我国能源立法体系的不足与完善——以“结构—功能”分析方法为视角

（北京青年政治学院，北京 100102）

能源是人类生存、社会发展的基本条件，是现代经济社会持续发展的最重要的物质基础。能源的不合理开发利用是引发环境问题的重要原因，全球气候变暖、自然灾害频发与能源的不合理开发利用息息相关。加强能源法制建设，完善能源立法体系，推进能源法治化进程，对于破解环境问题至关重要。我国能源法制建设已经走过了40余年，能源领域的部分单行法如《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）、《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》）、《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》）、《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）等陆续出台。

进入21世纪，气候变化已经成为影响国际社会未来发展的重大问题，碳排放成为全球瞩目的焦点。为了应对全球气候变化，2015年12月通过、2016年4月签署的《巴黎协定》明确了21世纪实现温室气体净零排放目标，其主要目标是将21世纪全球平均气温上升幅度控制在2摄氏度以内，并将全球气温上升控制在前工业化时期水平之上1.5摄氏度以内[1]。为了顺利实现《巴黎协定》温室气体净零排放目标，我国做出了不懈努力。

自党的十八大以来，党中央提出生态文明建设和能源事业“四个革命”的治国理念；2014年6月，习近平明确提出了“四个革命、一个合作”的能源安全新战略[2]。党的十九届四中全会明确提出坚持和完善我国生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生。生态文明和美丽中国建设被写进宪法，全面依法治国的基本格局已经形成[3]。2020年9月，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，明确提出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”[4]。在能源立法推进上，2020年4月，国家能源局印发《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）。此举是我国能源立法史上的一件大事，为能源法的最终出台奠定了坚实的基础。然而，相关规范的出台并不意味着作为能源领域基本法和纲领性法律的能源法的完全成型和成熟。相反，在“征求意见稿”中，对能源法的价值理念、价值目标的实现途径、能源管理体制、能源市场化和能源转型等能源领域的基础性、原则性问题尚有进一步规范的空间。就整个能源立法体系来说，还存在基本法缺位、“征求意见稿”不完善，能源单行法不完整、不协调或相互矛盾等问题。鉴于此，本文即从“结构—功能”分析视角探讨能源立法体系的不足与完善思路。

一、方法引入：能源法“结构—功能”分析

“结构—功能”分析是结构分析和功能分析的结合，它注重各部分之间的相互关系，并通过二者关系的诠释对社会现象进行解释，是一种具有很强借鉴意义的理论方法和研究范式[5]。作为能源领域基础性和综合性法律，能源法有清晰的内、外部制度架构，有明确的制度功能目标，因而，能源立法体系研究可以适用“结构—功能”分析方法。

（一）能源法制度体系的功能呈现

“功能”概念是功能分析的基础。功能是可见的客观后果，包括预期性和非预期性的客观后果，预期性客观后果即为显功能，非预期性后果即为潜功能，潜功能又包含潜正功能和潜负功能，潜正功能有助于实现功能目标，潜负功能则与之相反，无助于实现功能目标，甚至破坏功能目标的实现[6]。根本而言，能源法制度旨在维护能源法主体的权益和社会公共利益。

1．能源法制度体系的显功能在于，提升能源开发利用效能，实现能源生产、销售和使用等过程中的安定秩序。能源行业兼具“经济命脉”和“环境高危”的双重属性，能源的生产和消费带来气候变化、环境污染甚至生态破坏，一定程度上减损环境效益，因此，通过法律规范对能源生产和消费行为进行规制至关重要。40多年来，我国不断加强能源法制建设，更加重视节约能源和调整能源结构相关的立法工作，重视节能、环保等规划的制定，出台的法律政策逐渐体现出国家战略要求，政策导向上也从重末端治理转向源头预防、过程控制和末端治理并重，初步形成了能源法律法规体系，取得了一定的成效。2016年至2019年，我国规模以上企业单位工业增加值能耗累计下降超过15%，相当于节能4.8亿吨标准煤，节约能源成本约4000亿元；同期，重点行业能效持续提升，粗钢、粗铜和氧化铝单位产品综合能耗分别下降4.9%、17.9%和7.8%[7]。明显成效的取得显然与环境保护和节能减排工作受到前所未有的重视密切相关。

