党政主导：政府购买社会组织服务的制度特征与发展路径

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234）

近十几年来，国家与社会在治理领域中的合作关系日趋明显。其中，政府购买服务、发展社会组织成为中央政府与地方政府共同的改革方向。围绕简政放权和“放管服”改革，以及对国家治理现代化的强调，中国政府加大了政府购买服务的力度，走向转变政府职能与激发社会组织活力并重的治理取向，同时也意味着国家与社会的互动更为频繁和积极。分析中国政府购买社会组织服务的体制性特征及其产生的治理影响，是透视和理解国家与社会关系的重要面向，促使我们反思以往实践的经验与不足，更好地理解和改进这一制度。

一、治理环境的变化与复杂性要求引入政府购买社会组织服务制度

改革开放以来，单位制福利体系的解体要求转变传统社会福利模式。这种转变，变革的不仅仅是理念和方式，更重要的是政府角色和职责的重新定位和划分，以及更多强调政府之外对其他治理主体的挖掘和多元参与。从党的十八大提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，到党的十八届三中全会强调激发社会组织活力，再到党的十九大报告提出要重视发挥社会组织在社会治理等领域的重要作用，从国家制度层面进一步强化了社会组织在治理中的地位和功能，逐步将社会组织纳入国家治理体系。

近些年，社会组织崛起并逐步进入公共服务领域，在发展数量和专业能力发展方面都有增加和提升。在公共服务领域，作为关键且主要的行动者，政府与社会组织持续而有效的合作是国家治理与社会治理现代化的重要基础。此外，中国国家建设与治理改革逐渐改变合法性来源的单一性，采取新的合法性策略，强调“从经济绩效合法性到综合绩效合法性”[1]，要求政府更多关注治理绩效、政府的回应性与服务能力建设以及公民满意度等综合性的治理指标。这是国家治理体系不断走向完善和成熟的重要标志。

治理环境与治理要求的变化与复杂性要求政府必须提供有效且多样化的服务。中国政府一方面加大民生和基本公共服务的投入，另一方面“开始将社会组织作为社会合法性的标签”[2]，逐步引入政府购买社会组织服务制度。

二、政府购买社会组织服务的宏观政策环境与地方实践

2013年10月，国务院办公厅颁发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，“政府购买服务”这一概念得到明确和正式规范的使用。据此，政府购买服务就是政府基于特定的社会服务目标，将部分职能交由有条件的社会力量承接，通过市场机制的作用引入竞争机制，并建立服务提供中的各种契约关系与政社合作模式，在此过程中支付一定的费用。

2000年，上海率先提出并推行政府购买服务而且将其作为社会管理体制改革的重要内容。这是政府购买服务第一次进入我国实践领域，此时的政府购买仅限于养老领域。2000年以后，政府向社会组织购买公共服务的创新实践逐渐在全国范围内推开，购买范围逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等各个服务领域，并受到国家政策、法律法规的支持。特别是随着2003年《中华人民共和国政府采购法》以及后续法律法规的颁布，政府购买公共服务的规模呈上升趋势，范围也逐步扩大。

近年来，中央政府加大职能转移力度，陆续推进政府购买服务改革，将改革推向深入。2012年11月出台的《民政部财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》，其立足点在于促进社会组织的发展。2013年9月颁发的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育和残疾人服务等领域，逐步加大政府向社会组织和企业、机构等社会力量购买服务的力度，更多更好地发挥社会力量的作用。同年11月，党的十八届三中全会首次将“政府购买服务”写入党的文件，并在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出推广政府购买公共服务，凡属事务性管理事务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，将加大向社会力量购买服务力度放在更加突出的位置。2014年2月，财政部相继发布了《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》和《政府采购非招标方式管理办法》，从预算、资金和具体操作等层面对政府购买公共服务作了原则性部署。2014年2月25日，财政部印发《2014年政府采购工作要点》，从建立健全政府采购法规体系、积极推进政府购买服务工作、不断丰富政府采购政策功能体系、着力推进政府采购科学管理、努力完善政府采购监管机制、扎实开展政府采购宣传和队伍建设工作、积极开展加入GPA谈判应对工作七个方面部署了重点任务。2014年3月，十二届全国人大会议进一步提出基本公共服务尽量采用购买方式，鼓励社会参与。2015年1月，财政部和国家卫生计生委又相继实施《政府购买服务管理办法（暂行）》和《关于开展政府购买公共服务试点工作的通知》两份文件，拓展了政府购买公共服务的范围，如将环境治理和医疗卫生纳入政府购买服务指导性目录。并且，要求每个省份选择3～5个城市或地区开展政府购买公共服务试点工作，取得经验后逐步扩大试点范围。2016年12月，财政部、民政部印发《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，致力于通过完善政府向社会组织购买服务相关政策制度推动社会组织的发展。2018年，财政部发布了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，提出要推进第三方绩效评价工作，以此规范政府购买服务行为。2020年，针对政府购买中存在的购买内容泛化、购买主体和承接主体不明确等突出问题，财政部修订了《政府购买服务管理办法（暂行）》，公布了《政府购买服务管理办法》，进一步规范了政府购买服务制度。

