突发事件信息机制碎片化的多元整合

任喜荣，樊英

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

“碎片化”是由英国学者佩里·希克斯提出的，指“部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况”[1]，是根源于科层组织结构的体制性问题。碎片化是我国公共行政过程中突出的问题，也体现在应急管理的各环节当中，进而渗透到突发事件信息机制的运行中。突发事件信息机制碎片化是指在突发事件应对过程中，由于政府职能的专业分化，不同主体获取和占有了特定信息，但信息沟通与协调不畅通，从而形成了“信息孤岛”。

实际上，政府基于行政管理职能掌握了垄断性的突发事件信息，突发事件信息机制是政府应急权力的重要保障，其运行需要以行政机关组织关系为基础。基于此，本文以突发事件信息机制的规范为基础，从组织学的视角探究突发事件信息机制中的行政组织形式，探究突发事件信息机制“碎片化”的表现和成因，以期推进突发事件信息机制的完善。

一、突发事件信息机制碎片化的表现

在政治学、组织学等视角中，政府碎片化包括地域碎片化和职能碎片化[2]。在我国，宪法设定的权力框架是行政权力运行的基础，各级政府依照权力分工、相互协作的方式和要求组织起来，形成一种契合行政权的性质和实际运作的组织结构，即“条块”结构。在这样的组织结构下，突发事件信息机制碎片化具体表现为层级信息碎片化、部门信息碎片化和地域信息碎片化。

（一）层级信息碎片化

应急管理信息机制具体表现为“自上而下的决策执行机制和自下而上的信息汇集和传递机制”[3]。突发事件信息机制涉及的内容与突发事件运行机制相对应，信息的内容主要包括支持与保障信息、监测预警信息、应急应对信息以及恢复重建信息（见表1）。自上而下的决策执行机制需要以自下而上的信息汇集为基础；自下而上的信息汇集是指下级行政机关将有关信息逐级上报。突发事件信息传播的途径依赖于行政机关的组织关系，我国建立了“分级的统一领导”应急管理机制[4]，“统一领导”是行政机关综合协调各部门权力，及时、高效地行使应急权力的组织保障，包括国务院和县级以上地方各级人民政府对突发事件应对工作的统一领导。突发事件的应对工作应当根据危害程度、影响范围等进行“分级管理”，不同等级的突发事件由不同级别的行政机关进行应急管理。我国突发事件信息管理主体具有多元性，主要包括国务院及有关部门、县级以上地方各级政府及有关部门、应急管理机构和被授权机关。

表1 突发事件应急管理信息机制涉及的内容

应急管理层级信息碎片化体现为上下级政府之间的信息不对称。根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息，县级以上地方各级人民政府在报送的信息时需要依职权对相关信息进行分析、评估、过滤，一定程度上决定了突发事件信息向上汇集的过程会造成上级政府获取信息的片面性。尤其在事件发生的初期，信息复杂、瞬变，各级政府难以对动态信息进行准确、全面、及时的评估，在这样的情况下，上下级政府所掌握的信息不对称，会严重影响政府应急决策的效率[5]。此外，行政机关突发事件应对职权包括日常管理职权和行政应急权力，突发事件应对以“预防为主”，突发事件的预防和应急准备是应急管理部门的日常管理职权，政府通过对有关信息的搜集、整理、分析，掌握突发事件发生的规律及性质。如根据《中华人民共和国安全生产法》第86条的规定，县级以上政府安全生产监督管理部门应定期统计分析本行政区域内生产安全事故情况。在突发事件即将或已经发生时，政府行使行政应急权力控制影响、降低损失、恢复社会秩序，突发事件信息由履行统一领导职责的组织负责，主要包括应急处置信息和事故、灾情或疫情信息。受突发事件发生规律的影响，在履行日常管理职权和行政应急权力时，对行政机关履行职能的要求存在差异。政府在突发事件预防和应急准备阶段的信息管理较为规范，但对政府应急权力行使过程中的信息管理仅作原则性规定，由于突发事件信息具有不确定性，且受下级政府专业化程度的影响，上下级政府之间信息阻滞的情况较为明显。

