社会保障的价值理性与工具理性

■文／王立剑

作者：西安交通大学公共政策与管理学院

社会保障价值理性和工具理性问题的本质，是对为何发展社会保障制度、为谁发展社会保障制度和如何发展社会保障制度问题的解答。经过中国共产党百年实践探索，我国已经建成世界上规模最大的社会保障体系，为维护改革发展稳定大局和全面建成小康社会作出了积极贡献。

展望“十四五”规划和2035 年远景目标，我国人口结构变动将引发社会保障资金和服务需求急剧上升，就业方式多样化将导致劳动者权益保护与现行社会保障制度不相适应，城乡区域发展和收入分配格局变化要求社会保障制度统筹层次和待遇公平性提升，再加上新一轮科技革命的深入发展，要求社会保障事业发展作出深刻回应，而作出这一回应的基础就是保持社会保障价值理性与工具理性的统一。

社会保障的价值理性

社会保障对维系社会稳定、促进经济发展发挥着重要的作用。我国社会保障制度建设的核心思想包括：保障对象是一切社会劳动者和弱势群体，责任主体是国家，基金来源于国家、企业和个人，最终目标是实现人的全面自由发展。这一最终目标可以体现为“需要的充分满足”和“能力的全面提高”两个维度。

新时代我国社会保障事业的根本目的是“满足人民日益增长的美好生活需要”，对应于“需要的充分满足”维度。党的十九大报告指出“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”，这些抽象概念丰富了“需要”的内涵，赋予社会保障制度在保障基本生活之上更高层面的价值追求。

社会保障在应对各种社会风险时，不仅强调生存保障，更加注重发展保障，对应于“能力的全面提高”维度。在面对年老、疾病、失能、护理、生育、工伤、伤残、失业、贫困、死亡等社会风险时，社会保障从资金和服务两方面保障，保障人们的可持续生计，推动从扶危救困向能力提升转变，把人的能力建设作为社会保障项目安排和服务供给的终极归宿，赋予了社会保障制度在生存保障之上更高层面的发展导向。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”，这就决定了社会保障的价值理性至少包括共建共享、公平、可持续三个方面。一是社会保障的共建共享。覆盖全面、统筹城乡，就是要把社会保障的互助共济思想在全体居民中体现，打破身份固化、阶层固化、区域固化带来的“利己主义”互助共济，让社会保障更为可靠，更加合法。二是公平。合理进行国民收入二次分配调节，使发展成果惠及全民，是社会保障的初心。缩小我国社会保障发展水平在城乡之间、不同职业群体之间的差距，建立更加公平的社会保障制度是坚持中国特色社会主义“共同富裕”本质的根本要求。三是可持续。社会保障制度的发展不仅要保障和提高当代人民的生活水平，也要考虑未来，它体现了在应对人口和社会结构变迁压力下制度发展的科学性和稳定性。

社会保障的工具理性

“工具”是帮助我们认识世界和改造世界的手段，基于特定目标的社会保障制度本身也是国家治理的一种工具。社会保障制度建设中的工具理性，主要是指我们解决社会保障问题的范式和方法。坚持工具理性就是要运用科学的范式和方法，准确回应“社会保障应该怎么样”的问题，以及基于大量的经验、事实和数据探索、总结和归纳社会保障制度发展现状和发展规律进而为制度建设提供科学依据。

“制度”是协调个体行为的社会系统内所有个体共同遵守的行为规则。这些行为规则包括：界定社会系统个体之间财产权利关系的产权规则，即产权；由产权规则决定的社会系统内部机构设置和机构职能划分的组织规则，即体制；由组织规则决定的社会系统运行规则，即机制；正式的规则以法律、规章、合同等为载体，即法制；制度需要政策予以体现，政策是制度的润滑剂和催化剂。

从工具理性的角度来看，发挥社会保障制度效能，可以运用五个方面的工具：

一是产权工具。对社会保障基金进行产权界定，明确个人账户基金产权归参保人所有，单位缴费归社会共有，政府支付的财政资金、全国社会保障基金归国家所有，由此理顺社会保障基金的所有权与受益权以及基金管理的委托代理关系。

