浅探大庆湿地生态环境保护的法律规制

陈 曦

（中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163313）

大庆市素有天然百湖之城、绿色油化之都的美誉，自然条件极为优越，湿地资源非常丰富。湿地生态环境不仅是城市整体生态环境的重要组成部分，也是大庆向“旅游城市”“宜居城市”转型的关键。法治作为一种成熟的制度形式，其民主性、规范性和稳定性使得它在湿地自然生态环境保护中扮演了极为重要的角色，如何进一步完善大庆湿地生态环境的法治保障，是“法治大庆”语境下应当深入探讨的问题。

一、大庆湿地资源对城市发展的重要意义

1.大庆湿地的生态价值。大庆湿地占地面积达120 万公顷，占城市总面积的60%，这不仅提供了丰富的水资源，还及时补充城市地下水，发挥调节流量、控制洪水、转化过滤有毒有害物质等重要的基础生态功能。此外，它还具有候鸟迁徙觅食和栖息中转等生态承载功能。城中湿地有极强的碳吸收和储存能力，可以极大地降低区域内二氧化碳浓度，提升空气质量。大庆市空气质量曾连续3 年位居内陆城市榜首，湿地发挥的作用不容忽视。

2.大庆湿地的经济价值。湿地提供了大量物产资源，如鱼、虾、贝、藻类等。其中部分湿地动植物具有药用功效，还有部分植物是轻工业的重要原材料。同时，湿地含有的野生动植物和遗传基因还具有十分重要的科学研究价值，为本地高校提供了丰富的生物研究样本。

3.大庆湿地的社会价值。资源型城市如何转型发展是时代赋予大庆的课题。从“工业学大庆”到“全国游大庆”，湿地资源的不断开发为大庆转型为旅游城市提供了有力支撑。2019年，黑龙江省推出的19 个湿地休闲旅游目的地当中就包含大庆市龙凤湿地自然保护区和鹤鸣湖湿地温泉景区两个湿地景区。近几年，随着基础设施的不断完善，大庆湿地也为居民提供了更多的集聚场所和娱乐场所，极大提升了市民的幸福感。

二、大庆湿地法律保护现状分析

1.国家层面。目前，国家层面除《宪法》第九条对湿地权属有所提及和新出台的《民法典》中“绿色原则”给出了原则性的规范之外，国家对湿地生态环境保护的单独立法尚处于空白。早在1992 年，我国就加入了国际《湿地公约》，但截至目前，在森林、海洋和湿地三大生态系统中仅剩湿地没有进行专门立法。只能依靠《环境保护法》《水污染防治法》《侵权责任法》等法律以及《森林法》《野生动物保护法》等环境单行法对其加以规范，系统性不足、实际援引性不强。

2.省级层面。2003 年，黑龙江省率先出台《黑龙江省湿地保护条例》，开创了省级层面湿地地方立法的先河。经过12 年的具体实践，《条例》在2015 年进行了较大篇幅的修改，修改后的《条例》更为贴近我省实际。黑龙江省在湿地生态法治保护方面起步早且不断完善。

3.地市层面。2017 年，为全面贯彻落实《黑龙江省湿地保护条例》和大庆市提出的“生态修复、城市修补”工作要求，大庆市拟定了《大庆市湿地保护管理办法》。该《管理办法》填补了我市地方立法空白，具有极强的指导价值。

三、大庆市湿地生态环境保护存在的法治问题

1.源头预防方面的法治问题。一是“湿地”作为法律概念，其边界需进一步明确、统一。法律概念界定涉及到法律规范的调整范围，是最为基础和关键的问题。目前来看，在各个规范性文件中出现的“湿地”定义并不是标准的法规用词，而是更偏向于生态概念。二是湿地流域管理权属制度尚不明确。权属制度的不明确不仅增加了我市湿地产权保护的难度，同时也引发了湿地所产生的经济效益分配上的矛盾。由于自然属性特殊，湿地跨行政区域的情况十分常见，因此对于管理权属在实践中的争议是存在的。三是湿地污染源头治理有待加强。进一步加强石油开采和加工过程中的废水处理管控和控制农牧业排水污染至关重要。数据显示，从2000 年至今，大庆湿地总面积减少约6800 平方米。其中大部分是自然湿地向盐碱地的转化，这与石油开采过程中产生的开采废物、污水排放和化学产品关系密切。石油开发造成的湿地生态环境脆弱、承载能力骤降等现象也需要关注。

2.过程控制方面的法治问题。一是补偿细则应当完善。湿地保护的关键在于建立完善的湿地生态补偿制度，然而实践中，我市湿地生态补偿在立法上仅仅有原则性的规定，具体的补偿责任、补偿主体都过于单一，并没有完全实现“谁破坏”“谁补偿”的执行效果。二是监督主体仍需厘清。我市湿地环境保护存在着管理权限不清的情况，执法主体并没有进行明确统一。虽由林业部门主要牵头，但相关部门管辖权比较分散，导致多头管理、交叉管理的现象仍然存在。三是项目审批有待规范。现实中仍有非法项目，如填埋、开发、无故占用湿地土地的现象存在；部分项目的审批制度不够规范，存在着湿地项目“宽进”的情况。

3.损害赔偿及责任追究方面的法治问题。一是领导干部湿地资源资产离任审计制度仍需完善。当前对于被审计领导干部任期内任职区域湿地面积变化和湿地生物多样性变化情况审计制度仍处于空白。应当重点审查在其任职期间有无湿地面积大量减少、湿地质量严重下降、湿地生物多样性急剧减少等情况发生。二是公民及企业破坏湿地的责任追究仍需探索。当前的处罚方式多集中于罚款，缺乏相应的行政责任和刑事责任的探索。

