化制度优势为治理效能：探究“中国之治”的有效路径

杜楠，刘俊杰

（1.中国劳动关系学院 马克思主义学院，北京 100091；2.中共中央党校 科学社会主义教研部，北京 100091）

改革开放40多年来，我国在经济、政治、文化、社会等方面发生了巨大变化，经济的快速发展和社会的长期稳定形成了“中国之治”，也显示出中国特色社会主义制度的优越性。进入新时代，党和国家越来越认识到制度建设在治国理政布局中的重要性，制度建设的决定性和根基性作用愈加凸显。党的十九届四中全会指出：“把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。”[1]这是党中央第一次以全会的形式对国家制度和国家治理进行专题研究，从十三个方面系统、全面地总结其优势所在，并在此基础上提出化制度优势为治理效能的要求。因此，制度优势怎样才能更好转化为国家治理效能是亟待我们深入研究的问题。

一、化制度优势为治理效能的研究起点

进入新时代，党中央为什么要强调国家治理效能，为什么提出把制度优势转化为国家治理效能？这不仅是新时代实现“两个一百年”奋斗目标，把改革开放不断推向深入和对外迎接风险挑战的现实需要，也是我们从理论上探究把制度优势转化为国家治理效能的逻辑起点。

（一）问题提出

回顾党的十九届四中全会，“制度优势转化为国家治理效能”被党中央重点提出来，主要有三方面原因：首先，“两个一百年”奋斗目标的现实要求。“两个一百年”奋斗目标在2021年实现历史性交汇，我国“全面建成小康社会”的第一个百年目标已经实现，第二个百年奋斗目标在这个关键时点上也逐步拉开了序幕。“中国之治”在于“中国之制”，国家的治国理政要以中国特色社会主义制度为基础，实现社会主义现代化强国的目标关键在于充分发挥制度优势，通过提升国家治理的制度化水平推进国家治理体系和治理能力现代化。其次，新时代把改革开放不断推向深入的根本要求。改革是国家发展的动力，目前我国迈入了改革开放的新阶段，这一阶段需要破解各领域各方面深层次的体制机制问题，这也是从整体层面进行制度建设和治理体系优化的关键问题，新时代纵深推进改革的重点主要集中在制度和国家治理两个方面，探索制度优势向治理效能转化成为这一时期的突出特点。再次，对外迎接风险挑战的现实需要。国家治理的制度化水平体现了其抵御风险的能力，制度化水平越高，抵御风险的能力就越强。世界处于百年未有之大变局[2]，面对风险挑战，应该坚定制度自信，发挥中国特色社会主义制度在治理国家中的效用，提升国家治理的制度化水平，增强国家治理效能，从而实现中华民族伟大复兴的战略目标。

（二）研究回溯

近年来，学界围绕国家治理体系和国家治理能力作了大量研究，成果颇为丰富。概括起来，这些成果主要集中在三个方面：第一，总论性研究。从理论解释入手，系统科学地阐述了何为国家治理体系、何为国家治理能力，二者有何特征，在此基础上进一步梳理国家治理内部各构成要素之间的逻辑关系，国家治理与政府治理、社会治理之间的内在关联，国家治理体系现代化的价值目标及其衡量标准[3]。第二，问题性研究。研究瞄准具体问题，通过对国家治理体系和治理能力的分析发现其中存在的问题，如在治理中，过分夸大领导干部的作用，忽视群众参与的重要性；又如在治理中，社会需求复杂多样，而应对的方式方法过于简单化。第三，对策性研究。全方位、多角度地探索国家治理体系和治理能力现代化，特别侧重从法律法规的视角进行研究，如加快法治建设[4]、扩大地方立法权[5]等，通过逻辑分析探寻现代化国家着力构建治理体系和大力提升治理能力的方式方法与渠道。

但是，通过以上分析我们也可以看到，学界对于国家制度与国家治理之间的关系以及如何化制度优势为治理效能的研究较少。本文重点在于通过分析国家治理效能、国家制度化水平（制度优势）和风险挑战之间的内在逻辑关系，探索把制度优势转化为国家治理效能的有效路径。

二、化制度优势为治理效能的理论基础

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是“我们党提出的又一个现代化战略目标”[6]，体现了时代发展和实现“两个一百年”奋斗目标的现实要求。党的十九届四中全会全面总结了我国的制度和治理优势，提出了“把制度优势转化为国家治理效能”的全新命题，更加强调国家治理效能的重要性，因此，有必要厘清国家治理效能的本质内涵及其与国家制度化水平和关键性风险挑战的内在逻辑。

