一的政党沟通合作机制深化为政权建设方式。这种深化最终通过政治协商的组织化和制度化固定下来，协商治理由此成为中国国家治理的制度内核。

当然，政党协商合作和政治协商都围绕夺取和建立政权而展开实践。在中华人民共和国成立后，中国共产党面临的主要矛盾已经发生转变，其角色身份已经从革命党转变为执政党，如何在巩固新政权的基础上推进国家治理现代化成为核心议题。这就需要中国共产党将政治协商与现代化建设进行融合，实现从夺取政权、建设政权到国家治理的场景转换。

三、从政治协商到社会协商对话：中国共产党改革开放的协商治理

进入执政阶段后，如何保持国家治理的开放性和代表性是中国共产党面临的主要任务。这种开放性和代表性从根本上受其基本政治制度内在品质的约束，但也会受到中国共产党调适制度运行能力的影响。中华人民共和国成立后一段时期，中国共产党不断对协商治理进行调适，积累了一定经验，但主要成果则集中在改革开放以后。

（一）建章立制：协商治理的制度化重建

新中国成立后，中国共产党进一步对协商治理进行了创新发展，“双周座谈会”和“协商座谈会”等协商形式被广泛运用于国家治理中（李金河，2014）。[16]这些创新对中华人民共和国成立初期顺利推进土地改革运动和资本主义工商业的社会主义改造等均产生了积极作用。1957年后，反右倾和“文化大革命”在很大程度上压缩了协商治理的实践空间，使协商治理在较长一段时间内陷入了停滞状态（马一德，2014）。[17]

1978年改革开放后，我国的国家治理整体上开始进入转型阶段，先前建立的各项制度得以恢复。在国家治理转型这一大背景下，一度中断的协商治理被重新激活，协商治理所依赖的制度平台得到了进一步发展，协商治理适用的领域也得到了明显拓展。具体来说，中国人民政治协商会议第五届全国委员会第二次会议的召开，标志着政治协商制度得以恢复运行，协商治理重新成为国家治理的制度内核。

在此基础上，协商治理的制度化重建得以顺利推进。制度化重建首先体现在多党合作和政治协商基本方针的重新阐释，“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”成为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本方针，并延续至今。制度化重建的关键是政治协商这一制度安排相继被写入党章和宪法。其中，党的十三大决定将“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”写入党章。在此基础上，八届人大一次会议又将这一内容写入宪法。这些制度化建设使协商治理从顶层设计层面获得了合法性依据，成为中国共产党治国理政的重要组成部分。

最后，制度化重建在推进中得以不断调适发展。进入新世纪后，如何将政治协商的制度优势转化为治理效能成为政治协商改革创新的重要方向。从实践看，改革创新的基本思路是通过嵌入治理决策推动政治协商的常态化运行，即“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”。这表明中国共产党开始有意识地将协商治理和治理决策进行融合，通过嵌入治理决策提高政治协商的运行有效性。

（二）社会协商对话：协商治理的边界拓展

在对政治协商制度进行制度化重建的同时，中国共产党开始逐步向社会赋权，以基层群众自治为代表的一系列制度开始在基层建立起来。在这一阶段，协商治理的发展集中表现为领域边界拓展，即从以政党协商合作和政治协商领域为代表的国家治理协商向社会治理领域发展。

协商治理边界拓展的起点是党的十三大报告。该报告明确提出了“社会协商对话”这一概念，并且指出要使社会协商对话形成制度，成为促进中国共产党与社会、上级与下级保持沟通、达成共识的工作机制。比较而言，党的十三大报告对社会协商对话的论述还比较宏观，2002年党的十六大报告则进行了较为系统的论述。报告在阐述社会协商对话制度价值的基础上，进一步指出了社会协商对话的具体形式，包括社情民意反映制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度、决策论证和责任制度等均被一一提出。由此，协商治理实现了实践场域和空间的突破，为后来协商治理的进一步发展奠定了基础。

在社会协商对话制度被中央提出后，各个地方对社会协商对话的实践形式进行了创新转化。归纳起来，这些创新转化主要有三种路径。第一种是通过社会协商对话明确治理议程，主要有领导热线和公众咨询等形式。第二种是通过社会协商对话推动治理方案的制定，主要有社会听证和民主恳谈等形式。第三种是通过社会协商对话夯实治理方案的执行基础，主要有社区协调和信息公开等形式。这些创新带来的重要影响是使协商治理在基层治理的各个方面均找到了可以转化和实践的载体，同时作为社会治理创新的重要路径，通过协商进行创新也为协商治理的发展提供了持续动力。这些都为协商治理的系统化发展奠定了基础。

