水库移民社区发展的结构性风险及其治理

孙 良 顺

(1.东北农业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150030；2.湖南科技大学 马克思主义学院，湖南 湘潭 411201)

一、问题的提出

自水库移民后期扶持政策实施以来，以政府为主导的外部扶持项目已成为推动水库移民社区发展的重要力量，从而大大缓解了移民社区内在基础薄弱的困境。国家实施水库移民后期扶持政策的根本目标在于实现水库移民及所在社区的协同持续发展，即一要落实在个体层面，改善水库移民的生产生活条件，增加他们的家庭经济收入，使其生活逐步达到当地农村的平均水平；二要落实在集体层面，完善水库移民社区的基础设施条件，加强生态环境建设，逐步建立起促进水库移民社区经济发展、生态改善与社会稳定的长效机制。

然而，目前水库移民社区的内涵建设还存在一些突出障碍：一方面，基层政府在自上而下的项目供给过程中难免存在执行偏差，表现为对项目的长期效益关注不足；另一方面，由于水库移民社区内部主体间权责关系不对等、利益分配不平衡的问题比较明显，导致水库移民社区还难以形成长效发展机制。可以说，在当前水库移民社区蓬勃发展的同时，尚存在有悖于其持续、有效、公平发展的结构性风险。为继续巩固水库移民脱贫攻坚成果、有效衔接乡村振兴战略，本文拟在梳理水库移民社区发展的完整内涵及依托条件的基础上，深入考察当前水库移民社区在发展中暴露出的结构性风险，探寻实现社区良性发展的有效路径。

二、水库移民社区发展的内涵及条件

(一)社区发展的实践历程

现代意义上的社区发展受欧美国家睦邻组织运动的启发，1950年代中期，社区发展在联合国的引导下逐渐成为全球性课题，旨在通过开发式的帮扶促进基层社区的发展进步，以社区居民的共同参与为主要途径，以提升社区管理能力，进而实现经济与社会的协调发展。简言之，社区发展致力于帮助弱势群体发展各项能力，使其共享工业化和社会发展成果[1]。但自1990年代以后，以需求为导向的西方传统社区发展模式已经无法有效调和新时期社区所面临的高度依赖外部资源、集体行动缺乏内生一致性、社区居民参与意识及参与能力逐渐萎缩等内部困境[2]，社区发展模式亟待调整。对此，国外学者着眼于社区内部资产，基于那些有助于减少贫困的可共享的广泛的社区特殊资源，提出了整合社区优势、挖掘社区资源、动员社区主体、实现社区目标，以“资产为本”的新型发展路径[3]。与此同时，国内学者在扶贫开发、灾区重建等微观场域中也发现，仅仅强调社区的问题和需要，以及基于此所提供的开发式帮扶的实际效果比较有限，并不能真正实现社区的长效发展，反而会导致个体的无助感、边缘化等负面因素在社区内部扩散[4]。

因此，从社区发展模式及其扶助观念的变迁来看，社区发展的目标逐渐由解决社区具体问题转向培植社区自我发展能力，社区发展的形式载体也从单一依靠政府力量向强调社区资源多方整合转变。

(二)水库移民社区发展的完整内涵

本质而言，水库移民社区发展在理念目标、发展主体、路径方式上与农村社区发展高度一致，但在发展基础、重点任务、依托条件上存在明显的特殊性。在农村社区发展的相关研究中，学者们普遍认为应考虑到农村社区的特殊性，妥善处理好由于村庄类型的差异性所决定的实际需求与施策方式之间的精准对接。虽然相关研究从区位差异[5]、生计系统抗逆力[6]、村庄文化特质[7]等角度对农村社区发展路径的选择做出了论证，但对于水库移民社区发展问题的关注还远远不够。相较于普通农村社区，水库移民社区的经济基础更为薄弱、生产方式转型更为紧迫、发展目标差异化更为明显、整合动员能力更为欠缺[8][9]。这也使得政府和学界对于水库移民社区发展的认识普遍存在三个误区：一是将水库移民社区发展的丰富内涵简单等同于社区内基础设施的配套完善；二是忽视了个体与集体的辩证关系，单方面强调以社区为载体助推水库移民的生计恢复及发展；三是政府主导的方式较为单一，一定程度上弱化了水库移民社区及其成员的内在主体性和能动性。