二是体制工具。社会保障实行管理和经办分离的体制，政策制定、基金征缴、基金发放分别由不同的部门管理，社保、财政、税务等部门参与，权力相互制衡。2018 年国务院机构改革成立的退役军人事务部、医疗保障局等就是体制工具运用的典型案例。

三是机制工具。筹资机制、预警机制、待遇调整机制、责任分担机制、奖惩机制、协作机制、长效机制、决策机制、监测评估机制等概念多次出现在《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》中，为完善和优化社会保障制度提供了具体策略。

四是法制工具。社会保障相关法律属于社会法，强调公民权利、国家义务、社会参与，依靠社会保障立法能够迅速调整社会保障发展过程中的相关关系和行为。

五是政策工具。出台社会保障政策可以解决社会问题、满足社会需要、保护既有制度。“十四五”时期即将施行的社会保障政策，诸如加大基金中央调剂力度、实行企业职工基本养老保险基金全国统筹、稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄、逐步提高领取基本养老金最低缴费年限、推进平台灵活就业人员职业伤害保障工作、推进社会保险待遇水平与经济社会发展的联动调整等等，在不改变社会保障制度框架的前提下解决社会问题、满足社会需要。

着眼于社会保障不断满足人民日益增长的美好生活需要的发展目标，我们要立足调查研究、资料分析和社会保障精算，进行社会保障发展的实证研究。“没有调查就没有发言权”，调查研究与资料分析是把握我国社会保障发展现状、了解人民美好生活需要的必要手段；社会保障精算是社会保障基金可持续性的重要分析技术，社会保障基金的可持续发展涉及到人口学、经济学等学科知识，没有科学的技术支持无法得出准确科学的结论。

社会保障价值理性与工具理性的统一

以“人民为中心”是习近平总书记民生思想的集中体现，也是当前及未来党领导人民全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的发展思想。以“人民为中心”的发展思想集中回答了社会保障发展的目的、动力和原则问题。在这一思想指导下，社会保障制度的政治属性、社会属性、经济属性任选其一都不会成为社会保障制度发展的根本目的，因为“以人民为中心”强调发展成果由全体人民共享，发展成果涉及人民群众创造的政治发展、经济发展、文化发展、社会发展和生态发展成果，充分尊重人民群众的主体地位，彰显了社会主义共同富裕的根本原则，维护了社会的公平正义。

价值理性是工具理性的前提和基础，工具理性有利于价值理性目标的实现。建设高质量社会保障体系要求必须坚持工具理性和价值理性的有效统一。坚持价值理性，就是指社会保障制度建设要坚持“以人民为中心”的发展思想和有利于实现共同富裕的发展目标，把共建共享、公平、可持续三个价值理念融于制度建设之中；运用工具理性，是指要采用科学的方法和手段优化社会保障相关产权、体制、机制、法制、政策，利用调查研究、资料分析和精算分析结果，解决现实问题。这就要求：

第一，价值先于工具。社会保障制度建设首先要坚守共建共享、公平、可持续价值理念，并把价值理性作为社会保障制度不变的内核，随着时代变迁和条件约束把这一内核进行具体化。共建共享决定了保障范围和互助共济关系；公平决定了社会保障在处理身份、区域、阶层、待遇等问题时的出发点和归宿点；可持续决定了社会保障制度要适应生产力发展水平。

第二，工具先于技术。把社会保障置身于制度分析框架之中，以价值为引领，进行社会保障制度建设和制度改革时，首先应从产权、体制、机制、法制、政策五个方面全面思考社会保障制度完善的重点任务，从修补式被动变革到顶层设计式主动改革。

第三，价值和工具统一于社会保障管理。社会保障管理包括制度或计划的制定、执行、检查和改进，这一管理活动一方面要考虑公平正义等层面的价值，避免被社会所排斥；另一方面又要考虑制度的具体目标，实现管理效能的最大化。这两方面考虑，说明社会保障工具理性以价值理性为基础，一旦失去了价值理性这个基本前提，社会保障工具理性带来的所有效能不具备任何社会价值。■