广西政府购买公共法律服务的双重逻辑与实践进路

李晓昀

（1.云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500；2.广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530006）

党的十八届四中全会提出，“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”[1]，首次正式提出公共法律服务的概念。2014年，司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》中明确“公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务”。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》强调“鼓励、引导社会力量参与公共法律服务”。2020年，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，要求“到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系”，“完善政府购买公共服务机制，促进社会组织在提供公共服务中发挥更大作用”。如何通过政府购买，借助社会力量供给社会需求的、专业的公共法律服务，加强基层治理能力，最终形塑社会秩序[2]，已经成为地方政府面临的一项重大课题。本研究以广西政府购买公共法律服务为研究对象，于2017年5月至2019年12月对广西NN、CZ、GG、FCG等地政府购买公共法律服务进行实地调研，在探究其现实障碍的基础上探索政府购买公共法律服务的实践进路，以期为广西推进公共法律服务供给创新提供参考。

一、广西政府购买公共法律服务的双重逻辑

萨拉蒙认为服务购买合同等政府行动的新“工具”对政社关系产生了根本性的影响，而对实施研究重新定位的首要前提是：不同的政府行动工具有着各自不同的动力学，这影响了政府行动的内容[3]。任何政府行动或者政府与其他组织间关系的产生与变化都离不开所受到的推动力的影响，而不同的推动力对其行动策略产生着直接影响。广西政府购买公共法律服务既是落实中央顶层设计的地方策略，也是回应社会需求的政府行动。

（一）科层制逻辑：行政压力的内在动力

1.自上而下的政绩任务。在长期的压力型科层制体制下，除经济发展、社会稳定成为地方政府政绩任务必须考虑的首要问题外，自上而下的行政任务与地方政府自身的能动性也是政绩考核的重要内容，政府往往将某项工作列入政府考核目标作为推动工作落实、引起政府重视、实现经费落实的重要方式。自党的十八届四中全会提出推进符合国情的、覆盖城乡的、惠及全民的公共法律服务体系建设以来，各级政府纷纷启动相应的建设工作，包括创新法援案件指派的方式，以抽调、政府购买和发展志愿服务等方式充实工作力量，打造公共法律服务平台，实现村（居）法律顾问全国范围内的覆盖等。具体到广西，为了确保政府购买公共法律服务任务的层层落实，将该任务纳入政府绩效考核指标是最为常见的做法。广西CZ市PX市司法局负责人在访谈时谈到，尽管地方财政紧张，但是因为上级政府要求将政府购买公共法律服务工作列入政府绩效考核指标，政府高度重视，大力推动了该项工作的开展。

2.政府职能转变的必然要求。自20世纪80年代中期以来，许多发达国家公共部门的管理正转变为弹性的、以市场为基础的形式[4]。奥斯本和盖布勒认为政府应该是竞争性的、受顾客驱使的、分权的、以市场为导向的[5]。一种分权的、引入市场机制的、社会参与的政府职能转变倍受理论界推崇。政府购买是政府职能转变形成的一种由“政府承担、定向委托、合同管理、评估实现”[6]的公共服务供给路径。政府从直接生产公共服务领域退出，转向监管，由更具专业性与灵活性的社会力量承担，更有利于提升公共服务供给的效率与水平。因此，在政府职能转变的理论推动与内在变革要求下，政府购买公共法律服务既是广西政府进一步简政放权，将公共法律服务生产职能转移给社会力量的放权举措，也是政府转向并加强监管职能的契机，同时是调动更具有法律专业知识和技能、组织更灵活的社会力量，参与公共法律服务供给积极性的重要方式。

3.政府供给缺陷的现实选择。假若国家作为一种类似于市场的制度而存在是为了提供公共物品和减少外部性的话，它就必须完成显示公民对公共物品之偏好的工作[7]。然而，随着社会经济发展，公众的法律服务需求走向多元，既涉及婚姻、事故、劳资薪酬、矛盾纠纷、跨国事务等各个领域，又关系到少数民族聚居区、边境地区与一般地区的法律服务需求，政府难以逐一了解社会偏好，进而难以配置资源予以有效供给。同时，公共法律服务生产的必要条件是具有专业的法律知识和技能要求，这决定了能够从事该服务的主体只能是通过律师资格考试并且获得国家颁发资质证书的律师，以及经过司法行政机关核准获得相应执业资质的基层法律服务工作者与公证员。政府难以拥有足够规模的相关从业者开展公共法律服务生产，政府直接提供法律服务在人力、智力和技术资源等方面都不现实[8]，仅仅依靠政府难以实现公共法律服务的有效供给。因此，社会力量有效参与公共法律服务供给是应对政府供给缺陷的行动选择。