水库移民社区发展的内涵应从个体和集体两个层面加以解读。从个体与集体的辩证关系来看，水库移民增收致富与水库移民社区发展二者彼此交融、互相促进。一方面，水库移民增收致富的个体愿景叠加汇总成为驱动水库移民社区可持续发展的内生动力[10]；另一方面，水库移民社区作为落实新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴、后期扶持等国家政策方针的关键载体，也为增进水库移民个体福祉提供了充分的物质保障和机会。因此，讨论水库移民社区发展，不能简单地“就社区谈社区、就移民谈移民”，而要将社区发展所涉及的多重主体、多面资源、多项任务统筹置于整体语境之下，通过行之有效的协同整合，达成社区发展目标和过程目标的统一。

进一步而言，水库移民社区发展的内涵可以从目标、主体、客体及方式四个方面加以厘清。首先，水库移民社区发展的核心目标在于实现硬件型的基础设施建设与软件型的社会文化重塑两者之间的融合，既要通过汇聚社区内外的物质资源，推动水库移民社区基础条件及环境的改善，为社区集体发展和移民个体致富提供基本物质保障，也要注重社区共同体的培育和社区文化重塑，培养并提升自治精神与自治能力，使水库移民社区内部在充分合作的基础上形成安定繁荣的秩序。其次，水库移民社区发展的实践主体本质上是围绕国家-社会互动关系所展开的主体系统，在具体场域中涉及基层党委和政府相关职能部门、水库移民社区及其他社会组织等。进一步完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区发展格局，既是明确水库移民社区发展方向的必要条件，也是保障水库移民社区持续自主发展的动力。再次，水库移民社区发展的客体对象主要集中在公共物品和公共服务的供给上，一方面不断积累水库移民社区发展所必须的有形资源要素，另一方面在供给过程中逐渐提升并完善水库移民社区的资源配置能力和协同合作机制，实现社区硬实力和软实力的兼顾[11]。最后，水库移民社区发展的主要方式需要借助正式制度和非正式制度两种力量的介入，前者以法律法规、政策文件等相对制度化的正式文本为依据，按照一定的原则和规程对一系列条件和资源进行整合、分配、使用及管理，进一步规范社区发展轨道。后者则是将地方性的知识智慧、文化关系乃至原生技术融入水库移民社区发展的过程，平衡社区发展制度性和灵活性之间的张力，进而作为重要补充形式来调整利益关系、控制运行系统、激发内外活力、保障发展秩序等。

(三)水库移民社区发展的条件依托

相关政策文本对水库移民社区发展设置了相互衔接的阶段性、层次性目标任务，如近期目标是要尽快完成搬迁安置社区的设施修复或重建，着力解决与生产生活相关的紧迫性问题，中长期目标则是要全方位缩小水库移民社区与其他农村社区的发展差距，实现经济社会的可持续发展,并向水库移民社区输送大量发展性资源，初步积累起水库移民社区的后发优势。

但仅仅依靠专项政策优惠和项目扶持，不足以支撑水库移民社区的全面发展，关键是要将外部条件优势和内生发展实践紧密结合为一体。从各地实践来看，实现内外条件的有效整合是一项设计、执行难度大的系统工程。一方面，各类发展条件始终处于动态变化之中，且和其他方面的条件互为交织、共同作用，从而使得单项条件的作用效能难以精确度量；另一方面，由于搬迁时间、人口规模、安置方式、安置区位等方面的差异，水库移民社区的类型差异比较明显，且在发展过程中发挥带动作用的关键资源和内外关系也有明显不同，给规划不同水库移民社区发展路线及其所需条件增添了难度。但从静态结构角度而言，水库移民社区的全面振兴离不开政府与市场、集体与个体、体制内资源与体制外资源等多方力量的协同配合。

