项目进村后的水库移民村庄治理异化考察

吴 上

(广西医科大学 人文社会科学学院，广西 南宁 530021)

一、问题的提出

随着项目进村覆盖的领域及输入资源的迅速扩张，项目制已成为村庄公共品供给的主要形式，且项目实践过程对村庄治理结构、规则和秩序的影响也日渐显现。然而，项目进村的实践效果却呈现出较为明显的差异和分化[1]，在部分地区，以项目为载体的治理形式非但未能实现促进村庄内部团结、激活村庄民主自治的预期目标[2]，反而暴露出公共利益分配失衡、村治主体关系失调等实践困境[3]，尤其是利益分配所引致的矛盾纠纷不断激化，不仅增加了项目进村的运行成本，也为实现村庄的有效治理设置了新难题。

相较于普通村庄，水库移民村庄的发展诉求更为迫切，但因其经济基础相对薄弱，进而塑造了水库移民村庄对外部项目资源的强依赖性。因此，要统筹实现村庄集体发展和水库移民增收的双重目标，水库移民村庄不仅要抓住国家专项政策、项目资源倾斜照顾的关键机遇，为村庄发展和移民增收提供基本的条件保障[4]，更要以项目为支点，进一步增进村庄场域中治理主体、治理资源和治理行动之间的系统性和协同性[5][6]，从而完善村庄治理结构、提升村庄治理能力，实现由外部输血向内部造血转变。

既有研究大多关注水库移民后期扶持项目效果的对比与问题排查，而项目输入对水库移民村庄所带来的后续影响还未引起足够重视。实际情况是，随着水库移民后期扶持政策的稳步推进，水库移民村庄的中心工作正向各类项目的机会争取、资金整合、运作建设等方面加速转移，但当项目开始深度卷入村庄的长效治理过程时，以简约性、短期性、强目的性为主要特征的项目制并不能有效应对村庄治理的复杂要求。项目化的村庄治理方式产生了诸多不良反应，如治理目标被异化替代、治理主体间的关系失衡、治理过程的自主性有所弱化等。项目进村并非能自动改善村庄治理状况，对项目的过度依赖反而导致村庄治理陷入被动。对此，笔者拟对水库移民村庄所出现的项目化治理表现形式以及由此可能导致的负面影响予以分析，进而为优化村庄治理结构、调整村庄治理方式提供依据。

二、水库移民村庄项目化治理的含义解构

不少学者对项目制如何影响并重构了中央与地方之间条块式的科层互动关系、诱发了何种新的地方政府行为等展开了充分讨论[7][8][9]。总体而言，目前研究更多是从组织视角来讨论项目制下政府的内部行为逻辑及所生成的组织结构关系[10]，即便是论及项目进村后村庄治理所呈现的新样态，也多将项目进村视为某种利益增量，关注乡村场域中的利益分配过程及其对乡村治理权力、秩序、规则的重构[11]。尽管嵌入于项目运作过程的利益分配是村庄治理的关键，然而基于利益导向的“分利秩序”并不能覆盖乡村治理的多重维度。从村庄视角来看，用“项目化”来理解解释因项目下乡而带来的村庄治理结构和规则的嬗变或许更为合适。

作为新兴的治理方式，项目化治理通过设定明确目标、配备专项资源，以自上而下的方式来推动治理任务的完成，实质上是对科层式治理机制的补充[12]。在水库移民村庄治理语境下，项目化治理主要指向项目进村背景下村庄治理链条所呈现的新变化。具体而言，项目化的村庄治理方式至少包含双重含义。就显性含义而言，项目化的村庄治理即村庄公共事务广泛使用项目形式进行包装，或尽量搭上项目支持的便车，一方面可以缓解资金压力，另一方面可以获得合法性支持。有些水库移民村庄在开展环境卫生清洁、文化服务推广、就业技能培训等需要持续推进的工作任务时，也会尽可能地寻求项目扶持，如依托项目资金来聘用村民担任保洁员、成立村民文艺队伍、组织村民参加各类短期培训等，而一旦项目终止，上述工作随之陷入难以为继的困境。就该情境下政府和村庄的行动条件来看，村庄在对公共事务进行项目包装时往往面临诸多限制，政府一般会在项目申报之初便明确扶持对象的相关要求，有时还会对各类项目的指标数量及资金比例作出总体控制，而村庄所拥有的选择空间并不大。尽管在此过程中政府主动而村庄被动，且实际效果也存在一定的不确定性，但水库移民村庄依然会积极地采取项目化的推进方式，这就造成短期项目运作标的与长效村庄治理目标之间的矛盾。