（二）部门信息碎片化

部门化管理是行政管理专业化的必然结果，我国立法通常采用“事务性质+主管部门”[6]的形式规定，由本级人民政府进一步明确具体负责的主管部门。我国对突发事件进行“分类管理”，根据突发事件发生的特点、规律及特征，由负责该领域日常管理的机关或有关应急管理部门作为主管部门。突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，几乎涵盖社会生活的各个领域。以突发事件规范体系为基础，我国形成了部门化的应急预案体系。应急预案是突发事件应对过程中政府履行职责重要的依据，包括总体预案、专项预案、部门预案。以“应急预案”在北大法宝数据库中进行检索，以国务院制定的《国家突发公共事件总体应急预案》为总纲，现有专项预案、部门预案共计96件，其中包括国务院制定专项预案24件，国务院各部门制定的部门预案72件。地方各级政府制定的总体应急预案共计160件，专项预案、部门预案6000余件。部门化的应急管理模式决定了突发事件信息机制运行也具有部门化的特点，如突发公共卫生事件信息具有专业性，一般情况由卫生行政部门负责信息管理。

应急管理部门信息碎片化体现为不同部门之间的信息阻滞。部门化管理是行政专业化的体现，但过度的专业划分会导致部门信息碎片化。随着现代化进程的加快，突发事件可能是一个涉及多部门的综合性事件，以地震灾害为例，地震灾害可能会造成公共设施和设备损害，如电力、通信故障等。电力、通信故障是地震灾害的次生损害，更是地震灾害应急处置的保障系统，我国建立了地震灾害、电力故障、通信故障应急管理机制，分别由应急管理部门、电力主管部门、通信主管部门负责，部门专业分化会造成不同部门之间的信息阻滞。实践中，“少数政府部门往往通过各种手段对其所获得的信息进行封锁和控制，限制部门间信息交流和沟通”[7]。根据事件的发生规律不同，突发事件分为瞬时事件和渐发事件，瞬时事件一般情况下具有可预测性，且造成的损害是一次性的，不会累积，台风属于典型的瞬时事件；渐发事件一般情况下不可预测，造成的损害会随着时间的推移不断地累积，传染病属于典型的渐发事件[8]。瞬时事件相较于渐发事件更容易监测和预防，信息平台建设更为成熟，不同部门、不同类型的突发事件信息平台建设并不均衡，进一步增加了部门信息碎片化的可能性。如目前，自然灾害监测与预警机制较为完善，政府对自然灾害的信息公开相较于其他类型的突发事件更为积极[9]。现行应急管理体制遵循“属地管理”原则，能够将原本分散在政府职能部门中的应急管理职权集中到同级人民政府，有效整合应急资源与信息[10]，一定程度上缓解了部门信息碎片化，但并不能够从本质上消除部门信息碎片化的现象。

（三）地域信息碎片化

突发事件应对遵循“属地管理”原则，即“发生地管辖”，地方各级政府负责本行政区域内突发事件的检测与预警、应急处置及恢复工作[11]。属地管辖是以行政区域为管辖范围的确定标准，与突发事件发生的地域性特征相统一。一般情况下，受突发事件影响的地域范围是突发事件分级管理的一个重要的划分标准，如大范围停电事件是以某一行政区域内减供负荷所占百分比为分级标准的；也有部分突发事件的影响范围基本局限在某一特定的行政区域内，如城市轨道交通运营突发事件是以人员伤亡、经济损失作为主要的分级标准。地域性作为突发事件的典型特征之一，是突发事件属地管理的现实基础。此外，属地管理还体现了权责相统一的行政法原则。行政机关的职能及其界限是依法设定的，地方政府掌握本行政区域内的行政资源，享有对有关资源分配和调配的权力，由行政机关负责本行政区域内的应急管理职能与其基本职权相匹配，同时，这样的制度安排也决定了地方各级政府应当对本行政区域内的应急管理工作负责。