社会协商对话的兴起表明，协商治理已经突破既有的政治协商领域，开始成为中国共产党强化与社会互动的重要机制，是中国共产党适应后人民公社和单位制时代的一种尝试。在这个意义上，社会协商对话可以被理解为中国共产党“整合社会力量与构建共享性社会秩序的产物”（王洪树，2015）。[18]

（三）回应性政治：中国共产党拓展协商治理边界的内在机理

从对政治协商建章立制，到对社会协商对话的拓展，实际上都和中国共产党在改革开放后所面临的国家治理任务高度相关。社会主义国家治理体制建立起来以后，在国家的主导下，我国的社会结构在很长一段时间内保持了较高的同质性。建立在此基础上的社会结构被称为“总体性社会”（孙立平等，1994），[19]由此，国家治理亦被称为“总体支配”（渠敬东等，2009）。[20]这种同质化的社会结构存量在国家治理体制从计划到市场的转变过程中开始发生转变。改革开放过程中市场制度的引入导致社会结构开始走向多元化，基于市场分化而产生的新的职业群体和阶层开始产生并壮大。社会结构的趋异所带来的影响是深远的，集中表现为社会利益诉求的多元化。作为执政党，中国共产党需要回应和满足日益多元化的利益诉求，构建回应性政治成为中国共产党在推进国家治理转型过程中需要解决的问题。

构建回应性政治面临的一个重要问题是，如何在不改变现有基本制度框架的基础上通过技术性调整提高国家治理的代表性，进而巩固中国共产党的领导地位。由此，可以看到改革开放以来中国国家治理的转型轨迹主要表现为从总体支配走向技术治理。在迈向技术治理的过程中，如何将社会尤其是公众偏好有效整合嵌入政策过程是主要议题，由此催生出诸如基层群众自治、社会组织参与社会治理等制度创新，但公众有效嵌入政策过程的效果并不明显。因此，如何让公众有效嵌入政策过程始终是中国共产党推动国家治理转型需要攻克的问题。

总之，从总体支配走向技术治理的国家治理转型趋势为中国共产党拓展协商治理的领域边界提供了契机。在中国共产党调整治国理政思路的基础上，国家开始主动向社会赋权，而社会在被赋权的基础上也逐渐生长，进而初步形成了党与社会的双向赋权与共生，这种格局为后来协商治理进一步拓展实践空间奠定了基础。

四、走向自觉：中国共产党治国理政现代化的协商治理

党的十八大以来，中国共产党治国理政的一个重点工作是推进国家治理体系和治理能力的现代化，其突出特点是体系建设和能力提升的系统化和集成化。在此过程中，作为领导方式的协商治理经历了从身份确认到成熟定型的自觉过程。

（一）协商民主：协商治理的新身份

在很长一段时间内，虽然政治协商作为基本政治制度存在，社会协商对话也被视为向社会赋权的有益尝试，但这些制度安排并未上升为一种民主形式，在国家治理尤其是基层社会治理中无法作为一种制度化规定而存在。随着中国共产党对协商治理认识的深化，协商治理在国家治理体系中的位置发生了显著变化，协商治理和选举治理都被认为是社会主义民主的重要形式。这种变化意味着协商治理开始进入社会主义民主话语体系，为后续协商治理获得民主身份奠定了基础。

协商治理获得民主新身份的标志是2007年发布的《中国的政党制度》，该文件正式提出了协商民主概念。当然，该文件对协商民主的介绍，在内涵上仍以政协协商为主，在实践场域和主体方面都还没有形成体系，关于协商民主的内涵和外延无论是在官方文件还是在理论研究中都不明确。一方面，虽然此时中央文件提出了协商民主概念，但并没有进行系统论述，其实践场景主要是政协协商。另一方面，此时的理论研究分歧更为明显。一是理论界在讨论协商民主问题时使用的概念比较多元化。从事引介工作的学者往往使用协商民主、审议民主、审慎民主、慎议民主等概念，其目的是与英文文献保持一致。还有学者使用中国特色协商民主、中国式协商民主、本土协商民主等概念，以示与英文相关概念的区别。二是理论界关于协商民主的讨论面临着较大分歧。一种观点认为中国本土的协商民主与西方协商民主并无本质上的区别，协商民主的理论发展在很大程度上还是西方协商民主导入的结果（张卓明，2021）。[21]但也有观点认为中国的政治协商与英语语境下的协商民主存在本质性差异，甚至有学者提出中国协商民主的协商对应的英文单词应该是“consultative”而非“deli b erative”（李林，2015）。[22]