2．能源法制度体系的第一个潜功能在于，针对能源法律关系中各方主体责权利关系的制度化规定，即权责配置的法治化，是制度实施结果的潜正功能。能源法律法规规定了能源、煤炭、电力等资源的开发利用和监督管理或监督检查中的法律关系，力图明确各个主体间的责权利关系，实现责权利的法治化配置。以“征求意见稿”为例，在“能源战略和规划”章节中，规定了从国家到地方能源规划的编制和审批主体。其中，全国综合能源规划由国务院能源主管部门组织编制，国务院发展改革部门负责审核；全国分领域能源规划由国务院能源主管部门和国务院发展改革部门组织编制；区域能源规划由国务院能源主管部门组织有关省级人民政府的有关部门编制；地方能源规划由省级人民政府能源主管部门编制。在“监督管理”章节中，规定了能源监督管理主体的职权。其中，能源主管部门和有关部门的监督管理职权包括监督检查、行政许可或验收、供应监督、管网公平开放监管、应急监督检查、现场检查与非现场监管以及强制措施；国务院有关部门对能源安全储备具有监督管理职权；计量行政主管部门对能源计量具有监督管理职权。在“法律责任”章节中，明确了法律责任主体。其中，能源主管部门、其他有关部门及其工作人员负有政府监管责任；经营能源输送管网设施的企业负有管网开放责任；承担能源普遍服务义务的企业负有普遍服务责任；能源企业和相关单位负有报告披露责任；能源企业负有执法配合责任和横向协作责任；重点用能企业还负有强制信息公开责任。

3．能源法制度体系的第二个潜功能在于，政府行政权力对市场行为的过度干预、个人权益的侵益性影响和缺乏社会力量多元共治，即制度实施结果的潜负功能。长期以来，由于受计划经济残余思想影响，体制机制障碍严重阻碍了能源革命进程，能源领域问题和矛盾突出，主要表现在：受历次政府机构改革影响，我国能源管理体制几经变迁，能源管理部门多次调整，不利于能源的开发利用和监督管理；能源领域市场化改革进程缓慢，政府长期主导能源配置，过度干预市场竞争，不利于市场在能源配置中决定性作用的发挥。以《电力法》为例，该法自1996年实施以后沿用至今，20多年来仅作了3次较小的修改，不能适应电力市场化改革的需要。我国电力管理体制改革40年，经历了集资办电、公司制改革和市场化改革三个阶段，但政府一直管制与干预电力产业，带来“计划电量分配制度”“电网长期垄断”“电价机制未理顺”“弃风弃光限电严重”等弊病。而现行《电力法》是我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转轨时期制定的，深深地打上了时代烙印。其立法定位在行政管理法，而不是能源单行法；其立法理念在于追求电力事业的发展和保障电力安全运行，而不是电力行业可持续发展；其立法内容不完整，欠缺“规制高碳火力发电”“激励低碳能源发电”“电网技术创新”“智能电网建设”等具体制度安排。

能源法制度体系明确了提升能源开发利用效能，实现能源生产、销售和使用等过程中的安定秩序，具有促进能源法律关系中各方主体责权利的法治化配置的正功能，但也具有行政权力对市场行为的过度干预等潜负功能。

（二）能源法制度体系的结构约束

1．能源法内外部结构。基于结构化思维，能源法的结构可分解为外部结构和内部结构。能源法外部结构表现为能源法律体系及能源外部相关法。能源法律体系主要包括能源基本法和有关能源方面的单行法（包括已出台的《电力法》《煤炭法》《节约能源法》《可再生能源法》等以及尚未出台的“石油法”“原子能法”“风能法”“太阳能法”等）、行政法规、地方性法规和规章等。能源外部相关法主要包括在环境保护法律体系中处于基本法地位的《环境保护法》、在应对气候变化法律体系中处于基本法地位的“气候变化基本法”等。能源法内部结构可将其分解为能源战略与规划、能源开发与加工转换、能源供应与使用、能源市场、能源安全、能源科技进步、能源监管以及能源国际合作等。突出重点在于能源战略、能源规划、能源应急储备以及能源结构优化调整等。