应急管理地域信息碎片化体现为不同地域之间的信息缺乏沟通。以行政区域作为突发事件的划分标准，突发事件包括局域性突发事件和跨域性突发事件，局域或跨域具有一定的相对性，这与行政区域划分的层级性相关，如以县级行政区域为划分标准，两个以上县级行政区域内发生的事件即为跨域事件，但以地市级、省级行政区域为划分标准，以上事件实际上又体现为局域性事件。因此，区域信息碎片化也具有一定的相对性。当前突发事件应对法律规范体系主要侧重于纵向信息汇集和传递，但对于横向同级政府之间的信息沟通并没有作出强制性的规定。如《突发事件应急预案管理办法》第7条第5款规定：“鼓励相邻、相近的地方人民政府及其有关部门联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案”。由于同级政府之间并无隶属关系，彼此各自为政，相互之间缺乏信息沟通与协调，地域信息碎片化的趋势明显。

二、突发事件信息机制碎片化的成因

（一）科层制结构导致碎片化

科层制指“具有专业化、综合化的设层分职能的一种统治与管理体制”[12]，政府碎片化根源于行政科层制结构。从组织形式来看，我国的应急管理体系“基本是‘中央—省—地市—县—乡’这一科层组织结构的完整复制，有明显的、自上而下的单向治理特征”[13]。一方面，政府碎片化是科层制的固有属性决定的。分权治理、单一目的组织和专门机构被视为提高政府效率、响应能力和责任感的方式。随着社会分工不断细化，政府日益呈现出专业化、职业化的趋势，这种专业化不仅是社会分工、职能分化的产物，也是政府组织固有的最高理性。基于行政效率的要求，政府职能分化的过程引起了政府组织规模的扩大，而政府组织规模的不断扩大形成了政府职能碎片化，导致行政效率降低。另一方面，政府碎片化源于科层制的反功能。任何的组织结构都具有正功能和反功能[14]，对于应急管理体系来说，正功能指科层制结构对自身目标的实现有所助益。应急管理体系是按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为基本原则建立的，按照突发事件的类型、社会危害程度、影响范围等标准明确不同主体的职责范围，体现为一种严格的等级结构，从而有助于应急管理组织机构的稳定与应急处置能力的强化。反功能则表现为受科层制稳定性和封闭性的要求和影响，各级政府对信息内容的评估、传递等较为僵化，导致应急管理信息机制碎片化。

科层制结构导致的信息碎片化对应急管理体制运行会产生一定的影响，在预警和应急响应环节体现得尤为明显。依据风险信息描述、分析和预测风险的属性和危害后果，发布预警信息，决定启动应急预案，是突发事件应对工作中政府职责的基本内容[15]。突发事件具有风险性，而突发事件应对具有专业性，为降低社会公众的恐慌情绪，信息公开的内容应当具有权威性，需要由专业的机构统一发布。统一发布制度在科层制的影响下，形成“科层式”传递的应急响应。如北京市气象局2020年2月13日发布的《关于启动Ⅲ级应急响应的命令》就是根据《中国气象局启动重大气象灾害（寒潮、暴雪）Ⅲ级应急响应命令》发布。“科层式”传递的应急响应与应急响应的基本理念并不相符，突发事件发生地的政府对事件的发展更为敏感，且不同地域的情况或存在较大差异，“科层式”传递的应急响应使地方政府行政应急权力的行使受到了制约。

（二）政府竞争导致碎片化

政府竞争指不同政府之间为了自身利益而进行较量且缺乏信息沟通，导致政府碎片化。行政组织法通过规范行政机关的设置、地位和职责及相互关系实现“行政管理科学性和合法性”[16]，主要体现为行政机关之间的横向关系和纵向关系。政府竞争既包括纵向政府竞争，也包括横向政府竞争。其中，纵向政府竞争指上下级政府之间的竞争；横向政府竞争体现为同级政府或部门之间的竞争[17]。上下级政府之间具有行政隶属关系，各级政府的行为受纵向权力配置的约束，但纵向政府之间也可能存在利益冲突，“突出表现在政治权力的配置、财权事权的分割、财政转移支付等对政治资源和经济资源的分配”[18]。政府应急权力以及应急资源的分配是应急管理的重要保障，上级政府作出应急资源分配的决策与下级行政区域内突发事件应对工作密切相关，下级政府在信息向上汇集的过程中会选择上报对自身有利的信息，而将不利的信息隐藏或过滤，且在自上而下的决策执行机制中，地方政府掌握了更多的隐蔽信息，这样就会造成层级信息碎片化。但从总体上来说，纵向政府竞争是比较微弱的[19]。