针对以上情形，我们可以根据来源和属性对水库移民社区发展的条件作类属划分。首先，就来源渠道而言，水库移民社区发展的各类条件可归结为体制内和体制外两个范畴。前者更多指由各级政府部门所主导并控制的诸多正式的外部资源，如自上而下串联为一体的行政化工作机制、针对某一特定领域所制定的专项惠农政策、嵌入在科层体制中的项目资金以及统筹分配的社区集体资产等。后者多指社区内部以非正式制度为主要特征的支持条件，包括社区内部的社会关系网络、以社区干部为代表的社区精英的组织结构及运作方式、社区成员普遍遵循的文化传统与行为模式等。当前，水库移民社区的发展高度依赖体制内资源，进而深度卷入体制内的运作模式之中，而对于体制外各类资源条件的挖掘及盘活往往处于滞后且碎片状态。其次，从资本属性来看，水库移民社区发展的条件依托大致可分为经济资本、政治资本、社会资本、文化资本和生态资本等五个维度，其发展离不开对以上资本的统筹利用。经济资本侧重于保障社区发展的物质基础，包括社区自然资源禀赋、外部资金供给、基础设施条件、集体经济规模等，政治资本涵盖了由社区民主政治生成的权力结构及同外部权力主体的关系联结，社会资本则指社区组织及成员通过其所处的结构位置所获得的有形和无形资源，文化资本重点关注与文化活动相关的要素，包括社区文化心理、成员能力素养等，生态资本指作为社区发展基石的生态环境状况，包括自然环境保护和人为环境改造两个方面。此外，静态的资本要素只是构成了水库移民社区发展的必要条件，而要实现充分的社区发展，就必须系统考虑动态层面上各参与主体的协同以及各资本要素的整合，形成符合社区实情、彰显社区特色、主次任务有序、内外合作有效的个性化发展方式及路径，这些都对水库移民社区发展提出了更高要求。

三、水库移民社区发展中存在的结构性风险

相较于普通农村社区，水库移民社区的特殊性尤为突出：一是新老问题交织，资源存量有限；二是发展渠道单一，路径依赖较重；三是专项政策优势比较明显，但政策效能叠加有待增强。水库移民社区尽管掌握着一定的外部条件优势，但也面临更为紧迫的任务、更为复杂的局面、更为艰巨的挑战。当前水库移民社区发展普遍存在以下结构性风险：

(一)资源贬损与水库移民生计恢复缓慢

水库移民生计恢复与发展问题在世界范围普遍存在。迈克尔·塞尼指出，搬迁安置必然导致水库移民原有生计条件发生改变，如生产体系遭受侵蚀，就业机会、优质土地和其他创收性资产相应丧失，原本享受的卫生、教育、社会保障等公共服务状况趋于恶化，亲属关系及非正式的社会支持网络被动解体，与原属地劳动力市场的联系遭到破坏，在实物和心理上切断了其与传统文化间的互动联系，并据此提出用于解释水库移民贫困风险及应对重建的IRR模型[12]。相较于普通农村社区，在搬迁安置这一强大外力因素的作用下，一方面使得水库移民社区内部原有的物质资本、人力资本、社会资本遭到贬损[13]，在一定程度上动摇了水库移民社区发展的根基；另一方面无形中减弱了水库移民在适应并融入安置区时积累各类资本的能力，特别是原生技术的适用性大打折扣，导致其对重建生计系统的效用降低。尽管专门编制的水库移民安置规划大纲为补偿水库移民受损资本、恢复水库移民发展能力明确制定了一揽子措施，但规划措施的有效性及其精准执行往往受诸多因素干扰，致使水库移民在短时间内较难恢复至正常的生产生活水平，也加重了统筹推进水库移民社区发展的难度。

(二)政策执行与社区发展需求衔接不佳

就水库移民后期扶持政策的长远目标来看，初衷是通过扶持水库移民社区发展，从而在根本上解决水库移民的生计恢复和发展难题。只有彻底解决水库移民的个体发展问题，水库移民社区发展的意义才能充分体现。因此，相关扶持政策执行的关键是要及时了解并满足水库移民的基本诉求，进而实现扶持资源的精准供给。然而，作为扶持资源的实际分配者，县级水库移民管理机构在开展水库移民后期扶持工作时较为频繁地暴露出项目资源供给与水库移民需求不匹配的问题。一方面，相当一部分县级水库移民管理机构有所偏向地将项目资源集中打包分配，强调打造示范社区和亮点工程，使得水库移民平均收入越高、发展基础越好的社区反而越容易获得项目扶持，而这类水库移民社区内部的贫富分化亦相对明显，甚至部分移民在后期扶持项目中被边缘化，难以共享水库移民社区的发展成果。另一方面，由于生产开发项目需要投入更多的资金并存在较大风险，使得不少县级水库移民管理机构将更多的项目资金安排到容易短时间出效果的基础设施项目上，致使很多水库移民社区只是在形式上看起来取得了明显改善，但尚未从根本上解决水库移民的可持续发展问题，导致许多处于脱贫边缘的水库移民在扶持政策结束后依然面临返贫的风险。