就隐性含义而言，随着项目制的广泛应用，村庄逐渐认识到项目运作所表现出的灵活性、适应性以及相对快速的绩效产出等优势，因而主动将项目式治理方式应用到村庄的其他事务上，强调在项目运作过程中呈现村庄的有效治理，如有的水库移民村庄按照“环境治理、民居改造、设施配套、服务提升”的总体要求自主制定了村级发展规划，对环境、基建、公共服务、村级经济及移民增收等方面的重点项目作了统筹安排，并以村级集体资产为主体、民间资本为补充，自发采取项目"分包-承包"的方式落实相关工作。但实践中，不少规划事项不仅推进缓慢，还被部分村庄精英变相为私人受益形式。其根源在于村庄对项目的连带效益往往赋予了过高期望，过度依赖项目运作来回应治理需求，纾解治理压力，甚至将原本依靠自身组织参与就能处理的问题舍本逐末地寻求项目介入，反而导致行之有效且契合于乡土传统的治理资源被束之高阁。因此，名义上尽管村庄对涉及发展的关键性工作作了统筹，但由于缺乏稳定的项目资金供给和健全的项目管理机制，更多地是在机械重复某些易操作的简单工作，这自然偏离了项目的预期成效。

在水库移民村庄项目化治理过程中，一方面政府在外部项目供给中的主导性依然明显，与政府意志和偏好相近的工作往往更易获得资金扶持和重点关照，尽管此类项目难度相对较小，但客观上也加深了村庄治理资源分布的不平衡程度，且短期项目与长效目标未能有效衔接，导致村庄治理失序；另一方面，村庄尚不具备依托项目运作来完成治理任务所需的条件要素，对项目效益的过高期待和对项目方式的生硬选择反而导致村庄治理的空洞化[13]。

三、水库移民村庄治理项目化的形成机制

(一)项目依赖与行政依附

资源与权力是实现村庄有效治理的关键，其中资源嵌入治理行动之中，构成其物质基础，而权力则贯穿于治理结构与规则体系之中，维系着资源运作及治理活动的必要秩序。受搬迁安置的影响，大部分水库移民村庄的发展条件、发展基础往往落后于同地区的非移民村庄，导致其集体经济发展水平较低。就笔者实地调研来看，由政府转移支付的项目资金大多占到水库移民村庄村级财务年度收入的60%-70%，而村级集体经营收入的来源渠道比较单一，依靠出租房屋、流转土地所获得的少量资金与动辄数十万元的项目资金形成反差。

由于集体经济普遍羸弱，水库移民村庄的内生发展能力培育与公共产品供给很难独立完成，而通过招商引资或公益捐赠所得资金规模既小也不稳定，因此对国家输送的各类项目资金需求更为迫切、竞争更为激烈。在当前的项目管理体制下，县级政府及相关职能部门往往作为项目推进的责任主体和落实主体，如在扶贫开发目标、任务、资金、权责“四到县”机制下，县级政府承接了大部分扶贫项目审批权限，又如在水库移民后期扶持项目的供给过程，县级水库移民管理机构掌握着项目规划、项目审批、项目管理等多项权力，成为实际控制主体[14]。水库移民村庄在多次的项目申报过程中形成一些成功经验，如与政府相关部门保持良好关系，更容易在项目指标和资金比例的安排上受益，项目运作流程务必达到政府相关部门要求的硬性规定。除了做好“分内之事”，还要尽可能地为基层政府“排忧解难”，以获得项目审批实权部门的“照顾”。由此，在实践中形成水库移民村庄的项目依赖和行政依附的相互转化。

项目依赖和行政依附对水库移民村庄治理产生了一些负面影响，突出表现为整体治理异化为有限选择，即村庄优先处理与项目获得存在直接或间接关联的事项，行政性事务逐渐成为村庄治理的指挥棒，村庄和村民的发展需求反居其次。虽然不能否认二者之间存在契合，但由政府科层体制所衍生出的某些程序性细碎事务与村庄发展、移民生计改善并不存在直接关联，反而由于完成细碎繁琐的行政任务占据了大量的人力、物力，导致村庄治理的重要内容被搁置，如“痕迹管理技术滥用”“网格管理制度空转”“监督考核层层加码”等形式主义的蔓延，使村干部、村民不堪重负，一定程度上耗费了村庄治理资源[15]。也即，依附在项目中的资源和权力因素改变了村庄治理中更为紧迫任务的排序及投入力度，项目在水库移民村庄治理中的工具属性日渐式微，目的属性不断增强。