2．外部结构约束：高权行政监管与市场化产权改革的现实难题。长期以来，受体制机制制约，政府对能源领域实行高权行政监管，能源被当作一种特殊物品，是政府掌控的重点领域，政府甚至主导能源配置。主要表现在：第一，能源主管机构膨胀，主管机构最多时甚至高达10余个，由此带来政出多门、管理效率低下，甚至权力寻租等腐败行为；第二，高权行政监管异化出行政垄断，能源领域行政垄断尤其严重，由此限制了竞争性市场的形成；第三，我国长期采用成本加成定价的价格管制，不能完全反映市场供求关系、能源资源的稀缺性和环境成本，造成能源价格的结构性失衡，不利于绿色低碳能源的市场竞争。从市场化改革进程来看，市场经济呼唤建立健全归属清晰、权责明确的现代产权制度，深化要素市场化配置改革，破除制约市场公平竞争的各类障碍和壁垒，营造各种市场主体公开公平参与竞争、平等受法律保护的市场环境。就能源领域来说，在油气、电力等某些能源行业中，仍然存在政企界限不清、政府干预过多等问题；部分能源企业存在垄断现象，资源配置效率较低；民营企业、绿色能源企业等市场准入标准高，不能公平参与能源领域市场竞争；能源价格主要由政府制定，能源产品价格市场竞争形成机制尚未完全建立。高权行政监管与市场化产权改革的现实难题，形成了能源开发与监管的外部结构约束。换言之，“进一步转变政府职能”的选择即成为我国能源法制度体系中能源开发与监管制度的外部结构约束。

3．内部结构约束：行政权配置模式的组织法抉择。从实践和历史的观点来看，对国家能源开发与监管发展历程进行“时间轴的纵向总结”是有益且必要的观察视角[8]。德国公法学家奥托·迈耶（Otto Mayer）指出：“行政机关的组织本身可被视作是国家施加作用于公众的法定形式。通过对机构中职位进行分配，将公权力作出确定的配置。”[9]行政组织法、行政行为法与行政救济法并称为行政法的“三部曲”。概括来说，调整政府机关设置、权责配置及相互关系的法属于行政组织法[10]。结合我国能源管理体制的变迁，在行政组织法上，改革开放以来我国能源开发与监管领域主要存在四种行政立法模式。第一，单一式能源开发与监管立法模式。第二，分散式能源开发与监管立法模式。第三，协调式能源开发与监管立法模式。第四，统一权威式能源开发与监管立法模式。我国能源管理体制的变革与政府机构改革息息相关，我国能源机构改革经历了3次电力部、3次煤炭工业部、2次石油部、2次能源委、1次燃料工业部、1次能源部、1次发改委能源局以及1次国家能源局。伴随着政府机构改革，我国能源管理体制不断调整，经历了屡次三番的集中与分散、上收与下放的变革：改革开放之前，以能源部门为基本单位多次分合，但保持着政企合一、高度集权的特点；在市场化改革进程中，政企逐渐分开，能源管理职能虽然由市场调整，但利益博弈和利益平衡交织，能源管理权责分散且界限不清。不同行政权配置模式内含了不尽相同的行政主体设置和权责划分规则，这就在国家行政组织内部形成了行政权的规范性配置，并直接影响着能源法制度体系的运行实效。由此，不同的制度模式选择以及隐于其后的行政组织体内部分工、行政权配置规则，构成了我国能源法制度体系中能源开发与监管制度的内部结构约束。

二、因果检视：结构障碍制约立法体系升级

能源法制度体系的内外部结构约束，形成了正功能—负功能、显功能—潜功能的功能选择结果，既有助于能源法律制度结构形成的正功能，也有阻碍能源法律制度结构形成的负功能。归根结底，在于能源法律制度结构障碍限制了功能选择的实际可能性，制约了能源立法体系的升级。因此，必须破解其体系结构中存在的问题，消解其潜负功能。我国现行能源法律制度的结构问题主要表现在以下几个方面。

（一）内部结构残缺：生态环境价值的扩容与整合

从能源法律制度变迁的历程来看，从“保障能源安全”的立法初衷到“提高能源效率”的理性选择，都是能源法制度体系的显功能，而“保护生态环境”则是能源法律在能源开发利用过程中出现了环境污染等能源问题，且环境污染与能源的开发利用又具有因果关系得到充分认知后才作出安排的。可见，从“能源安全”到“能源效率”再到“环境保护”既反映出能源法律功能的演化，也折射出能源法律制度结构形成的历史过程。