进一步地，地方政府也相继颁布相关的政策文件，指导、规范政府购买服务。一方面，一系列地方性指导意见相继颁布，特别是2005年无锡市委颁发的《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，成为首部指导政府购买公共服务的地方性政策。2009年成都市政府颁布《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》，这是政府购买公共服务的第一个市级规范性文件。2011年以后，政府购买服务逐步进入规范化和制度化发展轨道。2012年广东省出台《广东省推进政府向社会组织购买服务工作暂行办法》，并率先发布《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，成为全国第一份省级购买目录，政府购买公共服务的内容更加规范化。另一方面，各地政府对政府购买服务涉及的诸如购买范围、购买流程、项目管理、资金管理和评估与监管等具体事项作了更加细致的规定。政府购买服务形式多样，购买方式包括授权或委托、补贴和竞争性购买等；购买模式包括岗位制和项目制；购买领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面。

政府购买社会组织服务制度的政策变迁表明，这一实践不仅在国家层面日渐得到重视，并逐渐成为一种常态化、规范化和制度化的政策安排。而在这个变迁过程中，国家的顶层设计与制度推动无疑起到了关键性作用。

三、党政主导：政府购买社会组织服务制度的体制性特征

现有研究表明，中国政府购买社会组织服务制度在政府角色、政府与社会组织的互动模式以及社会组织自身发展路径等方面都表现出与西方国家实践明显的差异性。中国情境下引入政府购买社会组织服务制度源于社会和经济发展需要，这一制度势必要完成一定的治理任务。与此同时，它也在政治框架下发展，具有鲜明的“党政主导”性，呈现出一些制度化特征与表现。党和政府作为影响中国社会组织发展的两大重要的制度主体，对政府购买社会组织服务制度的特征塑造发挥着基础性作用，赋予了这一制度相应的体制性特征。

（一）党建引领：“党社关系”出现新样态

党建具有巩固党的领导力和执政的社会基础的战略性要求，同时具有“组织社会、动员社会、领导社会的重要政治功能”[3]。尤其在党的十八大之后，国家不断要求和推动社会组织党建的全覆盖，加强党对社会组织的领导，进一步拓展党组织的行动空间。特别是社区党建具有链接社会与聚合资源的治理与服务功能，通过嵌入社区治理结构、党社融合和横向整合，以组织结构与治理功能双嵌入的方式加强与社会组织和社区居民的直接联系，带动乃至强化社区治理主体的多元性和协同性，为社会组织在基层发挥治理功能提供平台支持和资源条件。比如在基层治理场域，为实现党组织的有效在场、有效动员和有效服务，党组织社会的方式呈现出超越“科层制”的调适性变革[4]，显示出“党社互动”的新现象；新兴的政党购买社会组织服务形式具有借用社会组织进行社会动员、社会控制和社会整合的政治倾向，不仅催生出了执政党与社会组织之间的“协商性需求”[5]，更是推动执政党和社会组织之间形成了一种“双向嵌入”“双向赋权”[6]的融合式发展格局，进而提升政体的治理能力。