（一）何为国家治理效能

“效能”一词在《大辞海·语词卷》中有两种解释：一种为名词，一种为动词。效能作为名词是指“事物所蕴含的有利作用”[7]；效能作为动词有效力的意思，是指行为主体为了某个特定的目标或者是某个组织和个人贡献自己的才能。国家治理效能是特定的政治术语，可以分解成国家治理和效能两个部分来理解，国家治理是治理国家的一系列活动，而效能作为名词，体现了国家治理的结果状态。概括起来，国家治理效能是治理国家的一系列活动的作用和效果，结果指向治理目标的实现程度。具体来说，国家治理效能包括三个层面的涵义：首先，从作用和效果来说，国家治理效能指的是一种有利的作用和积极的效果，结果导向是积极的、正面的、有效的。其次，从过程上来看，国家治理效能受到特定因素的影响产生波动，因此，它是一种动态的治理过程。再次，国家治理效能要从效率、效益和功效多个维度来衡量，效率与治理体系内部的协调创新有关，功效与应对风险挑战的效果有关，效益则侧重于治理体系内部协调创新和应对风险挑战产生的溢出效应，如民族凝聚力的提升、执政根基的巩固、政治合力的增强等。

“中国之制”是中国共产党领导中国人民进行社会主义建设过程中形成的涵盖多领域、多层次的制度体系。“中国之治”是在中国共产党领导人民进行社会主义建设过程中结合中国具体实际进行治国理政所形成的治理体制和治理道路，中国社会的长期稳定发展和经济快速发展表明了“中国之治”的巨大成效。国家治理是国家运用制度管理社会的一系列国家活动，国家治理效能反映了国家治理预期目标的实现程度，制度是静止的，制度只有在国家治理活动中才能动起来，才能实现动能转化，发挥其功能和作用。因此，国家制度与国家治理有着密切的联系。制度是破题之钥，治理之基[8]。国家制度是国家治理工作和活动开展的依据和基础。国家制度体系全面规定了国家各方面、各领域的事业发展的性质定位、运行规则和相互关系，是国家治理的根本遵循。治理是运转之效，制度之能[9]。国家治理为制度运行提供根本动力。国家治理体系是从具体化和实体化两个方面把国家制度贯彻落实到国家治理中，各领域、各层次的制度在治理活动的具体环节和过程中，发挥着制度的规范和引导的作用。国家治理能力是运用国家制度处理改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面各领域事务的能力。国家制度效能发挥的过程，就是完善国家治理体系、提升国家治理能力的过程，二者相辅相成，相得益彰，相互促进形成良性循环。

（二）国家治理效能的影响因素及其内在逻辑

国家治理效能是对国家制度和国家治理体系抵御外部风险挑战能力强弱的直观反映。影响国家治理效能的外部要素是外部环境带来的风险挑战，影响国家治理效能的内部因素是国家制度和治理体系的抗风险能力以及内部构成要素组合运行情况，二者结合起来整体反映在制度化水平中。因此，国家治理效能主要与外部风险挑战、内部制度化水平密切相关。具体来说，在外部风险挑战比较弱情况下，较低的制度化水平产生了低效能的治理，但是这种情况下的国家制度和治理体系依然是稳定的。在外部风险挑战比较弱的情况下，较高的制度化水平产生了高效能的治理。在外部风险挑战比较强的情况下，较低的制度化水平产生了低效能的治理，同时也对国家制度和治理体系产生强大冲击。在外部风险挑战比较强的情况下，较高的制度化水平产生了优良的国家治理效能，同时还能够对抗外部风险。通过上述分析可以看出，优良化的国家治理效能，一方面需要较高的制度化水平，另一方面还需要强有力的抗风险能力。其中，制度化水平尤为重要。

深入分析国家治理的制度化水平，厘清内在构成要素及其相互之间的关系，对于理解国家治理效能具有重要的作用。党的十九届四中全会指出：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[10]制度是治理的依据和结果，治理是制度的实践和创新[11]。国家制度为国家治理活动的展开提供了指引和依据，而国家治理的体系建设、能力建设也展现出中国特色社会主义制度的安排和执行情况。静态的国家制度通过治理主体和运行机制获得了治理动能，才实现了制度优势向国家治理效能转化的可能。也就是说，当执政党、政府、市场主体、社会组织进入国家制度体系的运转中，在相互作用和协调的过程中建立了制度运行的各种机制，国家制度体系才获得转化为国家治理效能的治理动能。目前，从我国的现实情况来看，国家治理体系还不完善，不能充分显示国家制度的内在属性和全部优势。因此，现阶段重要的任务就是释放制度优势，更大程度地实现国家治理效能转化。