作为能源基本法，能源法价值定位离不开保障能源安全、提高能源效率和保护生态环境三大目标，致力于建立清洁、绿色、安全、高效的能源体系。“征求意见稿”共11章117条，在总则中明确规定了我国能源发展的方向目标、战略规划与基本制度等顶层设计问题。其立法目的定位于：保障能源安全、优化能源结构、提高能源效率、促进能源高质量发展。这样的价值定位对于推进能源安全生产、清洁生产，全面实现能源高质量发展具有重要意义。基于能源法的功能分析，除“征求意见稿”第一条规定的立法目的外，能源立法应落脚于对传统环境问题的关注，回归保护资源与防控污染，这也是能源安全价值的题中应有之义。但能源法的价值定位远不应局限于此，在全球气候变暖的背景下，应放眼全球气候治理，构建人类命运共同体，保护人类赖以生存的地球家园，将保护生态环境、促进能源可持续发展作为重要立法目的。

可持续发展的概念最早于1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》（Our Common Future）报告中提出[11]。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展，遵循了“代内公平”和“代际公平”的原则。可持续发展要求当代人发展生产、消耗资源的方式和当量不能以损害下一代人的资源为代价。我国是一个“富煤、贫油、少气”的国家，长期以来，以煤炭等化石能源为主的过度的能源生产和消费方式产生了大量的污染物和碳排放，不仅破坏了生态环境，严重拖累了我国生态文明的进程，而且严重挤占了子孙后代的资源，造成代际不公平。

鉴此，能源法律制度亟须进行生态环境价值的扩容与整合，并在相关立法条文中明确体现出保护生态环境的价值理念。例如，“征求意见稿”第四条、第四十二条分别提出了优化能源产业结构和消费结构、优化火力发电结构，但此举不能从根本上解决煤炭燃烧及火力发电的碳排放问题。按照《巴黎协定》的减排目标，我国要兑现《巴黎协定》中2摄氏度的减排承诺，2100年实现温室气体净零排放，火电尤其是煤电只有“退役”一条路，因为煤炭的分子结构主要是碳，煤炭燃烧或煤炭发电所产生的二氧化碳排放，至少是油气发电的4～8倍，因此，要实现火电碳排放为零的目标，煤电须有一个“退役”的时间表。

（二）外部结构障碍：治理手段间结构性衔接的失灵

一个缺少国家监管的社会，将处于永无休止的混乱状态[12]。但如果政府监管过严，掌握过多的社会资源，完全通过计划安排来设计社会运转的秩序，将不利于激发全社会创新创造活力[13]。高权行政监管带来高权能源治理模式，在治理主体、机制和效果方面存在诸多问题。

实践表明，政府一元能源治理主体和单一治理手段会带来很多弊病和缺失。以传统的政府直接干预和强制执行为主体的高权行政监管治理体系难以应对能源与环境问题复杂性的新特点，会呈现出治理手段僵化单一、执法成本高、违法成本低、区域与部门协调不足、决策滞后等“政府失灵”现象，难以取得预期治理效果。例如，目前的需求是能源的市场产权化改革，但监管方式主要还是延续行政监管、公权管理的方式，而非市场运作的方式，这与党中央提出的“要素市场化配置”的要求不符，即市场产权化改革的现实需求与重行政监管的立法现状之间的非适应。

能源治理的目标在于“环境友好、结构合理、治理高效”。党的十九大报告提出“坚持全民共治”“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[14]。在社会多元共治理论兴起、社会组织运作日益规范的新时代背景下，能源治理主体和治理手段也应寻求多维度，突破能源治理单一主体，破解多元治理主体间结构性衔接的缺失，并适时引入第三方治理机制，以期建立能源多元治理模式。因而，政府治理与其他第三方主体治理方式之间就需要有合作互动，通过不同的治理方式共同达致一个理想目标，即“环境友好、结构合理、治理高效”的能源治理目标。然而，能源治理手段间结构性衔接的失灵成为能源多元治理模式的障碍。目前，“征求意见稿”依然沿用过去重行政监管的立法例，尚未引入第三方治理机制。

三、完善我国能源立法体系的制度思考

现行能源法结构障碍成为其功能实现的阻碍。在我国积极践行《巴黎协定》温室气体净零排放目标的背景下，我国能源法应在保护生态环境、促进能源可持续发展的价值功能定位下，优化其不均衡的内外部结构，健全能源法律体系，建立能源基本法与各单行法之间结构性衔接制度；建构现代能源市场体系，建立政府权力与市场产权之间结构性均衡制度；提升能源生态环保价值，建立绿色低碳能源激励与传统化石能源约束之间结构性互补制度。

