关键少数特别是一把手日常监督有效路径思考

中国工商银行四川省分行纪委课题组

一、强化对关键少数特别是一把手有效监督的原因分析

当前，党中央高度重视金融反腐问题，金融反腐抓住关键少数特别是一把手是关键。关键少数特别是一把手以掌控实际权力为特征，是腐败易发多发人群。从全国情况看，2019—2020年，被查处或接受审查调查的71名中管金融企业党员干部和金融监管部门领导干部中，有20余名担任一把手，约占30%，如中国华融资产管理股份有限公司原党委书记、董事长赖小民不讲政治、任人唯权、搞一言堂等。从全行情况来看，中央纪委国家监委驻中国工商银行纪检监察组（以下简称派驻组）查处了包括上海分行原行长顾国明在内的多起案件，且当前全行还存在多起因涉嫌行贿、违法放贷、职务违法等被地方监委审查调查并采取留置措施等问题。可见，进一步强化关键少数特别是一把手有效监督刻不容缓。

虽然当前国家纪检体系改革和金融派驻改革的推进和深化，增强了我行纪委党内专责监督的权威性，为关键少数特别是一把手日常监督提供了体制保障；同时近年来我行也从思想认识上、制度依据上、监督手段上、履职能力上开展了一些探索，进行了一些努力，取得了一定效果。但是，现有权力运行机制还不够规范、我行监督制度基础还不够夯实、监督主体作用发挥还不够有力、专责监督履职能力还不够有力等造成了对关键少数特别是一把手监督仍然难的问题，如何对全行关键少数特别是一把手实施有效监督仍是需下大力气解决的重要课题。

二、当前关键少数特别是一把手日常监督面临的问题和难点

问题1：现有权力运行机制还不够规范，监督实施有一定障碍

一是权力运行过度集中。关键少数特别是一把手在领导班子中地位最高、权力最大，在人权、事权、财权方面有着很大的话语权和支配权。在一个权力过分集中的领导体制下，对权力的监督尤其对一把手的监督往往很难甚至不可能。一把手实际拥有决策话语权、主导权、决定权，由于权力过度集中，自由裁量空间大，难以实施有效监督。二是未充分体现民主公开。当前，在权力运行过程中，一些领导班子对民主集中制贯彻执行不好，集体领导和个人分工负责的要求没落到实处，权力得不到合理分解和制衡，致使少数一把手花钱一支笔、用人一句话、决策一言堂。三是监督机制尚有缺陷。虽然派驻改革后，实行提名考察、案件查办、日常考核以派驻组为主的“三为主”要求，但是在现行双重领导体制下，分行纪委在客观上仍然缺乏应有的独立性和权威性，不太可能胜任有效监督同级党委尤其是一把手的重任。

问题2：我行监督制度基础还不够夯实，监督力度受一定影响

为夯实关键少数监督制度保障，派驻组和我行都印发实施了“提名考察、履职考核、报告工作、政治监督、同级监督、谈话函询”等一系列制度办法，明确了监督目标、内容和方法。但在实践中还存在一些短板和弱项：一是操作性还不够强。有的制度原则性规范多，可操作性细则少，没有充分发挥监督效力。如在“三重一大”监督方面，哪些属于“三重一大”事项，哪些需要纳入党委会研究，行内目前还无统一界定标准。二是配套上还不够全。例如，虽然对党组织发挥监督作用有一些原则性规定，但对监督实施还缺少相应保障性条款，造成党内监督有时处于随机性、盲目性和不稳定状态。又如，对党员领导干部八小时之外的监督还无章可依，难以发挥党组织的监督作用。三是约束力还不够紧。有些制度执行缺少有力的保障措施，一般性要求多，“不准”“禁止”多，但对禁而不止者如何惩处则缺乏刚性规定，导致制度执行很易走样。如，今年派驻组印发的同级监督办法对监督内容、路径、频率、质量认定特别是对责任追究等还需进一步明确。