横向政府竞争体现为职能部门竞争和地方政府竞争，横向政府竞争在表现形式和强度上都比纵向政府竞争更为明显。其中，职能部门竞争是指同一政府内部不同职能部门之间的竞争关系。行政机关享有行政权力并垄断性地占有公共资源，通过公共权力获取部门利益，这在一定程度上阻滞了不同职能部门的信息的传递，导致部门信息碎片化。地方政府竞争指不具有隶属关系的同级政府之间为满足公民的公共服务需求而进行的资源争夺。政府职能的履行应当以实现和维护公共利益为遵旨，政府所需的财政和物质资源在公共行政管理中具有稀缺性。受突发事件发生规律的影响，不同地区应急物资需求具有相似性，政府之间就会形成应急资源的争夺。信息在物资争夺过程中发挥了重要的作用，但作为物资争夺的各方主体为率先实现各自的目标，倾向于选择封锁信息的方式限制或延缓其他主体的行动。在这种情况下，不具有隶属关系的同级政府之间的竞争必然会导致区域信息碎片化。

（三）“复杂问题”导致碎片化

“复杂问题”是指所产生的影响具有综合性，单一的治理单元无能力履行或解决超出其法定职权的跨部门、跨区域事件[20]。突发事件涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，根据突发事件的发生机理和性质，每个类型的突发事件有不同的灾种，涵盖范围十分广泛。突发事件的广泛性决定了一般性规定并不能够完全满足不同灾种的应急管理需求，需要根据灾种的发生规律进行应对。如预警和应急处置是行政应急权力的两个核心环节，预警后政府应当做出先期处置，先期处置无法有效控制突发事件的发展时及时启动应急响应，进行应急处置。但并非所有突发事件都能够预警，预警制度仅适用于可以预警的情况，启动应急响应与预警机制相互独立。如绝大多数事故灾难（如安全生产事故、交通运输事故、公共设施和设备事故等）、不明原因的突发性传染病或群体性不明原因疾病是无法监测和预警的，只能是在灾情出现后紧急启动相应级别的应急响应，并随着灾情或事故的发展随时调整应急响应级别。因此，不同的灾种、不同的发生阶段，对信息收集、分析、评估的要求不尽相同，也导致了突发事件应急管理信息碎片化。

此外，突发事件的政府信息公开不完善，也是信息碎片化的成因。首先，我国现行有效的规范缺乏关于风险评估环节信息公开的规定。风险治理包括风险评估、风险管理和风险交流三个环节，风险交流贯穿于前两个环节之中[21]。风险管理包括制定政策标准、采取风险管理措施、降低风险减少损失等，与我国突发事件应急管理机制四个阶段的职权相对应[22]，是当前应急管理信息公开的主要内容。风险评估是风险管理和风险交流的前提和基础，风险评估委员会的组成、评估技术机构及其专家、评估所依据的数据或信息、评估方法、评估结果等是作出行政决策的重要信息[23]。风险评估信息公开能够保障行政机关应急权力的合法性，但信息公开不足会在一定程度上导致自下而上或自上而下的信息沟通不畅。其次，恢复阶段的信息公开没有得到充分落实。事后恢复与重建阶段的信息包括事故灾难的调查和处理结果、救助款物和捐赠款物的数量、来源及使用情况等救助信息社会敏感度高、关注度高，理应属于应急信息公开的重点内容。目前，仅在《自然灾害救助条例》第26条和《中华人民共和国防震减灾法》第77条、第78条中，明确受灾地区人民政府、民政、财政等部门应当将所接受的救助款物和捐赠款物的来源、数量及其使用情况进行公开。恢复阶段信息公开的缺乏，会造成社会信息与政府信息的不对称，从而引起信息碎片化。