(二)无所不能的项目统揽

随着项目制的逐步定型和广泛实践，以及项目资金体量扩大和项目来源渠道拓宽，名目繁多的项目已覆盖到水库移民村庄公共设施及服务供给的各方面，项目化的运作方式不仅在基础设施建设、产业开发等传统领域延续下来，也逐步向技能培训、社会事业、生态环保等新兴领域扩展。由于项目初期带来的效益较为直观，村容村貌、生产生活设施、移民收入水平等的明显改观和提高，使村庄集体和移民个体在尝到项目甜头之后，不断拔高对项目的期望，甚至形成一些村干部和村民的认识误区，即凡是解决不了的问题，只要项目介入，便可立竿见影。项目俨然成为村庄发展与治理的万能钥匙。

从短期利益来看，项目越多意味着获益越大，然而大量的项目输入在一定程度上扭曲了村庄内部的正确认知，淡化了培植内生发展动力的初衷。在实地调研中，笔者注意到不少水库移民村庄在项目的扶持下取得了成绩，但同时也存在效果不佳的部分案例，主要表现为项目“一进便活、一退就僵”。一些水库移民村庄仅仅追求项目短期成效，其整体效果并不尽如人意。当项目运作未能触及并优化村庄的治理结构和治理能力时，特别是村庄的组织、动员、协调和运营能力等直接关系到项目远期效益的影响因素没有得到系统改进时，机械地用项目化的方式应对各类治理事项，其结果是拉低了项目资金的使用效率和长远效益[16]。因此，在缺少匹配且健全完善的村庄治理体系和治理能力的条件下，项目运作与村庄治理之间如何实现有机融合，从而与乡村振兴目标相契合，还需要商榷。

四、水库移民村庄项目化治理的可能局限

由于项目制并未提供一套与既有村庄治理模式相衔接的治理体系来应对项目运作中的难题，实践中反而多将适用于政府的项目动员与整合、项目管理与监督等措施直接应用到村庄场域，因而导致项目的运作成本增加、效果打折，长远来看或将加重基层治理困境[17]。目前，水库移民村庄治理项目化的局限表现在如下三个方面：

(一)以数字材料应对技术要求

从微观运作角度来看，项目资金的使用及项目方案的实施需严格遵循既定规划加以执行，而在项目建设阶段由基层政府部门牵头组织的多轮检查与考核，更强化了项目管理的技术化程度。从提高项目资金使用的合规性和精准性、确保项目效益的顺利及稳定产出的角度来说，采取数字管理、档案管理等技术手段不可或缺。但如若单纯奉行“技术至上”则会导致村庄治理流于数字形式，当原本作为技术治理佐证工具的数字材料被夸大乃至神化时，必然形成村庄治理目标的本末倒置。

对于部分水库移民村庄来说，在项目运作过程中给数字“掺加水分”或对材料“美化修饰”的做法比较常见，甚至成为某种策略。从形式的角度审视结果，有的村庄成功获得了项目立项，也有的村庄顺利通过了项目验收，但实质上是对技术治理的背离。而在村庄治理的其他事项上，对于数字材料的过度强调虽然表面上满足了技术要求，但结果却是将数字材料异化为文字游戏，终将导致项目运作方式失效、村庄治理制度空转和村庄项目化治理的内卷。

(二)以程序规则回避少数异议

当前乡村社会中的公共规则处于一种传统与现代、国家意志与乡土传统相互交织但关系不明的状态，即农村普遍缺少的不是规则，而是将传统规则与现代规则有机串联为一体的整合机制。近年来，根植于村庄的传统公共规则(如精英代理、家长权威等)和输入至村庄的现代公共规则(如民主自治、公众参与等)之间的关系愈显吊诡，尤其是协商民主作为治理工具在平衡“社会治理国家”和“国家治理社会”二者间关系上尽管表现出独特优势[18]，但在乡村治理实践运用中面临相当挑战。一方面，由于传统秩序和现代规则尚未完全融合，部分水库移民村庄政治经济精英的家长式观念并未得到彻底消除，囿于项目规则的硬性要求，“独断式”“一言堂”的做法开始从台前走向幕后，虽然通过民主方式达成了治理“共识”，但却存在操纵民意的倾向。另一方面，由于村庄内部未形成现代性的公共精神，村民缺乏运用现代规则的自觉性，进而将权利让渡给村庄精英代表，导致村民用脚投票来被动配合规则要求的情形屡见不鲜。