上述分析充分说明了国家的治理效能、制度化水平和外部环境三者的关系，可用公式表示为：国家治理效能=国家治理的制度化水平/外部环境（风险挑战）。这里的“国家治理的制度化水平”涉及两个方面，一个是制度的属性和运行机制，另一个是治理能力和治理体系；外部环境主要指来自外部的风险挑战，如经济、意识形态、环境等。当外部环境发生变化时，特别是来自各方面的风险挑战给国家带来压力和冲击时，就需要调整影响国家制度化水平的构成要素来提升国家治理的制度化水平和国家治理效能以应对外部环境带来的压力和冲击。当外部环境长期稳定的情况下，提升国家治理效能，就要从国家治理的运行机制、各构成要素和治理能力入手，提升国家的制度化水平。探究制度优势向国家治理效能转化要注意两个问题：一是要从我国体制机制的弊端入手找出我国国家治理体系中哪些不适应当前的风险挑战；二是在应对新时代的风险挑战中要将制度优势逐步融入治理路径。

三、化制度优势为治理效能的有效路径

根据上述理论分析，要把国家制度优势充分发挥出来，并实现高度的效能转化，要从国家治理的内部职能体系、运行机制和国家制度的执行能力三个方面进行深入探究。

（一）调整和优化国家治理的内部职能体系

从“结构—功能”视角看[12]，国家治理的职能体系不仅反映了制度的目标和优势，还决定了治理组织对于治理方法的选择和具体的运行过程。因此，把制度目标嵌入国家治理体系是制度优势转化为国家治理效能的关键。

1．促经济发展：把“全国一盘棋”的制度优势转化为均衡发展的治理效能。我国在长期经济发展过程中，形成了以资源消耗为主的粗放型经济发展模式，追求“GDP至上”的经济发展理念，由此也带来了发展的不平衡和不充分的问题，成为阻碍我国经济发展的桎梏。要解决这一问题，首先，根据经济欠发达地区的实际状况制定发展规划，找寻其中蕴藏的产业优势，挖掘发展潜能，国家在政策和资金方面也要向欠发达地区倾斜。其次，协调政府和市场的关系。在经济发展中，政府的“有形之手”发挥总体调控作用，市场的“无形之手”发挥资源配置作用，要把二者紧密结合起来，最大限度地激发市场活力和社会创造力[13]。

2．促民生发展：把“人民至上”的制度优势转化为实现美好生活的治理效能。我国长期强调经济发展，而在公共服务和民生保障方面的发展有所滞后，导致经济增长与公共服务和民生保障的不均衡问题。公共服务是涉及民生的大事，要解决公共服务滞后问题，一是创新公共服务供给模式。公共服务要以质量和效益为目标，形成政府主导、多元主体参与和市场运作的服务供给模式，利用大数据等先进的技术手段拓宽公共服务渠道，增加公共服务的数量和种类。二是均衡城乡之间的福利供给，建立城乡之间无差别的社会保障体系，使乡镇居民能够享受到与城市居民同等的养老、医疗、教育等福利待遇，提升乡镇居民生活的幸福感。

3．促分配公平：把多元分配优势转化为社会公平的治理效能。从中国目前的收入状况来看，收入分配差距呈现逐步加大的趋势，这也成为新时代国家治理面临的重大挑战。如何把多元分配优势转化为实现社会公平的治理效能，一是以保护劳动者所得为目的，建立劳动者收入保护方案，使低收入群体能够获得最基本的生活保障，增加劳动者特别是一线劳动者的报酬[14]。二是以生产要素的贡献大小进行分配。不同的生产要素在生产活动中的贡献不同，带来的产出和收益各不相同，当今社会，信息成为一种重要的生产要素，因此，要保护数据信息带来的收益。三是建立分配调节机制，发挥转移支付、社会保障和税收在分配中的调节作用，促进收入公平，引入社会慈善和社会公益促进社会公平。