问题3：监督主体作用发挥还不够有力，监督质效打一定折扣

一是上级监督较远。上级监督虽有效，但却往往疏于监督松于监督，突出表现为：有的党组织和一把手还存在“政治监督离自己很远”“监督是纪委的责任”“挺纪在前就是挺纪委在前”等误区，没有真正把全面从严治党责任理清楚、担起来；有的对新形势新常态新要求仍然认识模糊，惯性论、特殊论、从众论的思想认识还时有存在，有的对下级以经营业绩论优劣，忽略教育监督管理，有的担心挫伤下级工作积极性，对苗头性倾向性问题未能及时提示提醒，有的对中央八项规定精神和反“四风”要求在执行尺度把握上还不够精准，导致监督不力。上级纪委由于受时间和空间的限制，无法及时全面了解掌握下级的情况和问题，以致“鞭长莫及”。二是同级监督较软。同级监督虽直接，但是还存在不敢监督不愿监督的问题，主要表现为：有的纪委书记站位不高，同级监督仍有畏难情绪，怕得罪人的心态在一定程度上存在，甚至不敢动真格。纪委书记如此，纪检干部更是不同程度存在畏难和畏权情绪；且从监督内容和形式看，监督盲点多、监督方式有限，特别是对同级八小时外相关信息掌握客观上存在难度，如何准确把握纪律监督与个人隐私的尺度较难；同时班子内部监督特别是班子成员对一把手监督作用发挥不足，都使得同级监督显得“薄弱”。三是干群监督较难。干群监督虽广泛，但却无力监督无法监督，突出表现为：干群监督往往因受制于权力和经济来源的利害关系而“敢怒不敢言”；由于党务行务公开机制执行不到位，干群知情权受到很大限制，想监督有时却无从下手；有的缺乏监督意识，明知不对也少说为上，也使得干群监督参与度不高。四是信息还不对称。由于外部信息渠道不顺畅，内部信息不集中，监督检查结果不共享，重要个人信息不全面，信息分散性、碎片化和来源不足，造成了监督的针对性、全面性、有效性不够，是目前关键少数特别是一把手监督难以打通的“赌点”“痛点”。五是监督合力不足。党组织、纪委、组织部门、巡视巡察机构等党内监督主体与内控审计、监管机构等监督主体的职责既交叉重叠又没全面覆盖，有时相互推诿又相互脱节，弱化了监督力度，影响了监督整体合力的发挥。

问题4：专责监督履职能力还不够有力，监督保障有一定差距

一是监督力量仍有薄弱环节。目前，专业队伍人数力量有限且年龄、专业、履历结构较为单一的情况还未从根本上改善，监督者和被监督者力量较为悬殊的现状对监督专责有效履行有很大影响。二是履职能力亟待持续提升。存在监督“方法不多”“视角不宽”“不够有力有效”等问题，内心深处“本领恐慌”，担心因本领不足、技巧不高，处理不好，对监督有顾虑，政治素质和履职本领还需持续提高。三是主观能动性还需充分调动。有效监督主要取决于主观能动性，而主观能动性则取决于政治信念、敬业精神、责任感或利益的驱动，故需建立深层次激励机制，形成持久的驱动力。

三、加强关键少数特别是一把手有效监督的路径思考

路径1：理顺权力运行机制，努力扫清监督阻碍

一是规范权力运行机制。建议紧紧围绕一把手人权、事权、财权及对其的监督权，通过厘权、“晒”权、行权、制权、评权等方式，进一步明确一把手权力内容、权力边界、权力行使方式和程序以及与权力对等的责任等，形成权力明晰、规范、透明的运行机制，规范一把手权力运行。二是实施权力适当分解。建议按照班子职责分工，尝试规定一把手不得直接分管人事、财务、审批等制度，对一把手权力进行适当分解。三是压实派驻改革要求。建议在现行体制下，严格落实派驻改革和“三为主”等要求，放大纪检监察工作垂直领导效应，使派驻组和上级纪委成为下级纪委的坚强后盾，让关键少数特别是一把手监督有底气、依据和抓手。

路径2：健全完善监督制度，切实提升监督力度

一是补足短板。建议派驻组针对同级监督，进一步细化监督范围、权限、内容、方法和程序以及监督路径、频率、质量认定和责任追究等，为同级监督打气撑腰；针对重点领域，进一步细化信贷、人财物权等重点领域监督的重点和具体环节、纪委参与的环节和流程，避免因制度规定不明确而导致关键少数监督不完整潜藏风险隐患；针对重要节点，根据不同时期要求，定期提示关键少数监督阶段性重点，促进下级行纪委集中精力开展监督。二是完善配套。建议针对内部监督，配套建立报告报备机制，如进一步明确一级分行党委及班子成员特别是一把手向同级纪委书面报告全面从严治党主体责任履职情况等硬性规定要求；同级党委成员把落实“三重一大”集体决策、个人重大事项报告等情况送同级纪委备案并进行抽查核实制度；党委班子成员对“八小时外”情况每半年报备机制等。针对外部监督，配套建立案件协作、定期走访、同业联系工作机制等。针对现有责任追究条款可操作性不够强和不让监督等问题，建立专门针对关键少数特别是一把手责任追究、拒绝监督惩戒制度，为实施有效监督创造条件。三是落实执行。制定保障执行的刚性措施，促进在实践中能不折不扣地细化落实监督制度，做到执行制度不走样。

