加拿大公共卫生应急法治及其在新型冠状病毒肺炎疫情中所面临的困境

王黎黎

西华大学法学院，四川成都，610039

加拿大法律体系受英国和法国法律制度的双重影响，普通法系和民法法系并存。在公共卫生应急法治中，成文法和判例相互补充，规范了各部门的权责划分和应急措施的实施步骤，并特别针对2003年抗击SARS的惨痛教训对法律进行了大量修改和完善。不同于美国公共卫生应急法治中对“公共利益”和“个人利益”平衡点的反复斟酌以及长期以来对公共卫生治理权政治影响的看重[1-2]，加拿大以“维护全体加拿大人的安全为首要目标”[3]，在公共卫生应急治理中更为积极[4]。其价值追求和具体规则在西方国家中特色鲜明。但在新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情治理中，其公共卫生应急法治也暴露出了一定的缺陷。

1 加拿大公共卫生应急法治的制度框架与治理思路

1.1 加拿大公共卫生应急法治的制度框架

加拿大联邦和各省都有制定公共卫生法律的权力。加拿大《宪法》第91节规定联邦议会可对隔离期、社会秩序等问题立法；第92节授权各省对医院等本省事务立法。虽然《宪法》没有在立法权限中明确列明“公共卫生”，但只要与此相关的具体事项都能被联邦和各省的立法权所覆盖[5]。

在联邦层面，《紧急状态法》(Emergency Act)《紧急状态管理法》(Emergency Management Act)《隔离法》(Quarantine Act)是三部主要法律。《紧急状态法》授权政府可根据《加拿大权利与自由宪章》(Canadian Charter of Rights and Freedoms)第一节“合理限制条款”，在符合“合理正当标准”的前提下，限制公民人身自由权、隐私权等权利，只要政府行为有法律授权且目的正当、比例恰当，即可实施。《紧急状态法》将紧急状态定义为四种，即战争紧急状态、国际紧急状态、公共秩序紧急状态、公众福利紧急状态，其中公众福利紧急状态包括涉及人类疾病的公共卫生紧急状态。联邦政府可以宣布国家进入紧急状况而不需要各省的同意。《紧急状态管理法》规定在省政府要求下，联邦政府可介入各省的紧急状况管理。《隔离法》则旨在通过入境和离境的边境管理，避免和控制传染病的蔓延。

在省级层面，各省都制定了《公共卫生法案》(Public Health Act)等法规，规定了疾病报告制度、防疫制度、紧急措施、卫生部门的权责等。

1.2 加拿大公共卫生应急法治的治理思路

加拿大公共卫生管理系统是自下而上的系统。最初的传染病疫情调查和回应都是省级应急系统做出反应，这有利于快速、针对性地采取措施。根据疫情的严重程度、复杂程度，联邦政府会适时介入。

各省的公共卫生法律赋予当地政府建立应急管理机构的权力和超常规的权限。如不列颠哥伦比亚省《公共卫生法案》第2章、第4章规定，该省的应急管理权主要包括制定和执行公共卫生计划以及实施治疗和隔离命令。

当公共卫生事件的处理超出了省级政府的能力，联邦政府则会介入。根据《紧急状态法》第8条第1款，联邦政府有权禁止特定区域的旅行和出入，征用物资，征集有偿服务，规范物资、服务、资源的分配，支付应急支出，修建应急避难所和医院，评估灾害造成的损失和评估环境损害，制定违反措施的惩罚办法。根据《隔离法》第5、6、7条，卫生部长可在加拿大任何地区建立检疫隔离站并任命分析员、筛查员、环境卫生工作人员、检疫官、监督员。该法还规定，罹患传染病或与患者有密切接触的威胁公共卫生的国际旅行者在出入境时应接受检疫官检查并遵循指示，在检疫官未发出指示前应接受隔离，拒绝者将被逮捕。议会有权禁止疾病暴发区的旅行者入境。