（二）系统化：协商治理的成熟定型

党的十八大以来，协商民主的发展进入快车道，其制度化进程与前期相比明显提速，主要集中在以下三个方面。

1.协商民主的称谓被确定下来。2012年党的十八大报告正式提出了社会主义协商民主这一概念，从而解决了此前存在的多元概念问题。值得注意的是，从中央相关文件的英文版本看，社会主义协商民主并非西方语境下的协商民主，其英文被翻译为consultative democracy而非deli b erative democracy。这决定了社会主义协商民主具有一些特殊性。

2.协商民主的内涵逐步被明确。党的十八大报告虽然延续了《关于加强人民政协工作的意见》和《中国的政党制度》白皮书的观点，指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，但没有进行系统讨论，而是将重心放在了如何完善社会主义协商民主问题上。社会主义协商民主的内涵和外延被系统讨论主要集中在后续的两个中央文件中。第一个文件是2013年党的十八届三中全会公报，第二个文件是2015年发布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，该文件首次系统论述了社会主义协商民主的内涵。在此基础上，党的十九大报告进一步强化了协商民主在中国共产党治国理政体系中的地位，指出“协商民主是实现党的领导的重要方式”。

3.协商民主的实践场景基本成型。党的十八届三中全会公报首次对社会主义协商民主的实践体系进行了梳理，指出协商民主包括“立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”五大场景。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对此进行了补充完善，增加了基层协商场景，继而系统阐述了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商和基层协商六大协商场景的内涵与构成。但该文件对社会组织协商并未单独展开讨论，而是将其放在了基层协商这一场景的末尾，指出“探索开展社会组织协商”。这意味着社会组织协商还没有成为一种独立的协商场景。党的十九大报告对此进行了发展，其变化在于把社会组织协商上升为独立的协商场景。由此，社会主义协商民主的七大实践场景基本上被确定下来。

（三）中国共产党治国理政现代化：协商治理系统化的新动能

可以看到，进入新世纪以来，尤其是在党的十八大召开之后，协商民主的发展进度明显加快，协商民主的概念、内涵和实践场景得以逐步清晰并沉淀下来，成为中国共产党治国理政的主要依据之一。

与建立政权和改革开放早期相比，党的十八大以后协商民主发展的最明显特征是协商治理作为一种民主形式在观念和实践两个层面走向自觉，即观念和实践的成熟定型。协商民主之所以在党的十八大以后走向自觉，与中国共产党推进国家治理转型这一大背景息息相关。中国国家治理转型在党的十八大以后出现的一个新趋势是推进国家治理体系和治理能力现代化。这就要求国家治理所依赖的结构和要素进行系统化调整，如何在调整中实现治理稳定是最为关键的问题，致力于共识政治的协商民主成为必然选择。

承接转型重任的协商治理也明显不同于英语语境下的协商治理。首先，国家治理转型的全面性和系统性意味着协商治理具有多层次和广泛性的特征，协商不仅存在于国家治理和政治领域，同样也存在于基层和社会领域。其次，中国共产党在中国国家治理现代化进程中的领导位置决定了协商治理在实践中具有政党中心主义的结构性特征。这种结构性特征不仅使协商治理成为中国共产党治国理政现代化的“润滑剂”，而且也将重新塑造中国共产党与社会互动的形态和渠道。最后，场景的全面性和政党中心主义的结构特征决定了协商治理具有黏合治理共识和治理效率的实践优势。这种优势实际上弥补了西方协商民主共识与决策、理论与实践双重断裂的缺憾。

五、基层协商：新时代中国共产党转化协商治理制度优势的实践进路

从制度变迁的角度来说，协商治理走向自觉标志着其制度体系的稳定和成熟。但自觉并不意味着协商治理制度在实践中形成了“激励兼容”状态，借助制度调适将协商治理的制度优势转化为治理优势是协商治理发展的常态，基层治理可以成为协商治理开展优势转化的主要场域。