（一）健全能源法律体系，建立能源基本法与各单行法之间结构性衔接制度

法律体系是形成法律制度的基础，法律“应当是连贯、一致的，避免此处这样规定，彼处那样规定，从而使人们无所适从。要使法律成为人们普遍接受的行为指南，那么法律体系中的各个部分之间的一致性就必不可少”[15]。任何制度功能的发挥与其他制度都具有明显的关联性，“单项制度要想有效，就必须得到协调……构成一个可相互兼容的制度系统——一个规则序列”[16]。

能源法律要发挥制度功能，就必须有协调衔接的制度结构，能源法应当成为我国能源法律体系中与各单行法协调衔接制度结构的基础。能源法在整个能源法律体系中的定位，不仅是基本法、纲领法和综合法，也是协调法，需要协调煤、电、油、核、新能源、可再生能源、能源节约、能源污染产业之间在法律上的有机衔接，它统管《电力法》《煤炭法》《可再生能源法》等能源行业现有单行法，以及“石油法”“原子能法”“风能法”等能源行业尚未出台的单行法，并解决单行法之间内容调节不到的问题。

基于能源法的结构分析，提升能源法律制度功能，需要健全能源法律体系。还没有出台的能源基本法和部分能源单行法，抓紧出台；已经制定的能源单行法与上位法冲突或矛盾的地方，进行修订；“征求意见稿”存在的结构障碍和问题，集中修改。就能源法外部结构而言，在整个能源法律体系中，能源法应寻求不同能源品种间的共性，通过立法进行协调衔接和统一规范。保护生态环境就属于共性问题，是各类能源品种和能源企业都必须承担的强制性义务。同时，能源法须与能源外部相关法（《环境保护法》“气候变化基本法”等）高度关联、有效衔接并避免冲突，例如，能源法与《环境保护法》联系紧密、关联度高。因此，能源法须在一定程度上参考《环境保护法》的规定，将“保护生态环境”或通过具体内容进行衔接，或通过准据性规范进行援引，使能源法实现环境保护价值目标[17]。就能源法内部结构而言，在立法过程中不仅忽略了对传统化石能源环境问题的有力规制，而且往往陷入能源结构调整、可再生能源发展的“宣示性”立法误区，缺乏约束规则、激励制度和环境责任等具体的具有可操作性的立法要素，使能源法无法“落环保之地”。鉴于“征求意见稿”存在的结构障碍和保守之处，建议重点修改或落实以下方面：第一，树立“大能源”观，理顺能源管理体制，针对“政出多门”等症结，建立集中统一的能源综合管理体制。第二，明确可再生能源发展的中长期目标，提升可再生能源发展的战略地位，将其提升至国家能源战略的高度。第三，针对煤炭等传统化石能源规划及相关制度的保守规定，明确传统化石能源转型及退出机制。

（二）建构现代能源市场体系，建立政府权力与市场产权之间结构性均衡制度

2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确要求：“坚持正确处理政府和市场关系，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵”[18]。

基于能源法的结构分析，提升能源法律制度功能，需要建构现代能源市场体系。建构现代能源市场体系，须进一步转变政府职能，破除政府对能源资源配置的主导地位，发挥市场在能源配置中的决定性作用，建立政府权力与市场产权之间结构性均衡制度。

1．简政放权，能源立法应体现集中化的能源综合管理体制。当前，我国能源改革正处在“四个革命、一个合作”的关键期，能源法治体系建设也正处在构建完善的关键期。在能源管理方面，一方面，加强政府部门集中统一监管是能源法立法的重要内容；另一方面，政府应进一步转变职能，推进简政放权是释放能源市场活力和社会创造力的重要手段，能源法立法须平衡好二者之间的关系。

首先，能源管理体制须进一步明确。遵循“大能源观”理念，我国须进一步深化能源管理体制，确立集中统一的能源综合管理体制。针对国家能源局成立之前政府能源管理职能分散、多头管理、政出多门、各自为政，能源宏观调控乏力、能源战略决策弱化和能源管理效率低下的弊端，建议国家将分散在各政府部门中的能源战略与规划、政策与法规、能源开发与利用、能源储备与安全、环境保护与可持续发展等能源宏观调控职能集中起来，在中央政府层面建立一个综合性能源管理机构，建立国家和地方各级能源管理体系，同时建立能源管理机构与相关部门之间的协调机制，形成集中统一的“大能源”综合管理体制。