2 加拿大公共卫生应急命令的法治保障分析

2.1 卫生官制度是公共卫生应急命令的科学性保障

2003年加拿大在遭遇抗击SARS的惨痛教训后建立了卫生官制度。卫生官由医学权威担任，监测公共卫生安全，推动发布或直接发布应急命令，保证应急措施以公民生命健康为首要考虑因素，避免由行政官员提出应急措施而出现的非医学专业性，以及经济利益、政治利益与公民生命健康权益之间的平衡困难。联邦层面设一名国家首席卫生官，独立地向公众报告任何有关公共卫生的事件，向联邦卫生部长和公共卫生署提出建议，推动多部门间的合作；在国家紧急状态下，负责向公共卫生署的医务工作者、科学家、流行病学家等工作人员作出工作指示；主持联邦政府科学家和专家的电话会议以共享信息并制定回应计划；与各省卫生官沟通。省级层面设一名省级卫生官，关注全省居民健康状况，独立地向卫生部门提出政策建议，在非紧急状态时推动发布应急命令，在紧急状态时直接发布应急命令。地方层面，设若干地方医疗卫生官，受省级卫生官管理，负责公共卫生管理的具体事宜。

省级卫生官享有独立的疫情知悉权和应急命令发布权。不列颠哥伦比亚省《公共卫生信息报告规定》(Reporting Information Affecting Public Health Regulation)第3、4条，授权地方医疗卫生官与临床医务人员、学校校长等建立联系，实时掌握信息，并向省级卫生官上报。省级卫生官有权发布隔离命令，对隔离观察人员的范围、隔离措施予以要求；在该省进入公共卫生紧急状态时，有权发布应急命令，对具体场所提出防疫要求。

卫生官的应急命令不受其他政府部门的干预。2020年6月，加拿大第一波疫情趋缓，不列颠哥伦比亚省进入复工复产阶段，恰逢北美冰球联盟季后赛地点选址，不列颠哥伦比亚省政府做出多项努力希望温哥华胜出，但省级卫生官坚持所有入境者须隔离14天，并与北美冰球联盟签订协议，若温哥华当选，每个入境参赛球队将在同一家酒店隔离14天，期间不能与公众进行任何互动，并进行核酸检测，比赛时乘坐私人交通工具直接前往比赛场地。由于较其他候选城市更严格的隔离要求，温哥华最终落选。不列颠哥伦比亚省省长公开表示失望但仍支持省级卫生官的决定。

卫生官的命令通常会得到各级政府部门、社会团体积极配合执行。不列颠哥伦比亚省省级卫生官发布命令要求采集长期护理机构护理人员、医院医疗岗位工作人员的信息后，公共安全与司法部随即发出命令对采集事项的落实提供细化规范。省级卫生官提出2020年5月中旬以后可逐步放宽餐饮业的社会疏离限制，餐饮协会会长则组织起草餐饮业复工办法，包含控制餐厅就餐的具体人数，顾客需自己取餐等具体措施。该复工办法得到省级卫生官的许可后实施。

2.2 紧急行政权司法保障机制是公共卫生应急命令的威慑性保障

在加拿大，个人权利与紧急行政权之间的矛盾普遍存在。隐私权在隔离监视报告制度中无法行使，安全选择权在强制疫苗接种、强制健康检测和强制治疗制度中无法行使，人身自由权在强制隔离中无法行使[6]。立法虽然授权政府限制个人权利，但由于曾经缺乏相关司法保障，使得2003年SARS疫情控制不力，加拿大成为除中国以外受影响最严重的国家。这一状况目前已经得到改善。

在判例法中，个人权利对公共卫生行政权的让渡得到了支持。在加拿大艾滋病协会对安大略省政府的诉讼中，法院认为省政府在履行保护公众健康的责任时，告知献血者罹患艾滋病并将此报告给省级卫生部门的做法，虽然违反《加拿大权利与自由宪章》对个人权利的保护条款，但仍为公平合理，并应得到司法保护[7]。在多伦多政府与迪肯的诉讼中，法院认为出于保护公众卫生安全和防止疾病传播的目的，多伦多政府限制结核病病人人身自由的做法虽然违反了《加拿大权利与自由宪章》，仍应得到支持[8]。