（二）社会逻辑：社会需求的外在驱动

1.边境地区公共法律服务需求扩大。随着中国—东盟命运共同体的提出，打造中国—东盟自贸区升级版、建设跨境经济合作区等一系列重要政策的出台，中国广西作为对越合作的门户，政治、经济、人文多领域合作促进了广西国际市场与边境贸易的活跃，产生了大量的企业间合作与贸易、本地劳动力雇佣、跨国企业合作与跨国劳务。这对边境地区公共法律服务提出了新的要求，包括对合法跨国经营、保护个人权益的法律知识宣传，对涉外保护个人权益的法律服务，对跨国纠纷调解的法律服务等都产生了具有地域性的个性化偏好。此外，中国广西与越南山水相邻，两地边民交往的便利容易导致一些跨境的利益纠纷。如中国广西CZ市LZ县一个边境村，2016年出现因一头牛吃了越南方村民的庄稼而产生纠纷的事件，最后由政府购买的村（社区）法律顾问调解解决，公共法律服务的介入积极回应了边境民众的个性化需求。

2.少数民族公共法律服务需求增强。长期以来，少数民族由有威望的头领按照一定的规则自治，建立起一套具有共识的行为准则和实施标准的习惯法，哪些行为是可以做的，哪些行为是禁止的，哪些行为将得到奖励，哪些行为将受到惩罚等，都随着祖祖辈辈传承下来，对其成员起到引导、教育、震慑的作用，形成了解决基层公共事务与调解矛盾纠纷的民族习惯法。民族习惯法在乡村治理引导少数民族成员向善、遵守公约上有积极的一面，然而也有悖于国家法的一面，如有的农村还存在外嫁女土地权益方面的民族习惯法与国家法的相悖等。可见，随着经济社会的发展，少数民族群众面临的权益保障、纠纷调处等已经远远超出民族习惯法能够协调的范围，尤其在法制统一的建设目标下，民族习惯法当中有悖于国家法的部分正处于消减中，少数民族群众对国家法的需求逐渐增强。

3.一般性公共法律服务需求提升。社会经济发展带来了不断活跃的市场活动与社会交往，务工、就业、征地、土地承包、邻里纠纷、社区物业、交通意外等权益保障需求，使得一般性公共法律服务需求不断增强。例如，广西GG市PN县司法局负责人谈到，除在本地生活工作的群众法律服务需求外，许多青壮年外出务工遇到交通事故、工伤事故等回到家乡寻求法律服务的情况较多。笔者在广西CZ市JZ区YY社区调研时，社区负责人表示社区邻里纠纷、物业与居民纠纷等在社区难以调解的，政府购买的村（社区）法律顾问从法律专业角度能够有效调解。从这个角度来看，当前广西公众的法律服务需求不仅包括法律知识获取、法律服务渠道了解，人们对纠纷调解法律服务需求也与日俱增，而公共法律服务的一项重要内容即是参与基层社会矛盾化解[9]，因此，人们对政府供给公共法律服务提出了更高要求，希望获得更专业、更有效率与质量的法律服务。

二、广西推进政府购买公共法律服务面临的障碍

在科层制压力与社会需求的双向驱动下，广西积极作出相应的政策安排，将“公益法律服务项目的实施服务、村（社区）法律顾问咨询”等28项公共法律服务类项目列入广西司法行政系统政府购买服务指导目录[10]，明确各级司法行政部门的购买职能与要求，通过专项经费、“以奖代补”、地方财政安排等多渠道保障购买资金投入，大力推动了政府购买公共法律服务，以满足城乡群众基本公共法律服务需求。但是，在政策、组织、能力、财力与技术支撑不足等条件制约下，推进政府购买公共法律服务仍然面临一定障碍。

