浅析半农半牧区草原保护存在问题与对策

王晓禹，杨娇艳，郭金荣，冯景贵

吉林省洮南市草原工作站，吉林洮南 137100

洮南市位于吉林省西北部，属于典型的半农半牧县(市)。国土一调时公布全市的草原面积为232 万亩，国土二调时公布的草原面积为66.2 万亩。从国土一调到国土二调草原面积锐减的数据，可以看出半农半牧地区草原保护上存在一定问题。从分析草原保护存在问题出发，提出合理保护草原的相关对策，进而更好地保护好草原资源。

1 半农半牧区草原保护存在的主要问题

1.1 草原管理体系不健全

2019 年春国家省市政府机构转制后，成立了洮南市林业和草原局。洮南市草原工作站是其下属的草原监督管理机构，又从草原站抽调4 人和原来林业稽查大队8 人组建了洮南市林业和草原综合执法大队。各乡镇的综合执法队伍尚未组建，因而草原执法人员太少，根本满足不了全市草原保护工作的需求。

1.2 草原管理的依据不清

半农半牧地区的草原和耕地、林地插花交错分布，很难认定草原地类性质。国土二调数据公布后，出现了其他草地的新名词。其他草地到底属于草原还是属于未利用地，一直争论不休。二调数据公布的盐碱地，绝大多数都是盐碱化草原形成的土地，都是有草原承包合同的。但是按照土地的分类，盐碱地属于未利用地，不属于草原地类。草原执法部门对这部分盐碱地的管理束手无策，导致了大面积的盐碱地被开发成耕地和水田了。

1.3 基本草原的划定和管理不明析

《草原法》第42 条已经规定了啥样的草原应当划定基本草原。但是具体划定工作中缺乏可操作性，因而吉林省牧业管理局于2016 年下发了《基本草原划定工作实施方案的通知》，要求将国土二调公布的天然草原和人工草地全部划定为基本草原。虽然操纵方便，但是国土二调公布的草原数据中，天然草原很多不是集中连片，有很多是零星分布的草原。这样的草原按照《草原法》的规定是不能划定为基本草原的。《草原法》虽然规定基本草原严格管理，但是基本草原的保护管理办法还没出台，对基本草原如何严格管理不明确。

1.4 草原禁牧工作懈怠

《草原法》修订公布后，规定对四化严重草原和生态脆弱区的草原内，实施禁牧休牧制度。从省到县非常重视草原禁牧工作。各种文件，通知连续不断，草原禁牧工作取得了一定成效。但近年来，此项工作有些懈怠，各乡镇农牧户偷牧，公开放牧的现象屡见不鲜，使草原围栏遭到破坏，草原退化日趋严重。

2 加强半农半牧区草原保护的对策

2.1 加强草原执法队伍建设

结合国家加强执法队伍建设的时机，加强我市草原执法队伍建设。争取或调剂全额财政编制，增设草原执法人员，扩大草原执法队伍。各乡镇组建林、草、湖、河等综合执法队伍，负责各乡镇的草原执法工作。形成上下共管的执法体系。

2.2 搞好草原资源调查和确权发证工作

按照2019年初国家省市政府职能划转的规定，市自然资源局对全市草原资源进行全面调查。根据草原资源调查的结果，对本辖区内的草原使用权和所有权进行确权登记。为草原保护和执法工作中，能够准确认定草原地类性质提供法律依据。

2.3 继续加强草原禁牧工作

半农半牧区草原属于生态严重脆弱地区，因而草原禁牧工作是常抓不懈的常规工作。我们应按照《草原法》和《吉林省封山禁牧管理办法》的规定，继续做好我市草原禁牧工作。在草原禁牧期间，违反政府下发的禁牧令的规定，依法严厉查处，确保草原禁牧工作顺利开展。

2.4 加大草原执法工作力度

在加强草原执法机构建设的同时，要加大草原执法工作力度，重拳出击严厉打击非法开垦草原的违法行为。对于非法开垦或非法使用草原面积不足20 亩的，按照《草原法》规定作出相应的行政处罚；对于非法开垦或非法使用草原面积20 亩以上构成刑事案件的及时移送公安机关追究其刑事责任。