其次，政府能源管理权责应该法定。能源法需要明确综合性能源管理机构以及政府部门之间的职责范围和权力边界，重点明确政府部门的权力边界与政府以外的市场主体禁止性行为，注重政府部门与市场主体权责对等，明确规定政府的市场监管事宜，厘清政府、企业与用户之间的权利义务等。综合性能源管理机构负责国家能源战略的制定、能源发展趋势调查分析、能源需求与能源安全研究；能源勘探开发、技术创新、节约能源和环境保护等政策制定。就政府部门之间的职责边界来看，需要明确用能安全监察的责任主体以及检查制度、效能管理的内容、网运分开、反垄断执法等具体制度。

“征求意见稿”在表述政府管理主体时，涉及不同层级10余个政府部门。国家层面包括国务院发展改革部门、国务院能源主管部门、国务院有关部门、国务院指定的部门、国务院标准化行政主管部门、国务院能源主管部门和有关行业主管部门、国务院财政部门、价格主管部门、能源主管部门和有关部门；地方层面包括省级人民政府、省级人民政府的有关部门、省级人民政府能源主管部门、县级以上地方人民政府能源主管部门、县级以上地方人民政府有关部门、县级以上人民政府、管理节能工作的部门、价格主管部门等。建议明确表述政府管理主体，以防能源法适用中的重复监管或监管真空。

2．推进市场化产权改革，能源立法应保障市场决定资源配置。针对我国能源市场存在的产权不清、价格管制和竞争不充分等问题，须推进能源市场化产权改革，完善能源市场体系。

首先，打破垄断，构建有效竞争的多元化能源市场结构。在能源投资领域，明确自然垄断业务与竞争性业务分开的具体形式，充分发挥市场配置资源的决定性作用，确立企业在能源投资中的平等主体地位，实行企业自主投资，不能人为提高民营企业、绿色能源企业市场准入门槛，不断增加民营企业、绿色能源企业的市场份额，培育多元化市场主体，使其成为一种重要市场要素，形成自由、竞争和高效的能源市场。例如，完善支持民营企业等非公有制经济进入电力、油气等领域的能源法实施细则和具体办法。

其次，强化产权安排。现代产权制度是市场经济的基石，须健全归属清晰、权责明确的现代产权制度，在法律规范中增加产权设计条款和规定，明确在能源领域实行多元化投资产权制度。例如，整顿和规范矿产资源开发市场秩序，建立健全矿产资源有偿使用和矿业权交易制度；完善用能权有偿使用和交易制度，推动能源要素更高效配置；增加管网的产权登记规定；支持能源金融产品的创新整合与投资等。

最后，完善市场化的能源价格形成机制。价格机制是市场机制的核心，市场化的价格机制是现代能源市场体系建构的重点。按照资源社会性理论，资源为全社会共同享有[19]，资源（能源）是一种公共资源，兼具竞争性和非排他性的特点。针对长期以来政府高度管控能源价格的状况，须区分能源资源中的竞争性环节和非排他性环节。竞争性环节归于市场，价格由市场竞争决定，形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境成本的价格形成机制；非排他性环节归于政府，价格由政府监管，全面发挥政府的公益性宏观调控职能。如电力能源领域，须深化价格改革，加快放开电力能源的价格，逐步做到发售电价格由市场竞争形成、输配电价格由政府监管。

“征求意见稿”第六十六条规定了竞争性环节和自然垄断环节能源价格机制。针对竞争性环节能源价格，该条第一款规定：“能源领域的竞争性环节主要由市场形成价格，国家推动形成主要由能源资源状况、市场供求关系、环境成本、代际公平可持续等因素决定能源价格的机制。”该规定关注能源价格构成中的环境成本和代际成本，体现了巨大的进步，但如何贯彻实施是需要重点考量的问题，尚须在相关单行法中进行落实。此外，“征求意见稿”规定的节能低碳电力调度运行制度也须在相关电力单行法中进行贯彻。

（三）提升能源生态环保价值，建立绿色低碳能源激励与传统化石能源约束之间结构性互补制度

“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的，否则精心设计的制度很可能高度不稳定”[20]。法律制度的相互协调、相互补充直接决定了其作为制度存在和发展，进而促成一些人采取同样的行动，如果一定数目的人采取同样的行动，那么采取该行动的收益会递增，实现“帕累托最优”[21]。通过制度协调互补形成的制度结构为制度功能的发挥奠定了基础，使单项制度和其他制度的链接成为可能。