（一）基层政策配套不足、效力弱化

政府购买服务工作的有序推进有赖于中央政府顶层设计、地方政府政策配套与基层政府政策的落实[11]。当前广西政府购买公共法律服务还存在政策配套不足、效力弱化问题。一是基层政府购买政策配套不足。政府购买公共法律服务从国家要求到地方实践，中央层面颁布了一系列规范性与指导性政策。2015年广西司法厅、财政厅在《关于推进司法行政购买服务工作的通知》中，对购买主体、方式与内容作出相关规定。2016年广西政府办公厅印发《一村一法律顾问工作方案》，对具体购买服务项目的方式、职权、考核评价等作出了相应要求。但是，在调研中发现仍然有少数县区未结合本地实际出台相应的实施意见、工作方案、评估办法与监督评价要求。基层政策配套不足易导致基层政府在购买公共法律服务中缺乏符合当地实情的购买要求、标准、责权与监督评价等。二是政策效力逐级弱化。政府购买公共法律服务由中央高位推动地方政府逐级落实，但是，这种政策效力却因为地方政府的政策理解、实际财力和执行能力呈现出弱化的现象。例如，政府购买村（社区）法律顾问服务，有的地方因为购买资金有限、律师资源匮乏、承接主体的承接意愿不高等因素，当法律顾问提供的服务与政府购买合同的要求有一定差距时，基层政府选择“变通”监督评价的现象还比较普遍。政府购买公共法律服务政策在地方是否按照要求落实仍然存在着现实困境，影响政府购买服务实施的效果。

（二）政府购买职能边界欠清晰

1.政府购买职能归属不明晰。党的十八届四中全会以来，全面推进依法治国对政府公共法律服务供给职能提出了全新要求，从国家层面自上而下要求创新其供给机制，政社合作无疑已经成为地方政府的职能任务。在司法行政部门中，政府购买公共法律服务的职能归属还有模糊地带，例如，政府购买一村（社区）法律顾问服务的承接主体包括基层法律服务工作者和律师，而基层法律服务工作者业务与律师业务在基层司法行政机构中由不同科室负责，因此，政府购买的公共法律服务由哪个业务科室承办并不清晰，导致内部再协调等问题出现。

2.部门间协作欠充分。政府购买公共法律服务并非政府某个部门能够独立完成的。以政府购买一村（社区）法律顾问服务为例，广西政府办公厅印发《一村一法律顾问工作方案》，要求“一村（社区）一法律顾问经费由县（市、区）财政部门根据项目绩效管理、预算年度工作计划等进行审核后编入同级司法行政部门预算”。但是司法行政部门与财政部门对购买公共法律服务有着不同的理解视角，司法行政部门面对自上而下的购买要求，倾向于尽可能地加大购买服务项目供给力度；财政部门则要在有限的地方财政中平衡政府所有的财政支出，二者在政绩目标追求的过程中难免存在偏离，如何协作是难以回避的问题。同时，《一村一法律顾问工作方案》要求自治区、市、县（市、区）分别成立包括教育、民政、财政、农业、审计等单位为成员的领导小组机构，但是其实际的协调作用还有待更好地发挥。

（三）政府购买能力有待提升

1.合同管理能力不强。政府购买公共法律服务的核心是以合同外包的方式建立主体间的契约关系，合同管理不强易导致政府购买过程中的运行风险高发。目前，在政府购买合同制订阶段，政府大都采用自上而下的合同格式文本，既缺乏明确的合同约定信息，降低了合同的权威性和约束力，也缺乏因地制宜的合同条款，降低了合同的可执行性。在合同招标阶段，以政府购买村（社区）法律顾问服务为例，广西政府办公厅印发的《一村一法律顾问工作方案》要求由村（居）委会与律师事务所和基层法律服务所进行双向选择，当无法双向选择时，由市、县（市、区）司法行政机关根据公平合理和节约成本原则确定律师事务所、基层法律服务所所服务的村或社区。显然承接主体的匮乏制约了合同招标。在合同执行阶段，政府尚未完全转换角色，行政干预合同执行或要求承接主体承担合同外事务等行为存在，一定程度上影响了承接主体生产服务的积极性。在合同监督与评价阶段，因政府缺乏足够的人力组织实施监督评估，也缺乏第三方参与监督评价，以及评估结果运用不足等，降低了监督评估的作用发挥。