(三)政府主导与社区治理失灵现象频发

治理失灵已成为社区治理中较为常见的问题，有学者指出，社区治理需要相关个体之间、组织之间及系统之间形成有效的合作与协调，如果过于简化社区治理的行动条件或对社区治理认知不足就会出现治理失灵问题[14]。虽然国家已建立“中央到省、省到县区、县区到村社”的三级水库移民后期扶持管理体制，以应对因中间环节过多而可能出现的政策执行偏差问题，但就政策执行实践而言，在水库移民后期扶持项目资源进入社区的关键阶段，县级水库移民管理机构常常会扮演全能型政府的角色，发挥着全方位、控制性的主导作用。调研中发现，不少县级水库移民管理机构在不完全了解各水库移民社区的具体情况下，便先入为主地为水库移民社区制定项目资金配置方案，甚至有些基层移民干部在未与社区和移民进行充分沟通的情况下，就想当然地安排了一些扶持项目，导致“政府给的、社区不要，社区要的、政府没给”的实践难题屡屡出现。因此，在水库移民社区发展中过于强调政府的主导作用，不仅导致项目资源难以真正契合水库移民社区发展的重点，使外部资源的供给脱离社区的实际需求，在一定程度上也弱化了社区和移民在项目过程中的主体性，进而使得社区集体和水库移民的切身利益和根本诉求被忽视，最终加重了水库移民社区治理的失序及失效程度[15]。

(四)网络脱嵌与社区发展动力整合不畅

作为社会资本的嵌入载体，社会关系网络已成为水库移民社区发展和水库移民增收致富的重要依托。无论是社区集体还是移民个体都需要通过正式和非正式关系来整合各类资源以提升发展能力。对水库移民社区而言，需要通过不断整合内部关系网络，明确社区发展需求和移民个人诉求，进而向政府、企业、社会组织等外部主体争取发展资源。对水库移民来说，社会关系网络有利于其融入新的社区并从内部获得发展机会。然而，在社区层面，即便是同一政策框架下，因与上级政府间的关系有强弱之分，社区运用“关系”来争取资源的结果也存在很大差异。换言之，“上面是否有主管的关键人物”在一定程度上改变了项目指标及项目资金在社区间的分配结果，有的社区凭此得到了优先照顾、重点扶持，而缺少关键关系的社区则容易失去部分发展机会和资源。在移民个体层面，由于水库移民社区的构成相对复杂、群体分化明显，部分弱势群体在社区内部的关系网络中往往被边缘化，且程度在自然加深。双重失调使得水库移民社区的外部关系网络和内部关系网络普遍呈现单向性特征，导致水库移民社区存在外部项目资金配给不公平、不公正问题，部分水库移民难以享受到社区发展的红利[16]。进一步而言，看似关系运作或资源分配问题，实质是水库移民内外关系网络难以形成有效互动的问题，这直接导致水库移民社区难以真正整合调动各类资源推动社区发展和帮助水库移民增收致富[17]。

(五)精英俘获与社区发展红利惠及不均

现阶段，基层政府普遍存在人员紧缺和队伍不稳定的现象。为此，县级水库移民管理机构往往选择较为了解实际情况的社区干部作为项目的实际承接人。尽管借此方式能够在一定程度上调动水库移民社区干部工作的积极性，但在实践中也导致一些社区干部将项目的承接权变成个人的控制权。随着社区干部手中的项目控制权不断增强，政府扶持社区的项目逐渐成为社区干部获利的隐蔽途径。如有的社区干部注意到多数水库移民对相关政策不熟悉、不了解，便利用自身的权威及与县级水库移民管理机构的关系，通过隐蔽手段将公共项目转为私人所有，并以雇佣本村移民打工的方式来掩盖其变相牟利行为。再如，有的社区干部在扶持项目取得初步成效后，直接主导了后续扶持项目资金的拨付对象及用途，以积累更多收益。因此，不管是隐形俘获还是变相牟利，乃至公开徇私，水库移民社区干部的一些行为使社区的后期扶持项目资金看似得到了合理分配，某种形式上也达到了水库移民后期扶持政策的硬性要求，然而在具体实践中，社区干部并没有将项目收益比较公平、均衡地分配给水库移民，处在社区边缘位置的弱势移民群体更是难以享有项目扶持所带来的发展红利。