基于能源法的结构分析，提升能源法律制度功能，需要提升能源生态环保价值。通过规制高碳化石能源，加快发展绿色低碳能源，建立绿色低碳能源激励与传统化石能源约束之间结构性互补制度，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性，实现二氧化碳排放尽早达峰和碳中和目标。

1．完善绿色低碳能源激励制度。为了应对全球气候变化，保护生态环境，可再生的绿色能源应该成为未来能源发展的方向，能源法应从完善绿色低碳能源技术创新、经济激励和国际合作等相关制度结构优化上激励绿色低碳能源的规模发展。

首先，完善绿色低碳能源技术创新制度。党的十九大报告要求“推进绿色发展”“构建市场导向的绿色技术创新体系”[22]。技术创新是促进绿色低碳能源发展的关键。在技术创新上，我国在绿色低碳能源发展领域尚未形成系统的理论体系和相应的技术支撑、产业支撑体系。在对风能利用技术、核能开发技术、生物质能利用技术和可再生能源发电上网技术等低碳技术的政策倾斜和研发应用上尚待加强。有学者建议构建我国绿色技术创新联动制度体系，包括政策激励制度（主导）、现代市场制度（平台），社会参与制度（补充）、文化提升制度（软环境）和法律保障制度（硬约束）。这些制度彼此联系、相互促进，构建我国绿色技术创新联动制度体系需要协同综合发力，才能取得明显实效[23]。“征求意见稿”第七章共有6个条款规定“科技进步”，但缺乏对低碳能源创新的系统规定，也没有对能源互联网、物联网等技术创新内容作出规定。建议增加能源互联网、物联网、低碳能源技术创新等方面的相关规定。

其次，完善绿色低碳能源经济激励制度。经济激励是促进绿色低碳能源发展的重要举措。绿色低碳能源经济激励制度主要包括财政激励、税收激励和金融激励制度等。目前的财政激励制度包括比较成熟的对绿色能源企业直接支付补贴和提供资金保障等，鉴于补贴资金缺口日益增长且补贴政策或将“退坡”，未来将推广可再生能源电力配额制和绿证交易制度。税收激励制度，即利用税收的宏观调控职能进行生态环境保护，主要通过增值税、消费税和关税等方面的优惠政策（如减税、免税等）对绿色低碳能源产业进行扶持，鼓励绿色低碳能源的开发利用，促进绿色低碳能源发展。金融激励制度，是通过绿色金融工具的设计，包括设计绿色金融贷款、绿色债券、绿色保险、绿色股票指数、绿色发展基金和碳金融等金融工具，开发能效贷款、光伏贷、排污权抵押质押贷款、合同能源管理融资等绿色金融产品等，支持绿色低碳能源发展的一系列金融制度。通过创新性金融制度安排，引导和激励高碳能源逐步向低碳能源转型。“征求意见稿”第四十六条规定“国家制定相关财政、金融和价格等政策，支持可再生能源开发利用”。该条原则性规定了可再生能源经济激励政策，尚需通过具体实施细则进行落实。

最后，完善绿色低碳能源国际合作制度。随着经济全球化的加深，国际能源治理合作进程不断推进，多边化全球能源治理合作模式逐渐形成。全球能源治理合作从传统提供能源供应保障、应对能源竞争压力，逐步转向新能源开发利用、能源技术合作和能源可持续发展等多方向。当前，世界各国都已经认识到能源使用必须向绿色低碳转型，如何通过能源绿色低碳合作来解决当前面临的气候变化问题是当今国际社会的重要议题。我国积极参与国际能源治理合作，我国政府从“人类命运共同体”的高站位重视能源问题，从世界发展的大视野积极应对能源问题。在加强绿色低碳能源国际合作上，建议我国通过引导国际制度变迁来推动绿色低碳合作机制发展，确保“共同但有区别责任原则”得到公平体现，敦促能源绿色低碳技术转移机制的细化和落实，促进绿色低碳合作与气候治理机制的有效实施，来进一步推进我国绿色低碳能源的发展。

2．健全传统化石能源约束制度。我国已明确2030年碳排放达峰的国际承诺，为了履行和兑现承诺，能源法应通过健全传统化石能源经济政策性规制、市场约束规则以及行政性和法规性碳减排制度等安排来优化结构，明确“近零”碳排放等具体约束性指标，以此规制传统化石能源的过度开发利用，实现生态环境保护价值功能。