三、突发事件信息机制的碎片化整合

政府在应对突发事件的过程中，应当“通过必要的权力集中和人权克减来达到消灭危机、恢复国家正常秩序的目的”[24]。随着突发事件的复杂化，碎片化的突发事件信息机制已经不能满足现代化应急管理的要求，需要对其进行整合。突发事件信息机制碎片化的整合主要有两个途径：一是政府扁平化结构改革，通过减少管理层次，增加管理幅度，提高应急管理信息机制运行的效率；二是横向合作，包括部门合作和跨区域合作，实现信息共享，加强信息协调与沟通。

（一）扁平化结构整合

“‘科层制的反功能’是政府扁平化的逻辑起点”[25]。传统科层制结构是一种垂直管理模式，管理层级多，机构臃肿、效力低下，使基层政府缺乏自主决策的权力。扁平化结构是“指通过减少管理层次，增加管理幅度，以工作流程为中心建立起来的一种新型结构形态”[26]。协商与信息沟通、网络构建、交叉任职等，这些非等级的协作机制往往更多地应用于扁平化结构之中。“管理层次指组织内部纵向管理系统垂直划分的等级数量，而管理幅度是指组织中上级主管能够直接有效地指挥和领导下属的数量。”[27]但是对于行政组织而言，“政府层级减少的空间是非常有限的”[28]，因此，扁平化结构改革的重点是提高政府信息传递的效率，保障更多的行政机关能够接收准确、及时的政府信息。

当前，“各类突发事件彼此并不是截然对立的，相互之间呈现多元和共时的特征”[29]，实践中主要通过设置协调管理机构的方式来克服传统科层制的弊端，增加管理幅度。协调管理机构是为综合协调各部门、机关职权，实现统一领导而设立的突发事件应急管理机构，既包括常设性的专项应急指挥机构或应急管理办公室，也包括临时成立的现场指挥部。应急管理机构是“通过其特殊的组织结构和运作机制，将领导权威进行组织化嵌入，使得横向的组织间协调问题转化为纵向的政治动员问题，领导小组机制成为地方政府推动科层组织进行运动式治理的实践渠道”[30]。应急管理机构能够在一定程度上消解科层制结构导致的应急管理信息机制碎片化。国家突发事件应急管理的组织体系包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构、专家组等，在当前的应急管理体制中，应当整合不同的主体在应急管理信息机制运行中发挥的作用和功能，构建各级政府机构与专家组的沟通机制，疏通领导机构与地方工作机构的协商和沟通机制，促进行政应急决策的执行与落实。

（二）部门信息整合

过度的组织结构分化、部门功能差异会引起政府竞争，导致部门碎片化，部门合作是解决部门碎片化的重要手段。部门合作的动力源于不同部门之间的资源依赖、共同的利益需求。首先，部门之间的资源依赖。部门目标的实现需要依赖于其他部门所掌握的资源[31]，行政机关在履行行政职能时需要其他行政机关的协助，在作出行政决策时需要其他机关提供相应的信息以保证行政决策的科学有效性。其次，共同的利益需求。维护社会公共利益是公权力的唯一目标，各部门在应急管理中具有相同的利益需求。突发事件会使社会秩序处于非常规状态，各部门倾向于通过相互协作的方式，在各自职权范围使社会生活回归到正常秩序。最后，“复杂问题”的复杂性。如果说不同部门之间的资源依赖、共同的利益需求是部门履行职能的内部需求，那么“复杂问题”是部门合作的外部动力。为解决分散的政府行动对解决复杂公共问题或提供公共服务的迟缓和部门利益阻碍，对于涉及多个部门、组织结构的事项，需由一个决策机构汇总、分析不同部门的信息，作出整合性的决策。