路径3：多层监督贯通融合，织密织牢监督网络

一是抓实上级监督。加强上级党组织监督。建议按年明确全面从严治党从严治行主体责任清单，同时建立可量化的履职考核指标体系，并用好考核结果，督促一把手和班子成员履职尽责，推动上级一把手抓好下级一把手，切实将一把手抓一把手的责任链条逐级延伸、层层压实。加大上级纪委监督。建议围绕进一步拓宽发现问题渠道、强化权力运行监督这一主线，督促建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制；紧盯用人“提名权”等关键环节建立健全纪委书记从干部动议酝酿阶段就参与并全过程监督等工作机制；完善管理人员问题线索精准分析和政治生态综合研判，对突出问题向同级党委汇报、向被监督对象所在单位主要负责人反馈机制，进一步加强上级纪委监督力度。二是做活同级监督。在现行管理体制下，纪委既要敢于监督，又要善于监督。一方面，建议通过灵活运用“五字诀——问、访、查、听、谈”进一步强化同级监督。问，即向班子成员发放同级监督调查问卷了解其工作、社交和家庭等情况；访，即走访班子成员分管部门的干部员工了解情况；查，即查阅廉政档案和信访举报情况进行分析；听，即到监管部门和地方纪委监委听取有无班子成员的问题反映等；在此基础上，充分发挥“谈”的优势：即针对全面从严治党、金融反腐和深入基层中掌握发现的问题与班子成员交心沟通——通过班子参加党委会、办公会、行务会、中心组学习、民主生活会等和日常交流谈心，在监督的同时，正式或非正式地给每位班子成员以提醒、提示；对信访反映和群众关心问题特别是突出问题，通过适当的方式及时提示提醒；注意依靠派驻组和上级纪委的支持，如，充分利用好上级转办的信访核查问题，真诚地以适当方式同一把手或班子成员及时通气和提示，认真核查清楚事情的真实情况，并定期将有关监督情况向派驻组和上级纪委报告。另一方面，强化班子内部监督，督促班子成员加强对一把手的监督，特别是要围绕“三重一大”监督一把手是否正确贯彻执行民主集中制原则，防止独断专行、个人说了算，以保证决策的科学性和正确性。三是促进干群监督。建议完善干部人事制度，扩大干部工作民主，提高民主质量，防止在干部选拔任用上个人说了算，确保干群监督得到有效制度保障。推行党务行务公开，增加透明度，保证广大党员和群众充分行使监督权。把“严”的主基调长期坚持下去，严肃认真对待群众监督，并保护好举报人，对涉及关键少数特别是一把手、问题反映集中的由上级纪委直查，营造良好氛围，让群众敢说话、愿说话、愿说真话。进一步拓宽信息渠道，畅通信息收集，为干群监督赋能，不断强化对关键少数特别是一把手的全面监督。四是创新系统监督。今年，受派驻组委托，我行应用“大数据”思维，开发了“关键少数风险监督系统”，运用科技手段实现了关键少数“个人重要信息和政治信息、内部系统信息和外部公开信息”37个指标150个监测项集成，旨在通过内外部数据协同共享，打通信息壁垒和数据孤岛现象，强化动态监测，挖存量、遏增量，有效提升监督质效。五是增强监督合力。建议建立“5+1+1”监督信息联动共享机制，对内建立纪委办、党委职能部门、巡视巡察机构、内控审计、业务部门监督资源共享机制，对外加强与派驻组和上级纪委以及地方纪委监委、公检法、监管部门的信息沟通，贯通融合监督手段，不断提升监督合力。

路径4：优化队伍建设管理，不断夯实监督基础

一是多维度培育监督力量。建议派驻组商总行党委建立纪检队伍建设管理办法，明确按分行规模、管理幅度等配齐人员。分行进一步加大纪检干部培养管理和选拔任用力度，在干部选拔中将忠诚干净担当和敢于监督、善于监督的用人导向体现出来、落到实处，注重选调懂业务、懂管理、懂政策的年富力强的人员充实纪检战线，不断优化专业队伍结构。二是全方位增强履职能力。推进专业化建设，通过专业培训、以工代训、跟班学习、实岗锻炼、座谈研讨等方式多角度、多渠道、多层级强化纪检干部思想淬炼、政治历练、专业训练和实践锻炼，帮助其把准斗争方向，明确斗争任务，掌握斗争方法，不断提升政治敏锐性、政治鉴别力和政治素质，切实提高履职战斗力。三是深层次优化激励机制。建议进一步深化细化重实效、重实干、鼓励创新、激励关怀的纪检干部监督管理考核体系和晋升机制，为其成长进步创造条件，制定落实监督保护性措施，解除其监督后顾之忧，充分保护工作积极性，调动主观能动性，促进监督成效的提升。