即使少数人对项目管理的民主程序及结果抱有异议，单纯就程序规则而言并无太大不妥，项目申报、评议、公示、实施、验收等各环节总体符合程序要求，既听取了多数人的意见建议，也是经由民主表决确定的最终结果。因此，村庄精英的隐秘操纵有充分的依据来回避少数异议。然而，村民在少数精英的操纵引导下作出选择，较之理想的民主过程仍有不小差距，项目制所代表的现代公共规则仅仅得到了形式上的片面遵循。

(三)以短期效益标榜内在善治

由于项目制的引入对水库移民村庄治理规则及秩序的影响难以量化，在一定程度上造成了项目运作与善治状态二者之间的割裂。前者尤为注重“短平快”的直接效益产出，后者则更加强调良性规则引领下的结构优化和能力提升。在这一矛盾下，基层政府与村集体尽管目标诉求不一，却能达成对村庄善治的理解“共识”，并据此形成“默契”行动。具体而言，在“发包-接包-分包”的项目制模式下，基层政府优先考虑的事项多集中于按照既定的项目规则，将项目资金分解到相应村庄，并监督其按时按量完成项目的关键节点任务。尽管基层政府在项目运作过程中的注意力分配有其苦衷，但在一定程度上忽视了项目运作对村庄治理优化的意义，将项目运作简化为项目指标任务的完成，进而加深了水库移民村庄的项目认知偏差，在政府与村庄间塑造起上下共谋的异化关系。

水库移民村庄则关注项目资源的获取和分配，这在一定程度上消解了其内源性发展动力，村庄各项治理事务的推进效率逐渐取决于对获得更多项目资金的助力程度。因此，村干部越发以项目获取为中心工作，认为项目资源多少与村庄治理好坏直接相关，同时项目资源分配所掺杂的权力控制使村干部成为项目资源的掌控者，而普通移民获得项目资源的主要方式之一就是与村干部“搞好关系”。

在基层政府和村庄集体的默会下，村干部愈发以“形式”应对“形式”，不仅在材料上追求形式完美，应对上级检查，而且在项目运作过程中也过于强调程序合规而非综合成效。更进一步，村庄的诸多公共事务治理也按照“目标-结果”项目化方式来运作，通过数字化、标准化和工程化的技术手段，取得的短期效益虽然可圈可点，但项目制的精神实质并没有被遵守[19]，故而成为村庄标榜善治的工具。

五、水库移民村庄治理压力及其转移

随着项目进村的力度规模不断加大，水库移民村庄并没有在优化村庄治理体系、提升村庄治理能力上取得明显改观，反而衍生出诸多新问题，无形中加大了村庄面临的治理压力，主要表现为项目的综合带动能力偏弱、纠纷的化解方式单一以及弱势群体遭受隐性排斥程度加深等三个方面。面对多重治理压力，掩盖、躲避、许诺成为村干部的常用策略，其效果更多表现为压力的临时转移而非纾解。就短期的村庄治理格局来看，在村干部的平衡妥协之下，依靠项目输入所释放的红利暂时平息了各类治理压力的激化扩散，但长远来看，村庄治理秩序的短暂平息同样意味着诸多隐性风险的生长，项目化治理模式不仅较难实现项目自身的目标和效率，也导致治村过程中不确定性的增加。

(一)项目细碎与策略性的焦点转移

水库移民村庄面临的项目碎片化问题突出表现为：一是小微项目居多，单一项目的预期收益和带动能力相对有限；二是项目类型分布不均，导致村庄发展根基比较脆弱；三是重项目建设、轻项目管护的情形比较多见，导致项目资金使用效率不高；四是过于强调多个项目之间的拼凑整合，在一定程度上弱化了对项目长远效益的关注。