（二）分权改革：定位中央政府与地方政府在购买服务中的角色

分权改革从制度上区分了中央政府和地方政府在政府购买服务改革中的角色差异：中央部委更多承担制定购买服务政策的职责，地方政府享有更多的自由裁量权，在购买服务中拥有较大的自主权和空间，可以决定购买哪些服务，且在一定程度上鼓励了地方政府的创新行为，比如双重管理体制最先在地方层面出现松动，实现了“服务性”社会组织的“直接登记”改革[7]。这种一元化的登记管理创新，为社会组织承接相关的公共服务，以及对社会组织的培育和发展提供了基础。并且近些年，随着中央逐步上收街道的招商引资职能，社会治理重心和资源不断下沉，基层政府改革进入一个从强调经济发展到重视“三公”（公共服务、公共管理、公共安全）的职能转变新阶段[8]。由此我们可以观察到，党的十八大以来，地方政府尤其是基层政府开始注重探索以激活社会力量特别是发展社会组织来拓展多元化基层治理网络的创新行为。

需要指出的是，政府与社会组织的边界与实际关系以及社会组织角色界定和功能发挥在不同程度上受到政府行政体系的影响。因此，多层级政府体系在治理取向上的选择、分权改革驱动的政府角色的重新定位等都加大了治理关系的复杂性，构成了政府购买制度实践探索与功能发挥的现实条件、运行空间与制度基础。

（三）行政推动：政府购买服务从地方试点走向国家统筹和顶层设计

政府购买服务制度率先在上海实施。此后，国家相关法律法规的出台与多样化的地方实践，共同推动政府购买服务的购买范围、购买内容、购买流程和相关管理等逐步走向规范化和制度化。政府购买服务制度历经探索、试点和制度化等发展阶段，是从试点走向顶层设计的实践过程。这一制度不断完善和走向深入，不仅是国家的政策支持和资源倾斜，更是伴随着“放管服”改革、服务型政府的深入推进、应对治理转型中的政府改革难题以及社会组织总体规划的调适等国家治理现代化的宏观进程。

以“党政主导”为核心的政府购买社会组织服务制度，深层次反映出国家发展社会组织、激发社会组织活力的治理取向。但与此同时，国家对社会组织态度具有混合性：一方面调用社会组织资源解决政府治理与基层社会治理难题，另一方面又对社会组织进行管控和规制。

第一，强化社会组织的治理功能。承认并强化社会组织的治理与服务功能，这一政策指向在党的十八大以来的政策文件中尤为突出。党的十八大以来，国家强调推动国家治理能力现代化，建设人民满意的服务型政府，更强调基层政府在社会治理领域的公共服务导向，鼓励和支持从中央到地方的各级政府和部门通过购买社会组织服务的方式来改进公共服务模式[9]，以提升公共服务质量和公民满意度。政府购买社会组织服务成为政府公共服务提供与递送的重要选择，更体现了对社会资源的认可，为社会组织的发展提供了新契机。此后，政府在宏观层面搭建政社合作的制度性框架，微观层面注重培育发展社会组织及其服务能力建设[10]，比如以直接的财政支持为主导的项目制，政府在其中扮演资源提供者的角色；由政府发起、以“赋权”为导向，强调政府管理与公民参与相结合的“混合型社会创新”[11]；引入竞争机制，与社会组织签订购买合同，通过正式合同与竞争机制引导和规范社会组织行为；探索社会组织的制度化参与路径；等等。

第二，风险防范与控制。政府购买社会组织服务制度解决了社会组织合法性与发展资源不足的问题，但其实际内容与运行受到双重管理体制的影响。“双重管理”一直是中国社会组织管理体制的核心内容。虽然国家明确提出四类社会组织（行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类）成立时可以直接依法申请登记，表明双重管理体制有一定的松动，但它依然是社会组织的主要管理制度，不仅设置了较高的社会组织登记门槛，更影响了社会组织能否进行项目竞标和承接服务，以及后续进入公共服务领域的资格。加之属地管理原则，地方政府成为控风险的主要责任者。即使是进入政府购买服务领域的“合法”社会组织，基于控制风险的考虑和对社会组织缺乏信任，地方政府在借助其解决地方治理问题的同时，也会通过更加精细化的手段实现引导和规制，如在购买目录、购买方式、购买内容、社会组织的选择、招投标和评估绩效中发挥主导和支配性作用。

四、政府购买社会组织服务制度：影响与改革

经过十多年的发展，政府购买社会组织服务制度塑造了国家与社会组织新的合作形式，直接推动了公共服务提供进程，增进了国家与社会组织的紧密关系，并且在政社合作关系的成长、社会组织发展环境的改善以及社会组织专业性的增强等方面都产生了积极影响。