在成文法中，隔离命令及其相关执行措施享有司法保障。不列颠哥伦比亚省《公共卫生法案》规定，治疗或隔离命令可获得治安法官的执行令，甚至州最高法院发布的强制令。根据该法第99条规定，行政人员、医务人员未按要求制定、提交、修改、公布公共卫生计划或报告、记录、取样；公共活动组织者、雇主未预防和回应公共卫生事件，未给雇员提供防护设备；普通公众导致公共卫生事件、拒绝提供隔离场所等，都属违法行为。该法第106、107、108条规定违法者除须向受害者或政府赔偿损失，承担3年以下社区服务并向卫生官报告个人活动等惩罚外，还可能被判处罚款或监禁，如造成公共卫生危害或拒绝提供隔离点的人员可能被判处300万加元以下罚款和3年以下监禁；在联邦层面，《隔离法》第65、66、67条规定，没有检疫官的允许，任何人不得进入或离开隔离点；任何人不得躲避或故意妨碍检疫官、筛查员或环境卫生官员的工作，作出虚假或误导性陈述；违法且造成他人死亡或严重身体伤害的，经公诉程序定罪，可能判处100万加元以下罚款和3年以下监禁，经简易程序定罪，可能判处30万加元以下罚款和6个月以下监禁。

2.3 弱势群体社会保障制度是公共卫生应急命令的可行性保障

公共卫生应急命令包含了强制隔离的措施，此外2020年3月13日后，加拿大省级政府和联邦政府号召民众自我隔离，最大限度减少外出。学校停课，很多公共场所关闭。很多加拿大人没有储蓄习惯，无法正常工作则生活窘迫，此外老年人、社区医疗条件欠佳的原住民等，都面临着困境。加拿大出台了《财政管理法修正案》(An Act to Amend the Financial Administration Act)《COVID-19应急响应法案》(COVID-19 Emergency Response Act)等法律和一系列行政规定，特别关注了弱势群体社会保障，增强了应急命令的可行性。以下试详述之。

调整失业保险金发放情形和发放时间。将保险金细分为普通保险金、疾病保险金、孕妇和父母保险金、护理保险金、自雇者保险金、境外加拿大人保险金、渔业保险金，较以往分类更细致，符合条件即可获得原工资的55%，最高每周573元，14-45周的失业金[9]。失业保险金在申请获批后即可发放，而此前需获批一周之后才会发放。

为未受失业保险覆盖的对象提供紧急福利。2020年9月前，因新冠肺炎疫情无法工作或工作时间减少又不能享受失业保险或带薪病假的自雇者和雇员，可申请每4周2000加元，最长28周的紧急响应福利金。2020年10月起，因新冠肺炎疫情无法工作或收入减少50%以上的劳动者，可申请每周500加元，最长26周的复苏福利金；已确诊、正接受隔离或易感人群，可申请每周500加元，最长2周的疾病康复福利金；因照顾生病、需要隔离或因学校关闭无法上学的儿童或家人，每周50%以上的工作时间无法工作的劳动者，按家庭为单位，可申请每周500加元，最长26周的康复照护福利金[10]。

向其他弱势群体提供特别福利。符合要求的残疾人，可申请一次性600加元免计税的福利金；大学生和应届毕业生在2020-2021年度，每人将获得双倍学生补助金；对没有提交收入状况的老年人，暂时延续保障性收入补助的支付，在2020年将注册退休收入基金的最低提取额降低25%；向原住民额外提供总计超过1000亿加元的资助以改善社区医疗条件、保障生活等；向庇护所提供5000万加元以帮助为逃离暴力和性侵而需要容身之所的女性和儿童；向无家可归人士提供价值1.5亿加元的帮助[11]。

3 加拿大公共卫生应急法治的困境

加拿大公共卫生法律制度虽有自身特点，但仍在运行中遭遇困难。新冠肺炎疫情应对的效果并不理想。

3.1 联邦与地方政府合作机制不足

加拿大应急法治给予省级政府处理公共卫生事件的优先权，且严格限定联邦政府的干预权。联邦政府与省政府的沟通成本较大，造成全国整体防控的迟延，难以快速有效遏制疫情。

根据《紧急状态法》第14条第2款，如果传染病发生在一省之内且省政府没有表明无法控制疫情，联邦政府不能干预。2003年加拿大政府对SARS疫情控制不佳的原因之一便是联邦与省政府合作机制不善，联邦政府未能及时介入，甚至没有法律授权获得相关数据[12]。SARS过后加拿大公共卫生法律制度从联邦到各省都进行了修改，《紧急状态管理法》第3、4条，授权公共安全和应急准备部部长协助各省实施应急计划，但联邦政府与省级政府的沟通仍极为有限。2011年《加拿大紧急状态管理框架》(An Emergency Management Framework for Canada)中明确了“清晰沟通”原则，要求各级政府在紧急状态管理中做到足够的信息沟通，但未对如何落实该原则做进一步细化[13]。