2.风险管理能力不足。在合同外包中，最主要的风险就是绩效难以达成，管理者会因此蒙受损失，因而管理者在实施合同外包时，从合同的撰写、执行到合同的监督，很重要的一项任务就是规避风险[12]，即如何通过预防尽量规避风险的发生，通过监督及时发现风险，通过治理及时化解风险，最终实现有效购买。然而，广西政府购买公共法律服务的风险管理能力还有所欠缺。一是风险防范意识淡薄。政府购买公共法律服务的主要驱动力来源于自上而下的行政任务，实现“购买任务”比实现“购买效果”更优先成为政府的行动目标。因此，基层政府对竞争性购买程序不够公开透明、服务供需不匹配等可能导致购买失败的风险因素没有引起足够重视，易忽略对运行潜在风险的防范。二是风险预测与监管机制不到位。政府在购买公共法律服务过程中，对承接主体可能隐瞒不利的服务信息，监督可能存在形式化等风险点，缺乏预测与处置程序，难以提前防范与有效监管。三是风险治理机制缺位。在政府购买公共法律服务中，有的基层政府因为本地律师资源匮乏，为了完成购买任务，允许承接主体变通履行服务要求，缺乏相应的治理方案，长此以往不仅损害政府购买公共法律服务的实效，也将损害使用主体对政府购买服务的信任。

（四）财力与技术支撑薄弱

1.财政投入有限。政府购买公共法律服务本身是一种新型的供给机制，政府作为购买者其重要的责任之一便是提供资金，财政投入是购买推进实施的前提。尽管广西经济发展在“一带一路”倡议、中国—东盟自由贸易区、西部大开发等诸多机遇下进入了快速通道，但是广西经济基础相对薄弱，城镇化进程相对滞后，民生保障和社会治理存在不少短板弱项等，都给公共法律服务供给带来了巨大的财政压力。一方面，政府购买公共法律服务依赖于地方财政，经济发展落后的地方其政府财政也相对紧张，能够用于公共法律服务的财政支出有限。另一方面，基层公共服务的财政支出压力巨大，公共法律服务财政投入需要在地方公共服务财政安排中统筹，基层政府重视度也在一定程度上影响公共法律服务供给的财政投入。

2.信息技术保障滞后。随着互联网的普及与信息技术的发展，公共法律服务供给更便捷有效成为可能。2017年司法部《关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见》要求将实体平台的深度服务、热线平台的方便快捷和网络平台的全时空性有效整合。然而，广西公共法律服务网络平台建设与功能发挥仍有一定差距。一是网络平台建设相对滞后。网络平台能够打破地域与时间上的隔离，按公共法律服务的供给与需求将律师与公众连接在一起，提供零距离、便捷的法律服务。但是由于财力制约，投入网络平台建设的财力较少，广西部分地方公共法律服务网络平台还不够完善。二是“互联网+”政府购买功能发挥不足。信息技术为购买方、承接方与使用方传递信息、提供服务、监督评价提供了技术支撑。但是，目前广西在运用“互联网+”政府购买公共法律服务以增进服务信息传递、服务供给与监督评价上尚显不足。

三、推进广西政府购买公共法律服务的实践进路

随着经济社会发展，公共法律服务逐渐成为满足人民日益增长的美好生活需要的重要内容。在科层制压力与社会需求的双重驱动下，广西政府应着力完善政策安排、优化财政投入、厘清购买职能、提升专业能力、强化技术赋能，提升广西政府购买公共法律服务的有效性。

（一）完善政府购买公共法律服务的政策安排

政策是以权威形式标准化地规定在一定的时期内，应该达到的目标与任务、遵循的行动原则与步骤，以及实行的工作方式与具体措施。政策安排既是政府购买公共法律服务的合理性来源，也是其实现的制度保障。在国家政策宏观指导下，应立足区情，从中观与微观层面形成全面性、指导性与可操作性的政策安排。

首先，完善符合广西实际的政府购买公共法律服务的政策。一是明确遴选购买范围与形成购买目录，充分调研和征求公众意见，购买符合公众需求的公共法律服务；二是明确购买经费的来源，确定由自治区、市、县（市、区）各级按照何种方式或者比例进行经费安排，统筹地方政府的资金分配；三是明确承接主体的范围、标准和准入要求，在广西社会律师资源不足的情况下，应鼓励基层法律服务工作者和公务员队伍中有法律服务资质的人员参与；四是明确购买公共法律服务应该达到的目标，并作为监督评价的参考和依据；五是规范购买方式应为国家所规定的公开招标、竞争性谈判、单一来源询价等，可根据实际情况创新，但应规范购买程序；六是明确政府购买监督与审核的方式和要求，引入第三方参与的监督评价机制。