（一）协商重心下移：协商治理的优势转化路径

中国协商治理的成熟定型主要表现为协商治理成为中国国家治理的基础要素，并在规范层面上形成了不同于西方协商民主和选举民主的制度优势。但需要注意的是，社会主义协商民主的制度优势还未充分转化为治理优势，协商治理在运行过程中还存在诸多挑战。具体来说，协商民主在实践中的制度权威性还比较薄弱，协商共识对治理的影响程度还不高，如何提高实践效能是协商治理进行优势转化的主要议题。

提高协商治理的实践效能应当与一定阶段内中国共产党治国理政的重心有机结合起来。改革开放以后，中国共产党治国理政的一个重心就是发展经济，其逻辑是通过发展积累合法性，但发展过程中也面临着不均等、不平衡等挑战，突破以经济建设为中心的平衡型治理模式正在形成。平衡型治理的本质是中国共产党重新塑造效率和价值的关系，目标是实现政治秩序与社会活力的良性互动，进而为党治国理政现代化提供持续不断的动力来源。党的十八大以来，党中央提出的国家治理体系和治理能力现代化进一步表明中国共产党对平衡型治理的认识进入一个新阶段，即从以内容调适驱动平衡发展转向以制度和结构调适驱动平衡发展。

在观念层面，“以人民为中心的发展思想”逐步成熟（罗红杰和平章起，2020），[23]平衡市场治理和社会治理的关系成为焦点之一，表现为在促进经济发展的同时强调维护社会公平正义。在这个过程中，中国共产党对基层治理的强调超越了以往任何时期，基层治理在国家治理中的位置正在获得前所未有的强化。与基层治理地位的提升同步，中国共产党正在推进新一轮基层治理变革，即通过治理重心下移实现基层治理与市场治理的平衡发展。从这个角度来说，协商治理的优势转化需要适应中国共产党推进的治理重心下移这个发展趋势，进行协商重心下移。协商治理的重心下移，本质上要求协商治理要进入人民群众当中去，成为人民群众实现美好生活的治理机制。

（二）基层协商：协商治理的优势转化载体

基层协商可以成为协商治理优势转化的载体。其一，从协商治理的系统化和制度化历程看，虽然在很长一段时间内政党协商和政协协商占据主要位置，但基层协商治理的兴起在很大程度上推进了协商治理走向自觉。以温岭为代表的基层协商民主的发展表明，协商民主并不仅仅局限于政党协商和政协协商，也可以普及到社会治理当中。这实际上为协商民主的空间拓展提供了经验论据。其二，从现状看，政治协商和人大协商已经初步建立了制度体系，法治化水平得到了提升，而基层协商还需要提升其制度化和法治化水平。其三，基层协商是其他协商场景都需要依托的载体，这些协商场景都需要借助基层协商建立实践平台和“工作抓手”（陈家刚，2021）。[24]

基层治理的特殊性也赋予协商治理优势转化以更大的空间。

1.基层治理需要构建新型利益协调秩序。当治理重心下移到基层后，能否在基层治理中构建新型利益协调秩序成为影响中国共产党实现治国理政现代化的重要因素。传统的行政化路径显然不符合中国共产党提出的“社会治理共同体”发展目标，选举路径与现有的制度环境不相吻合，协商治理成为塑造基层新型利益协调秩序的主要机制。

2.协商治理在基层治理的应用性更强。基层治理的特点是：一方面对事务的处置强调“及时性、实质性和回应性”（吕德文，2018）；[25]另一方面情境因素千差万别，只有充分沟通才能建立共识基础。这为协商治理提供了空间，但同时也要求协商治理建立一套高效率、共识导向的运作机制。因此，与其他协商场景相比，基层治理场景能够较快地把协商治理的共识成果转化为治理行动。

3.协商治理在基层的优势转化更具灵活性。从现实来看，目前中国协商治理的创新发展主要集中在基层治理中，部分城市的街镇党组织已经在参与式预算、共识论坛、开发空间、居民提案、自治金等协商技术方面开展了丰富的实践。基层治理的灵活性决定了其能够在有效控制风险的情况下引进和更新协商技术，并通过小范围实践不断磨合调适新技术，进而为实现协商技术与既有治理结构的“激励兼容”提供基础。与之相比，其他协商场景则明显不具备这种优势。