4．促权力监督：把“三位一体”优势转化为监督效能。进入新时代，腐败问题、领导干部的作风问题仍然不容忽视。要解决这一问题，就要把“三位一体”的制度优势转化为权力监督的治理效能。一是坚持党的领导。中国共产党自成立以来就十分重视自我净化、自我提升、自我革命，大力惩治党内出现的腐败问题和党风党纪问题，创新党内监督的方式方法，建设和完善党内监督体系，在获得监督实效的同时也能够稳固民心，巩固党的执政根基。二是探索民主监督形式。政协民主监督要依据政协章程，以提意见、批评、建议的方式进行协商式监督，充分运用会议监督、视察监督、社情民意监督等形式，提高监督实效。三是坚持依法治国。通过制定良善、适用、有效的法律法规扎紧制度的笼子，在权力配置和运行的各个环节加强法律监督，确保权力滥用的法律处罚及时有效。

（二）完善国家治理体系纵横衔接的运行机制

运行机制是制度获得治理动能的关键，国家治理体系横向和纵向制度运行机制的配合衔接直接影响国家治理效能。因此，把制度优势转化为治理效能，需要从运行机制入手，在横向和纵向两个方面完善。

1．以分层对接机制推动制度纵向衔接。我国制度体系从纵向上可以划分为根本制度、基本制度和重要制度三个层级，还可以划分为中央制度、地方制度（省、市、县、乡）多个层级。纵向设置的制度与制度之间存在着分层对接问题，如中央层面的制度因不适用于地方而难以得到贯彻落实；又如在行政执法权和行政执法事项的选择性下放过程中，由于有些省市县乡偏离了中央精神和制度安排导致地方政策制定的偏差。提升国家治理效能，要注重制度由上而下的落实和由下而上的反馈。制度落实要坚持党的统一领导，在发挥我国特有的制度优势和党政治理结构优势的基础上，将党的领导和政府的科层治理结合在一起，以聚合和发挥制度优势[15]，在精准传递上层制度的内核精神的前提下落实制度安排，严格遵循上层制度的要求，防止下级政府曲解、误读造成政策制定和政策执行的偏差。制度反馈要畅通群众诉求表达渠道，建立群众意见建议反馈机制，通过听取基层群众的声音，了解制度制定、实施中的问题，协调制度供给和制度需求之间的偏差。

2．以兼容性审核机制解除制度横向冲撞。我国的制度体系从横向上看，包括不同地区、不同部门、不同领域的制度，这些制度在执行过程中难免会产生冲突，如何化解矛盾、解决冲突，使各层级、各领域、各部门的制度在运行和执行过程中协同起来，发挥最大效用？建立制度兼容性审核机制是关键。制度兼容性审核机制既要适用于旧制度也要适用于新制度，要在新旧制度出现冲突或梗阻时及时进行调整。一方面，可以调整旧制度，也就是调整既有制度，对一些不能适应现行工作实际的内容要进行修订和补充，然后再颁布新制度；另一方面，可以调整新制度，对新制度中存在的争议的问题要进行充分讨论和调试，使其与现有制度框架相契合。通过这种调整，新制度与既有制度之间能够相互兼容，从而构建起协同运行的整体制度网。

3．以责任驱动机制增强多元主体协作。国家治理体系涉及不同领域和不同部门，多元治理主体共同参与治理过程，因此，各领域、各部门和各治理主体之间的联动协作至关重要。目前，我国国家治理体系存在分段式治理和分块式治理的问题，不同部门之间只管某一段事务或某一块事务，如政府的行政部门管理行政审批、行政处罚、行政强制；政府的监管部门处理日常的监督管理事务，政府的行政部门和监管部门相互分割，各自为政。除此之外，不同领域基于各领域的治理特点不同呈现分域式治理；不同地域基于属地不同呈现分片式治理。针对治理中存在的分段式治理、分块式治理、分域式治理和分片式治理的现实问题，要以整体性治理理念为指引，推动不同部门、不同领域、不同区域建立责任式驱动协作，把协同合作作为各治理主体、各政府部门的基本职责，在本区域、本部门、本领域治理绩效中纳入跨区域、跨部门、跨领域治理成效。

（三）提升国家制度的执行能力

国家治理活动涵盖了制度的决策、执行、评估、反馈等内容，制度执行是其中重要的一环，也是制度获得治理动能，向治理效能转化的关键环节，因此，制度执行能力的高低直接决定了这一转化过程能否实现。