部门合作的本质就是组织职能部门之间信息的结构化互动[32]。随着现代化进程的加快，突发事件无疑是跨部门的“复杂问题”，对部门合作提出了强烈的需求。我国建立了突发事件信息通报机制，如《国家自然灾害救助应急预案》规定，国家减灾委办公室应当向民政部门通报预警信息，民政部门在自然灾害的应急处置及灾后恢复工作中，能够保障资源的供给。但通报机制赋予行政机关较大的自由裁量空间，并没有相应的责任追究机制，容易受到部门利益梗阻。应当突破部门利益梗阻，明确不同部门的职责以及在部门协同治理中的责任，实质性地推进部门信息整合。应急处置工作需要多部门的协调配合，主要通过确立应急联动机制来实现信息整合。实践中，多数应急联动机制由上级政府进行统一领导，转化为纵向层级治理，应当鼓励各部门根据自身应急管理的需求，通过部际协议或联合文件确立常态化的部门应急联动机制，在部门信息整合的同时兼顾行政效率。

2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，对各部门的应急管理职能进行整合，组建应急管理部，地方各级政府机构也作出相应调整，着力于构建一体化的应急管理信息平台，但应急管理部门依旧需要与其他部门合作，进行信息共享。首先，应急管理部门的应急管理职权主要针对地质灾害和安全生产事故，而对于具有明确行业属性的应急管理职权依旧归属于该行业有关部门，如环境污染由生态环境部门负责。其次，应急管理权力包括应急处置权、应急资源管理和应急保障设施的建设，部分应急保障资源（如应急救援队伍）会随着行政应急权的整合而归属应急管理部门，但公共设施、通信、交通运输、医疗卫生资源等由相关部门掌握。因此，在党和国家机构深化改革的背景下，应急管理平台的建设主要针对突发事件监测与预警阶段、应急处置阶段，而突发事件应对重在预防，应当将应急支撑综合信息、应急保障信息以及其他基础性信息等纳入部门信息整合的范围。

（三）跨区域信息整合

行政区域划分和突发事件的属地管辖原则是造成突发事件地域信息碎片化的组织和制度性因素，需要通过增强跨区域合作克服地域信息碎片化。跨区域合作的动力也源于资源依赖、共同的利益需求，以及“复杂问题”的综合性。跨区域合作首先源于不同区域政府的资源依赖，物质资源和信息资源在应急管理中都具有稀缺性。资源依赖包括竞争性依赖和共生性依赖[33]，对不同行政区域的政府而言，应急管理中的物质资源依赖是竞争依赖，而信息资源则为共生性依赖。其次，跨区域合作的目的在于维护社会公共利益，使社会秩序恢复到常规状态。相邻近的区域的突发事件具有相互转化的风险，因此，不同的区域具有共同的利益需求。最后，在实践中，“复杂问题”不仅具有跨部门的特征，更体现为跨区域性，单一行政区域突发事件应急管理并不能够解决跨区域的突发事件。

实践中，我国将跨区域的突发事件交由上级政府管辖，虽然以科层制为主的治理结构能够解决跨区域突发事件的管辖权争议，但在落实过程中增加了管理层级，具有降低应急管理效率的风险。同时，考虑到突发事件影响范围、发展趋势的不确定性，国家鼓励和支持跨区域合作，但并未对跨区域合作做出强制性约束[34]。由于突发事件具有突发性、不确定性、较大的社会危害性等特征，及时性是应急管理信息机制运行的重要的原则，因此，应当加大跨区域信息整合的力度。目前，跨区域信息协作的规定主要体现为跨区域的信息通报制度，但规定比较原则，应当进一步明确通报信息的内容和程序，明确政府跨区域信息通报的责任。及时、真实、客观的信息共享能够在一定程度上降低政府跨区域合作的成本，及时的政府信息公开也能够为构建信息共享机制创建跨区域合作的政治环境。以此为基础，才能够实现跨区域的信息整合。

组织关系本质上就是不同组织之间信息的结构化互动。突发事件信息机制的碎片化源于科层制结构下的应急管理体系，组织体系是突发事件信息机制运行的基础，因此，突发事件信息机制碎片化的整合是一个组织学命题。党的十九届四中全会明确提出，要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。信息机制贯穿于应急管理体制的每一个阶段，构建一个既符合行政组织法的一般原理，又能够与突发事件应急管理的特征相适应的信息机制是我国当前应对突发事件信息机制碎片化的重要途径。