首先，健全传统化石能源经济政策性规制。能源法应引入合理、规范的经济政策性制度来规制传统化石能源。一是对传统化石能源开发利用增加课税负担。除了征收能源资源税外，建议对其征收环境税和碳税。《资源税法》于2020年9月实施，明确规定了对煤炭、原油等化石能源征收资源税。环境税于2018年开征，征税对象包括：大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4类，不包括二氧化碳，需要健全相关细则；碳税的征税对象是二氧化碳，其纳税主体是因燃烧煤炭等化石燃料直接向环境中排放二氧化碳等温室气体的高耗能企业，碳税与环境税并行不悖，二者可以同时适用，我国还没有关于碳税的专门法律制度，碳税亟待开征，建议对中小型高碳排放能源企业引入碳税制度。二是建立和健全全国统一碳排放权交易制度，实现统一市场碳价，构建科学的全国碳排放交易体系。2017年底，我国以发电行业为先驱，启动全国碳排放交易体系，为碳减排注入新的活力。建议对大型高碳排放能源企业引入碳排放权交易制度，通过总量控制、碳价等一系列制度设计来进行规制。碳市场建设需要较长时期的逐步完善，能源法应对此作出明确规定。三是完善低碳标准制度。为了规制高碳排放行为，我国建立了一系列低碳标准，包括国家标准、行业标准和地方标准等。低碳标准对于约束高污染、高能耗、高排放行为起到了重要作用。能源法等相关法律须健全有关低碳技术标准、节能标准、温室气体减排标准等。

其次，健全传统化石能源市场约束规则。从整个能源市场来看，目前尚未完全形成主体多元、竞争有序的能源市场。具备竞争力的能源市场必须满足能源安全、低碳环保和可持续发展的要求。一是完善能源市场准入制度，在准入资格上，按照二氧化碳等温室气体排放的不同对不同主体实行“区别待遇”。一方面，须确保绿色低碳能源公平进入市场，对于增量绿色低碳能源开发利用项目实行较低的市场准入标准；另一方面，对于增量传统化石能源开发利用项目应实行严格的准入制度标准。二是完善能源市场退出机制。落实结构性改革，能源领域第一项就是去产能，即淘汰落后产能。我国能源法应从政策制度上进行规制，淘汰落后产能，强制“三高”企业适时退出。“征求意见稿”对高碳能源发电的发展并没有给出明确的退出时间节点，缺乏引领“绿色低碳”发展的前瞻性。

最后，健全行政性和法规性碳减排制度。除了经济手段和市场手段，高效的行政手段和强硬的法律手段是未来我国碳减排的重要手段。能源行业二氧化碳排放尚未达峰，能源法作为能源领域的“小宪法”，理应对规制碳排放作出明确制度规定，这些制度包括但不限于：温室气体排放目标责任制度、能源产业结构和能源结构转型等。一是落实温室气体排放目标责任制度。通过强化控制温室气体排放目标责任，对相关能源主体的目标完成情况进行考核评价，并辅以对应的奖励和惩罚机制，充分发挥碳强度目标对绿色低碳发展的引领作用。二是落实产业结构和能源结构转型。目前的制度安排是“征求意见稿”第四十二条规定的“能源主管部门应当采取措施，发展清洁、安全、高效火力发电以及相关技术，提高能效，降低污染物排放，优化火力发电结构，因地制宜发展热电联产、热电冷联产和热电煤气多联供等”，建议将“优化火力发电结构”修改为“促进火力发电结构转型”，并明确火力发电退役的时间节点，如在21世纪中叶“退役”全部的传统煤电[24]。

综上，在全球气候变暖、我国积极履行负责任大国的减排国际承诺并致力于构建清洁、绿色、安全、高效的能源体系的新时代背景下，能源法结构优化及其制度完善成为破解能源立法体系结构障碍和不足的可行进路。在明确能源法结构障碍与功能缺陷的基础上，建立能源基本法与各单行法之间结构性衔接制度，建立政府权力与市场产权之间结构性均衡制度，建立绿色低碳能源激励与传统化石能源约束之间结构性互补制度，优化其不均衡的内外部结构，破解其内外部结构局限，使之做到结构衔接、逻辑自洽、制度完善，在提升其正功能的同时降解其负功能。逻辑上衔接的结构将促进各项制度之间的互补和协同，充分发挥能源法生态环境保护价值功能，实现能源法律关系中各方主体责权利的法治化配置，提升能源治理功效，以期加快推进能源治理体系和治理能力现代化。