四、内外互动：水库移民社区发展结构性风险的治理路径

推动水库移民社区发展的根本目的是为了在发展中解决水库移民的生计问题，提升社区集体的公共服务能力，进而实现共同富裕的最终目标。因此，破解水库移民社区发展的结构性风险，关键在于确保水库移民社区，尤其是水库移民的需求能够“由内至外”地有效表达和及时传递，进而政府部门需以此为依据引导外部资源的输入及配置。如前所述，水库移民后期扶持政策执行和水库移民社区发展过于强调政府的主导作用，从而忽视了水库移民社区及水库移民的主观能动性，致使扶持项目的综合效益大打折扣。因此，政府在有效回应社区集体及移民个体的需求时，根本上还是要通过外部扶持项目，提升水库移民社区及水库移民的主观发展意愿和能力，“由外至内”地扭转水库移民社区对政府的单向依赖，充分挖掘社区内部资源，并发挥水库移民社区及水库移民的主体优势，进而借助社区外部项目资源网络与内部资源网络的良性互动，将外部资源优势转化为内部发展动力。如此，才能有效破解水库移民社区发展的结构性风险。

(一)由内到外：精准整合社区发展需求

根据公共物品供给理论，消费者对公共物品的需求情况直接影响其供给的最优状态，而实现公共物品最优供给的关键条件有二：一是消费者的实际需求正确转化为有效的需求信息；二是供给者准确掌握消费者的需求信息并及时作出反馈[18]。因此，在政府向农村输送公共物品或公共服务过程中，只有充分考虑到农民的真实需求，才能实现最优供给[19]。引申而言，欲根治水库移民社区发展的结构性风险，就需要溯本追源地准确了解水库移民社区及个体的实际需求。具体来说，政府需要进一步完善水库移民社区及移民的诉求表达机制，鼓励社区及移民通过各种合法的途径向政府合理表达诉求。而政府则需要逐步完善监督反馈机制，确保水库移民社区及移民的相关诉求能被相关部门合理吸纳。以需求表达机制的健全完善为基础，最终保障水库移民社区及移民在项目扶持中的主体作用，从而在一定程度上规避政策执行偏差、项目资源使用错位、精英俘获等问题。

在水库移民社区及移民诉求合理向外表达的基础上，县级水库移民管理机构应根据差异化需求，做到因社区或因户施策，在项目选择、资金使用以及管理措施上保持制度刚性与执行弹性的紧密结合。一方面，县级水库移民管理机构应以社区和移民最迫切、最主要的需求内容作为项目资源分配的依据，进而为水库移民社区制定精准的项目扶持规划；另一方面，县级水库移民管理机构在项目资源供给时还需优先照顾相对更弱势的移民群体，防止社区精英侵占项目资源和牟取私利。同时，还可以引导并支持水库移民积极参与社区项目的管理，全程监督社区干部在项目落实过程中的行为，确保项目利益分配向弱势群体倾斜。此外，社区干部队伍的能力建设和素质提升也要作为一项重要工作，不断培养社区干部为社区谋发展和为移民谋幸福的主动性，深入思考并勇于尝试更有效的扶助方式和发展手段，在社区相关工作开展中善于倾听水库移民的意见，并对这些意见加以汇总、梳理和归纳，细化下一阶段的任务重心，将水库移民的生计恢复和能力重塑融入社区发展规划之中。

(二)由外到内：充分挖掘社区主体优势

尽管农村社区发展在政府的强力主导下取得了相当成效，但一定程度上也忽视了社区及农民的主体性意愿，而长期来看，短期的经济增长效应无法满足社区结构的多样性需求，难以从根本上解决农村社区及农民内生发展动力不足的问题[20]。近年来，很多理论研究和社区发展实践表明，以人的发展为根本目标的内生式社区发展模式是推动社区发展的持久动力[21]。由此，农村社区发展应由外部推动转向自主导向[22]。回归到水库移民社区发展，除了要精准整合社区发展的需求之外，还要充分挖掘水库移民社区的主体优势，特别是要重塑水库移民在社区发展中的主体作用，从而更好地激发水库移民社区及水库移民主动发展的意愿和信心。