其次，建立具体可行的基层政府购买公共法律服务制度。根据本地的具体情况，在广西制定的政策框架下，制定具体的、可操作的制度。一是在政府采购之前，根据本地的实际情况确定购买内容，以一定的标准确定或者与承接主体协商确定购买价格；二是细化购买程序，采购前应当进行招标公告，明确采购标准，组织专家评审，采购结果向社会公开，确保公平、公开；三是明确合同正常执行过程中资金使用与支付方式，对双方违约行为作出明确的责任追究和损失赔付的要求；四是制定细化的监督评价方式，评估结果予以公示，并以评估结果作为准入与退出的条件之一。

（二）拓宽政府购买公共法律服务的资金渠道

当前，政府购买公共法律服务的经费除法律援助服务主要来源于中央和自治区专项以外，其他由自治区、市、县财政安排，不仅来源单一，还加大了基层政府的公共服务支出压力，经费的不足严重影响政府购买的实施与对承接主体的经济激励。对此，应拓宽购买资金的来源，建立多渠道多向度的资金供给机制，确保有相对充裕的资金为购买公共法律服务提供支持与保障。一是向中央申请专项经费支持。公共法律服务供给关系到边疆安全与发展、民族地区社会稳定与法治社会建设，对于一些针对边疆与少数民族的公共法律服务项目可申请中央专项经费支持。二是理顺各级政府的财政出资安排。在政府购买公共法律服务的资金安排上，采取自治区一级统筹与视地方财政差异差别安排的原则，评估各地方政府地方财力的能力，对经济相对发达的地区与欠发达地区采取不同的购买标准和经费承担比例，分配好有限的资源。三是鼓励有条件的企业、社会组织与个人，参与到公共法律服务供给的资金支持中。

（三）厘清政府购买公共法律服务的职能

首先，转变购买理念，明确职能任务。政府仍然是公共法律服务的供给者，但不是直接提供者，政府利用财政资金向更具专业、更具效率、更具灵活性的社会力量购买，由他们直接提供公共法律服务，从政府提供向政府购买转变，向服务的资金供给者、质量的监督者与契约的合作者角色转变。

其次，政府部门应统一认识，形成共同目标。财政部门是政府购买的核心部门之一，注重政府购买的经济与规范。司法行政部门的目标是购买更好的服务，注重购买成效。双方认知的差异导致在实践中要花费更多的精力去相互协调，对此，财政部门应看到经济与成效二者均为政府购买的目标价值，积极参与司法行政部门购买内容、购买标准的调研，避免信息不对称带来对购买公共法律服务的认同困境。

最后，建立有效的部门间协调机制。在现行政府购买公共法律服务工作领导小组基础上，完善其协调工作机制，包括信息通报、统筹安排与协调处理。将各个政府部门向律师购买的法律服务按照需求汇总至司法行政部门，交由领导小组统筹向社会力量购买，设定相应的购买标准，避免同一类服务由不同政府部门购买而产生的较大的价格偏差，同时避免多方购买影响服务的效果。

（四）提升政府购买的专业能力

专业的专职工作人员是推进政府购买服务工作的重要保障，要开展好政府购买，提供令公众满意的公共法律服务，应当合理配置人力资源，优化人力资源的专业能力。一是在有条件的情况下，在司法行政机构设置采购部门，负责政府购买公共法律服务的所有项目，使购买活动专职化、系统化与精细化。二是选任、招聘或培训一些熟悉政府购买知识的专业人才，补充到政府队伍中，提升购买活动的专业性。三是对政府各部门负责政府购买的领导和人员进行政府购买政策法规、购买阶段性特点、风险管理与合同管理经验等专业知识培训，使部门间能够在同一个知识平台上进行交流与对话。司法行政系统还应针对购买公共法律服务的特殊性，以及购买过程中各阶段的购买要求、步骤、特点等进行系统培训，以提升各级司法行政机关购买的业务水平。

（五）强化技术赋能公共法律服务供给

数字化服务增强了政府公共服务渠道与能力，成为各级政府延伸公共服务触角的重要途径。强化技术赋能公共法律服务供给，一是转变数字服务理念，充分认识到“互联网+”公共法律服务是实现公共服务供给的有效途径与必然发展，加大公共法律服务信息平台的建设与维护投入。二是做好功能与互联互通的顶层设计，实现司法行政系统上下与平行机构间的公共法律服务信息数据共享，实现实体、热线、网络公共法律服务资源共享，避免“信息孤岛”带来的功能损失。三是数字技术赋能政府购买。利用数字服务流程设计，实现承接主体在线提供服务、政府与社会在线抽查监督、司法行政在线反馈投诉与建议等，打破地域、空间与时间的限制，有效提高政府购买公共法律服务的实效。