四、完善大庆湿地生态环境保护的法治路径

1.提高立法质量，健全湿地生态保护法规体系。一是进一步规范《大庆市湿地管理办法》中的“湿地”法律概念。运用标准的法言法语明确规范它的法律概念十分重要，关系到相关法规的调整范围。就我市的情况来看，《大庆市湿地管理办法》总则第三条规定“本《管理办法》中所指湿地是指常年或者季节性积水、适宜动植物生存的地带或水域”。从概念可以看出，现阶段我们对于湿地的定义是根据自然属性划分的，这种划分在法律实践中很可能存在歧义。例如，概念中对于湿地的要求包括“常年或者季节性积水”，但并未对积水深度作出明确的规定。按照国际《湿地公约》的要求，这个深度是指“正常情况下季节性积水不超过6 米”[2]，该标准应当标注在《管理办法》当中或直接添加到文本中。再如，概念中强调湿地需要“具有一定生态功能”，表述过于空泛，可以考虑对相应的生态功能进行适当罗列。二是进一步细化《大庆市湿地管理办法》中相关法律制度。现有的《管理办法》虽然对湿地基础的管辖问题进行了明确，但远远无法满足当前对于湿地管理的精细化要求，应当在《管理办法》中适当增加法律制度。首先，明确湿地权属制度。目前大庆对于湿地保护和管理涉及大庆油田公司、省农垦总局、扎龙国家级自然保护区等不同属性、不同层级的单位，造成了大庆部分湿地流域管理权属不明晰的情况。应当明确流域管理权属，对有争议的湿地流域按照“生态优先”“保护先行”的原则，各单位有序协调，统一接受林业部门的监督和指导。其次，增设许可利用备案管制制度。作为一项湿地保护的事前预防制度，备案制度的意义在于对利用湿地的行为（包括企业行为和政府行为）在事前进行科学的评估和审查[3]，保证对湿地的利用行为在生态承受范围内，避免过度开发和利用造成不可逆的破坏，严格管控我市湿地的各类开发利用。再次，完善湿地补偿机制度。这是一项事后保护制度，可分为经济补偿和政策补偿两种：经济补偿的客体是对湿地生态造成严重破坏的企业或个人；政策补偿可以参考扎龙自然保护区的先进经验。最后，建立公众参与制度。湿地具有典型的公共属性，因此应当发挥市民的智慧和力量，广开言路，积极收集群众意见，确保湿地立法的公平性、科学性和可行性。

2.严格规范执法，完善湿地生态保护执法保障。一是明确湿地执法主体。明确执法主体，避免多头执法、交叉执法、执法空白。目前，大庆湿地的管理涉及多家单位，涉及领域也十分分散，包括国土、公安、水务、农业、畜牧、旅游等。现有的《管理办法》第十条对以上单位作出了大致分工，但分工较为笼统，实践中应当注意避免简单地按照行政区域进行划分，避免简单归属到某个部门。二是增设湿地执法协调部门。建议在市级层面增设湿地执法协调部门，对湿地各项保护工作进行明确部署，对有争议的案件在科学研判后进行管辖指定，同时协调部门的设立还有利于组织跨部门的湿地执法专项行动。三是突出本地特有问题。大庆市作为石油城市在石油开采过程中出现的水质污染、随意排污也是不容忽视的，应当在未来的《管理办法》中进行单独章节的书面规范。四是加强湿地执法检查。定期进行湿地执法“回头看”，针对在湿地保护过程中的执法缺陷问题，应当定期组织湿地执法专项检查，即查即改，边查边改。

3.促进公正司法，大力打击湿地生态违法犯罪。一是以生态优先为审判原则。“生态优先原则呼应了习近平总书记的生态思想，要求在多种价值需要权衡、取舍时保证‘生态价值’绝对优先，时刻以绿色发展为导向。”[4]而以生态优先为审判原则则要求将这一原则时刻贯穿在湿地案件审判中的各个环节。二是积极发挥刑事司法审判职能。对于湿地治理中的各类违法行为应当积极查处，尤其对于非法捕捞以及审批中的职务犯罪要发挥刑事司法审判职能，对于触发民事方面的行为，也要把恢复原状作为主要的处罚方式，辅助以适当的经济制裁，不能仅仅限于行政处罚。三是推进公益诉讼。在现有的诉讼体制下探索湿地公益诉讼，进一步确定湿地公益诉讼的案件管辖、受理、审理、执行、法律监督、诉讼费用负担和沟通协商机制。

4.全民守法普法，形成湿地生态建设良好氛围。一是加大法治宣传力度。首先，明确宣传角度。在宣传过程当中可以着重从公民的权利义务视角出发，让群众意识到湿地的生态保护是与自身生活息息相关，表达对湿地保护诉求是公民的自身权利，让保护湿地、守护家园的意识深入人心。其次，抓住关键节点。每年的2 月2 日是“世界湿地日”，可以在这一特殊的时间节点进行大力宣传。最后，注意宣传范围的全覆盖。除常规政府宣传与媒体宣传外，还应着重“社区宣传”“学校教育”“乡村宣传”。二是拓宽法治宣传渠道。首先，采取多种宣传形式。用“建议书”“给市民的一封信”等形式对市民进行湿地法治宣传。其次，丰富市民参与渠道。畅通电话、微信、邮件等建议渠道和投诉渠道，对于积极参与湿地保护的市民要给予大力表彰、奖励。再次，充分利用新媒体平台。如微博、微信、邮件推送等网络平台，定期对湿地基本情况进行信息公开，并且可以考虑开展湿地宣传的网络直播活动，让群众更加直接地参与其中。