对于项目碎片化问题，村干部往往选择搁置或回避，他们认为，一方面远水解不了近渴，村庄的当务之急是做大“蛋糕”而非做好“蛋糕”，另一方面心有余而力不足，村庄对扭转项目供给碎片化的能力和作用有限。从实际情况来看，村干部对此类问题的策略主要有两种：一是利用个人权威主导普通水库移民的选择，使其在村庄项目申请上达成一致；二是村干部熟悉各类政策，并借助私人关系疏通门路、争取项目，从而使村庄项目资金总额越做越大，以此回应水库移民的质疑。尽管村庄内持有异议，但无论干群关系还是收益分配，基本也能维持“平衡”状态，这进一步遮盖了村庄项目碎片化问题。

(二)纠纷化解与有分寸的平衡许诺

水库移民村庄关注的焦点集中于能否助推村庄发展和提高移民收入两个方面，但由于项目总量有限，不仅水库移民村庄及村干部需要采取各种策略向外争取资金，水库移民个体亦要采用一定策略从村庄有限的项目资源中获益。因此，村庄内部的矛盾纠纷逐渐变成围绕项目利益分配而展开的私利之争。一方面，作为项目资源分配者，村干部的话语权不断放大，其在某种程度上能够决定村庄项目资源的分配；另一方面，水库移民也会有意拉近与分配者的关系。因此，村干部既尽可能地从政府争取更多的项目资源，使其能够在村庄项目资源分配中占据更为主动的地位，又不断尝试采用调节项目资源分配的方式，以优先照顾、暗中许诺的方式来调解村庄内部的矛盾纠纷。

客观而言，村干部化解矛盾纠纷的策略已超出村庄治理的合理范围，甚至可以说是一种异化。但村干部也会注意原则底线，尽量控制影响范围：一是找准关键、摸清症结，寻找较为容易的突破口；二是考虑其个人能力和规则许可，避免因处理不当而滋生新的矛盾。

(三)利益共享与有争议的隐性排斥

利益共享既是水库移民村庄治理的目标所在，也是彰显共商共建共享发展理念的内在要求。然而现实中不少水库移民所持的观点是，只要村干部有能力拉来项目资金，且自己也能够在项目运作中直接或间接获益，那么就不会在意村庄项目利益究竟如何分配，对项目及衍生福利的态度是“有总比没有好”，在一定程度上导致水库移民在项目后期的利益共享权益受损，甚至在精英俘获的情况下遭到隐性排斥。

普通水库移民尚且如此，而其中更为弱势的移民群体所遭受的排斥程度会更加明显。具体来说，相对弱势的移民群体即使觉得项目利益分配有争议，也多选择沉默。同样，相比于村干部，普通水库移民亦处于弱势地位，所以最终村庄项目利益共享往往变成村干部主导下的利益分配，“谁分得多、谁分得少”一定程度上由村干部决定。沉默使得村干部及利益既得者选择性地排斥利益分配中的弱势群体。

六、结论与讨论

发展与稳定是水库移民村庄治理追求的核心目标，对水库移民村庄而言，利用村庄内外的项目资源，实现村庄集体发展和移民增收致富是村庄治理的头等大事。同时，从项目具体运作中所衍伸出项目化方式也逐渐渗透到村庄治理的其他方面，导致项目进村背景下的村庄治理暴露出形式主义的局限，包括以数字材料应对技术要求、以程序规则回避少数异议、以短期效益标榜内在善治等。进一步而言，项目进村在取得客观成效的同时，也在村庄治理层面衍生出一些新问题，无形中加大了治理压力。面对多重压力，村干部往往采取策略来临时转移。就短期的村庄治理格局来看，依靠项目输入所释放的红利暂时抑制了矛盾激化，并在村庄内外之间达成了有限稳定，但长远来看，村庄治理秩序的短暂平息却意味着不确定性的增加。

客观而言，在项目运作模式趋于稳定的情况下，更应主动探索并实现项目运作与村庄治理的有效衔接。首先，在输入项目资源时，基层政府应系统考量项目进村究竟带来何种改变、是否具有可持续性，乃至基于更长远的目标统筹规划项目扶持。其次，对于村干部而言，争取项目资源固然重要，但更重要的是应在村庄内建立内部共同认可并遵循的行动准则，并逐渐形成制度化的村庄治理规则。最后，作为项目受益主体和村庄治理主体的水库移民，应通过合法途径来表达实际诉求，并强化对村干部的监督和制约。从村庄可持续发展和有效治理的角度来看，各方治理主体需要通过有效互动实现规则再生，避免将村庄治理异化为项目资源的争取和利益的分配，进而实现村庄的整体善治。