（三）向基层赋权增能：协商治理的优势转化关键

基层协商的优势转化面临着突破性挑战。一方面，基层治理可能更容易受政绩因素的影响，导致基层协商的创新实践在内容上呈现技术治理的行为取向（付建军，2020）。[26]另一方面，基层治理的低位性可能无法使优势转化突破现有制度结构。因为基层协商的嵌入实际上是对基层治理结构的突破，这就需要通过制度创新来攻克，而基层治理的低位性不足以提供充分的能动性来推动此类制度创新。

向基层赋权增能是协商治理通过重心下移进行优势转化的关键，具体包括以下三个方面。

1.应提升基层协商的地位。基层协商实际上是将协商治理的制度优势转化为治理优势的关键，但目前对基层协商的强调并不显著。具体来说，关于基层协商的制度建设较为滞后，虽然基层协商已经拥有了顶层设计的依据，但通过何种形式开展，协商成果如何与治理过程关联起来等问题，到目前为止还没有明确规定。可以从顶层设计层面建立基层协商民主运行的规章和条例，同时在现有基层治理相关法律中明确基层协商的位置，使基层在运用协商治理机制时有法可依。

2.应进一步强化赋权基层的力度。基层治理作为整个国家治理链条的末端，在压力型体制下层层加码逻辑最终汇聚到基层，使基层政权更偏好通过高效率的治理方式“完成任务”“摆平问题”。协商治理显然不是“完成任务”和“摆平问题”最有效率的方式，这导致基层政权使用协商治理的动力并不强。由此，要提高基层协商的实践效能，关键是改变基层治理的结果导向逻辑，增加基层治理的程序规定性。

3.需要对现有的协商能力提升模式进行调整。虽然目前基层治理普遍建立了基层协商平台，但基本上是遵循改造模式，即把传统的会议制度改造为协商会议制度，公众在协商治理过程中的位置并无本质性改变，缺乏实体的训练载体。因此，可以在基层治理中引入协商民意测验或者开放空间等协商机制，围绕基层治理中的民生微议题开展微协商，将协商和决策融合起来，进而为逐步提高公众协商能力奠定基础。

六、结语

对中国协商治理的发展历程进行梳理，可以看到协商治理在中国之所以能够走向协商民主，与中国共产党对建立政权和国家治理转型的认识深化高度相关。在百年发展历程中，中国共产党运用协商治理应对特定阶段的重心任务，使协商治理成为中国国家治理的重要构成要素，基于协商治理的共识逻辑也成为理解中国国家治理现代化逻辑的钥匙。作为一种领导方式，协商治理是中国共产党在发展过程中的创造性实践，其目的是将社会主体有效嵌入治理决策过程，进而改变以往较为封闭的决策模式，为推动党治国理政现代化奠定基础。通过协商治理将社会主体嵌入治理决策过程，也表明中国共产党在处理与社会的关系方面具备不断进行调适创新的能力，其目标是构建基于治理的政党-社会常态化互动。从现实来看，中国国家治理转型所追求的高速发展和常态化的政党-社会关系初步形成了良性互动格局，在一定程度上解决了发展过程中的代表性政治问题，进而为中国国家治理现代化的顺利推进提供了较为稳定的社会环境。放眼未来，中国的国家治理正在整体进入新科技革命时代，党的十九届四中全会革命性地提出了科技支撑社会治理的论断。可以说，技术赋能已经成为这个时代的重要特征，通过虚拟的增量创新替代和倒逼难度较大的存量改革成为趋势。信息技术尤其是新一代人工智能技术通过在线协商能够较好地解决协商治理所面临的大规模参与和共识代表性困境，从而降低协商治理在大国情境下的高运行成本。可以说，信息技术的介入为中国共产党更好地获取社情民意创造了条件，能够使协商治理形成更具针对性和精准性的政策结果，让协商治理的优势转化在不改变存量的前提下更具突破性。在此背景下，推动协商治理和信息技术的深度融合或成为未来发展的重要议题。在基层协商层面，技术驱动的协商治理有可能突破基层协商的情境性和政绩驱动等约束条件，使基层协商更具功能性，但技术的介入反过来也要求基层政权具有更高水平的协商场景创新能力，因为技术驱动最终都需要通过场景来实现。