1．加强制度创新。目前，在制度设计过程中存在的主要问题是制度设计缺乏充分论证，其自身的科学性、合理性和可操作性不足，此外，针对行业发展出现的新变化，制度供给没有及时跟进，存在“老规则”解决“新问题”的现象。新时代，以筑牢国家治理制度基础为目标，制度设计应该精简高效、务实管用。首先，创新制度设计。制度设计要体现人民中心的价值理念，紧跟时代发展变迁，在重视制度可实施性和风险可控性的基础上，科学、广泛征求社会各阶层的意见，使民众参与制度制定和制度执行的效果评估。其次，创新制度执行。国家治理和制度执行要紧随科学技术发展，引入大数据、人工智能、互联网等现代信息技术手段，建立线上线下深度融合的制度执行平台，推动必要且可行的领域建立智能化的制度执行。智能化制度执行的优势在于能适应现代信息化生产生活方式对于智能化治理的要求，可以最大限度地实现制度执行的精准化和高效率。再次，清理更新制度要及时。制度具有时效性，要及时清理和更新那些跟不上时代发展或者已经过时的制度，跟随时代发展及时查缺补漏，修缮制度，针对新兴领域和行业，要及时填补空白，保持制度同步创新。

2．加强制度认同。制度认同和制度自信是制度高效执行的前提，要形成高效的制度认同和制度自信，需要采取有效方法凝聚各方面的制度共识。制度共识以文化认同为基础，实现优秀传统文化的现代性转化，要将优秀传统文化与中国特色社会主义制度相结合，通过多种渠道传播，使人民群众在深刻认识、深入了解中华传统文化和中国特色社会主义制度的基础上形成文化认同，进而形成制度共识。当然，国家制度是一个由各种制度构成的整体性的制度网络，涉及国家的经济、政治、文化、社会等各方面的重大问题，关乎国计民生，因此，研究和解释国家制度，使参与国家治理的多元主体充分认识到国家制度的治理有效性和国情适应性等优势，进一步加深对制度的认同感。此外，中国探索中国特色社会主义发展道路与实现中华民族的共同理想目标，二者方向一致，逻辑关系密切，为凝聚制度共识、强化制度执行奠定了坚实的基础。

3．提升领导干部的素养。政治路线制定以后，如何使制度运转起来，执行主体起决定性作用。领导干部作为制度执行最重要的主体，其执行意愿和执行能力对制度执行效果产生直接影响。制度执行中，某些制度执行主体对制度的把控力不强，组织协调能力和灵活应对能力较弱，责任意识不强，不能及时有效地解决突发问题和化解社会矛盾；还有些执行主体由于自律不强、他律缺失而走向了违法乱纪的道路。因此，提升领导干部的能力素质至关重要。领导干部能力素质的提升离不开系统的理论学习和实践教育，一方面要加强领导干部对党的路线方针政策的理解和认同，突破狭隘的思想认识，打破利益藩篱；另一方面要增强领导干部统筹规划、实践操作和组织协调的能力，从而提升制度执行意识和执行意愿。二是领导干部要身正守制，率先垂范。增强制度观念、树立公仆意识，依法办事、依规办事，树立干部良好的形象，以身作则，影响大众。三是完善干部绩效考核。领导干部能力的有效发挥离不开科学、全面的绩效考核，应将制度执行情况纳入干部绩效考核中，作为领导干部晋升的重要指标，并根据制度执行程度的优劣分别对领导干部进行相应的奖励和惩罚。

4．强化制度执行的监督和问责。实现国家治理效能的预期目标需要制度得到有效的执行，但是现实中各种各样的相机化操作执行影响了制度的实际效果，例如，折扣性执行、选择性执行、象征性执行、变通性执行等，都对制度执行产生了极大的负面影响。针对上述制度执行中的相机化操作，应该加强对制度执行的监督和问责。一是将同体监督与异体监督相结合，织密监督之网。强化党内监督[16]，加大民主监督、群众监督、舆论监督的力度，特别是要发挥网络的作用，加强网络监督。二是建立制度执行问责机制。根据《中国共产党问责条例》细化问责条款，明确处罚措施，加大处罚力度，对于不履职尽责的行为处罚要落实到个人，形成震慑，确保制度落地生根[17]。三是借助公民诚信系统，夯实制度执行成效。公民诚信系统能够记录个人在日常生活的信用情况，并且对于规范和约束人的行为起到积极的作用，将制度执行结果纳入公民诚信系统，有利于诚信系统发挥综合效益，进一步提升公民执行制度的自觉性。