因此，应着重做好以下三个方面工作：首先，重塑水库移民在社区发展中的主体作用与主体优势，政府可以采取多方位宣传教育形式来转变水库移民的惯性思维，树立正向的发展观，社区干部亦可采用灵活多样的对话方式，激发水库移民自觉主动发展的思想意识，从而由被动接受转变为主动发展[23]。其次，激发社区干部主动为水库移民谋发展谋福利的意识，引导水库移民社区干部在项目申报、建设、管理的各环节做到以移民权益为重。最后，水库移民社区干部通过整合内部关系网络，协助社区内更为弱势的水库移民不断去边缘化，优先照顾其需求和发展，以弱势的水库移民生计恢复和改善作为衡量社区发展的基准线，最终全面提升水库移民社区的自主发展能力。

(三)内外互动:化外部资源优势为内部发展动力

当前，水库移民社区在发展过程中受主体关系不明、权力结构悬浮等外部因素制约，绝大多数水库移民社区虽然能够从外部关系网络获得各种发展资源，但取得的成效比较有限，对于资源的整合、配置和输出方式还有待完善。又因水库移民社区发展的内部机制仍存在发展红利分配失衡和内在发展动力不强等问题，导致社区通过内部关系网络获得发展的资源和途径有待扩充。归根结底，水库移民社区的外部关系网络与内部关系网络均呈现单向性特征，内外关系网络无法在互动中整合调动社区发展资源，水库移民社区难以真正获得实质性发展，水库移民生计的可持续性还缺乏保障，甚至造成部分移民群体在社区发展中被边缘化。因此，要将外部关系网络和内部关系网络同时嵌入水库移民社区发展和水库移民增收致富之中，需要通过规范合理的内外关系网络互动，一方面实现发展性的项目资源利用效率最大化，另一方面在形式和做法上争取普通水库移民的广泛认可，激发并形成社区发展的群众共识。

需要注意的是，无论是外部关系网络还是内部关系网络，对于水库移民社区发展及水库移民生计改善所发挥的作用并非一成不变，而是会随着水库移民社区内外部环境的变化而变化。因而在探讨水库移民社区内外关系网络的互动时，需要考虑影响内外关系网络互动的情境因素，确保水库移民社区发展的外部资源优势切实转化为社区发展的内部动力。首先，需要关注水库移民扶持政策变化对外部关系网络、内部关系网络及两者之间互动方式的调节作用，一方面需要专项扶持政策的嵌入，另一方面需要考虑水库移民社区内外关系网络资源的转换效率。其次，需要分析专项政策变化和外部市场变化对于水库移民社区发展方式选择与水库移民增收致富之间关系的调节作用，既要甄别出更有利于广大移民增收致富的社区发展方式，又要着重补齐水库移民社区发展的短板。最后，还要从社区集体和移民个体的自我发展能力角度来分析其具体影响因素，确保不同类型、不同层次的水库移民社区和水库移民在具体情境下能够自主选择合适的发展方式，从而全面破解水库移民社区发展所存在的结构性风险。

五、结论

针对水库移民社区在发展中暴露出的结构性风险，本文系统讨论了以“内外关系网络互动”为核心的结构性风险治理路径。为帮助水库移民恢复并改善生计水平，国家先后出台了一系列后期扶持政策措施，并主要以项目的形式助推水库移民社区发展，帮助水库移民增收致富。在政策优势的激励下，水库移民社区借助外部关系网络获得了诸多促进社区发展的项目资源，水库移民则通过内部关系网络将扶持资源转变为自身的发展机遇，由此描绘出统筹实现社区发展和移民致富双重目标的理想图景。

然而，由于内外因素的制约，水库移民社区的内外关系网络还未形成有效互动，从而导致水库移民社区发展片面反映在有形物质设施的改善上，长效发展机制还有待完善。因此，着眼于社会关系网络的正向促进作用，实现水库移民社区内外关系网络间的有效互动，既需要在政策设计层面统筹兼顾水库移民社区发展和水库移民增收致富的彼此关联，从而释放政策的叠加优势，也需要在政策执行层面提升政府主导下的项目资源输入模式的效率，增强水库移民及所在社区的需求表达意愿，完善监督反馈机制，扩大水库移民社区内部主体的话语权和决定权，提高自我发展能力和主动性，从而以外部项目为支点带动水库移民社区的全面发展。