2020年4月9日，加拿大联邦政府询问各省是否同意启动《紧急状态法》中的“公共福利紧急状态”，却招致各省的一致反对。若宣布该紧急状态，联邦政府则有权在各省境内征用、调配各项资源。虽然各省同意并不是宣布紧急状态的前提，但联邦政府仍希望各方意见一致以增进合作，然而合作意向最终未能达成。

3.2 过分依赖个人自觉而配套规定缺乏

在公共卫生应急法治中，行政权的行使比司法权和立法权的行使更为及时有效[14]。但受个人本位文化传统的影响，加拿大法律执行长期依赖个人自觉，配套措施缺乏，影响了执行效果。疫情爆发初期，加拿大首席卫生官和各省省级卫生官建议入境加拿大人员自我隔离14天，而未发布隔离命令。加拿大总理坦言[15]：“如果象很多民众要求那样，将自我隔离转变为强制隔离，就需要大量的公共卫生和公共安全方面的执行力量。”而加拿大执行力量难以保障。随第一波疫情加重，入境人员强制隔离命令发布，但隔离人员以居家隔离为主，政府监督也极为有限。在不列颠哥伦比亚省，入境人员需提交个人隔离计划阐明如何度过14天隔离期，若未提交计划、计划未获通过或居家隔离确有困难则需集中隔离，但实际集中隔离的人数非常少。居家隔离人员仅会收到电话、邮件询问，在隔离人员有未遵守规定的迹象时，警察才会入户查看。2021年1月，加拿大在第二波疫情中宣布入境人员强制集中隔离3天，但管理仍然宽松。因此强制隔离命令虽然有司法保障，但其执行仍极大地依赖个人自觉。这种现象与当地文化背景息息相关，但其严重影响了强制隔离命令的实施效果。据调查，强制居家隔离人员违规严重，75%的人员去过超市，41%的人员在家招待过客人[16]。

另外，政府授权航空公司对乘坐入境航班的旅客进行健康检查，但健康检查的具体要求却没有明确，多家航空公司表示不知该如何落实[17]。配套措施缺乏，使得应急举措的实施有很大的不确定性。有加拿大学者担心，这会造成紧急行政权缺乏规范而形成“法律暴力”，无端伤害个人权益[18]。实际上，配套措施缺乏导致紧急行政权难以落实，延误了治理时机，削弱了治理效果。

3.3 受限于社会环境卫生官制度运行效果不佳

卫生官制度希望依赖独立的医学专家引导政府和民众解决公共卫生问题，但实际上卫生官的建议都较为保守，充分考虑了政府和民众的接受度，而削弱了医学专业性。2020年3月11日，世界卫生组织宣布“大流行病”的判断后，不列颠哥伦比亚省确诊数已呈明显上涨态势，有学校出现确诊病例。3月12日不列颠哥伦比亚省卫生官在被问及学校是否会停课时说，“暂时不会停课，因为停课会造成社会秩序混乱和经济衰退”[19]。可见卫生官并非完全从医学角度做出判断，而会考虑多种因素。

在一些省份，卫生官制度的执行受到其他行政部门的干扰。如安大略省卫生官的专业意见并没有得到重视，也缺乏其他部门的配合。2020年3月，当其他省份的省卫生官建议取消所有非必要的国际旅行并得到充分宣传时，安大略省省长则告知民众可以在即将到来的假期里尽情旅行，并认为不会发生归国人员造成本地传染的情况，该省省长成为防疫策略的实际决定者。安大略省省级卫生官的命令也没有得到其他部门的细化和贯彻，各政府部门的联系不紧密，治理行动不统一[20]。

4 结论

加拿大虽未如美国强调公共卫生治理的政治性，而在抵制歧视、维护弱势群体权益中作出了努力，但制度本身的缺陷和执行不力仍使疫情防控出现了危机。加拿大SARS防控委员会在SARS应对的总结报告中就曾指出，在公共卫生危机应对中，没有公众合作和个人牺牲，一切法治都难以推行[21]。即使是预先意识到了公众参与在公共卫生治理中的重要意义，政府也致力于倡导公众参与，但加拿大仍未形成突显公共责任感和自我牺牲的文化氛围，使得法律制度难以落实。而完善统筹治理、联防联控、群防群控机制才是完善公共卫生应急法治的有效办法。