理论上，政府购买社会组织服务的开展需要具备如下条件：一是购买服务的范围应是政府直接提供和承担的公共服务事项；二是对购买服务的对象，即对社会组织具有一定的资质要求；三是政府购买具有市场竞争意义，有助于社会组织的健康发展与政府对社会组织的规范化管理；四是政府购买服务的资金使用具有专门的、严格的管理规定。然而，这项制度在实际运行中逐步显露出一些不足，如存在“缺乏竞争、机会主义、供应商垄断”[12]等问题。社会组织双重管理与控制并行的管理制度导致“补缺式公共服务供给模式”[13]的形成，易造成服务提供的同质性。甚至由于基层政府的过度干预，政府购买服务制度容易成为行政性事务解决机制的延伸，呈现强管理主义与弱专业主义相混合的不均衡状态[14]。此外，政府主导培育了一些可以直接承接服务的社会组织。在短时间内，新成立的社会组织能够承接大量的政府转移出来的职能，增强了管理上的便利性，但由于“非竞争性”和能力不足等问题，不仅会强化社会组织对行政部门资源的深度依赖，造成社会组织发展不均衡，也会给政府购买服务的绩效评估带来长远的不利影响，最终导致政社互动的非协调性，甚至产生制度异化和绩效悖论[15]。政府购买社会组织服务制度难以发挥实际的治理功能，影响了社会组织发展的活力。

在“党政主导”的购买服务制度实施初期，这一制度主要服务于扩大党执政的社会基础，增强党组织的领导权威与影响力，以及确保政府职能转移与社会组织承接的有效衔接机制等党建和政府改革目标。社会组织需要通过建立与党组织的制度化联系，以及获得政府的制度、政策和资金支持等途径，以“合法身份”助其进入公共服务领域，以此获取自身发展所需的资金来源，提升自身知名度、服务能力与服务质量。此时的社会组织较多依附于行政体系，充当治理助手的角色。随着政府改革不断走向深入，增强社会组织的治理功能逐步纳入国家的政策话语，提升社会组织的自主性和专业性被不断强调，而现有的制度环境因其对社会组织的较多干预与管控，抑制了社会组织的活力和成长，导致社会组织对政府由最初的主动依赖变为被动依赖，造成社会组织的功能异化。进一步地，“社会治理重心向基层下移”要求提高公共服务的精准化程度，以及满足差异化的民众需求，这种新的治理需求更加凸显了专业主义和管理主义的矛盾，这对改革政府购买社会组织服务制度，进而调整国家与社会组织的关系提出了新要求。

党的十九届四中全会提出建设“社会治理共同体”，这一新目标不仅影响了政府购买社会组织服务制度的改革方向，更是重新定位国家与社会组织关系的新机遇。并且，伴随着党巩固执政基础的组织化努力转向扎根社区，塑造治理权威，注重发挥治理权能，党组织与社会组织形成一种“制度化协同合作形式”[16]。这对于形成积极的党社关系，塑造社会组织参与国家治理与社会治理的具体实践至关重要。改革和完善政府购买社会组织服务制度并不否认政府角色的重要性及其主导作用。相反，不仅要加强党建引领，也要强调政府责任的回归，实施必要的风险管控，规避制度风险，保护社会组织的专业性[17]。需要强调的是，国家与社会组织都要有共同体意识，同时国家要采用多样化的行为方式，寻求实现包容性治理的改革思路。

就国家而言，在政府购买服务制度发展到一定阶段后，需要继续强化党建引领，推动党在资源配置中的行为调适，增强党建引领的科学化、在地性和有效性，发挥党建的治理效应，尊重和增强社会组织在治理网络中的主体性和能动性，协调党和政府在发展社会组织中的不同功能。同时，政府应该转变“主导”的关注点，规范与激活并举，致力于推动社会组织更积极地响应民众，提升其社会合法性，促使社会组织更好地追求和实现组织使命，比如政府通过作用方式的调适与转变，在提升自身监管能力的同时为社会组织的发展创造机会，鼓励其拓宽资金来源途径，为其提供多元化的治理参与渠道；转变社会组织培育思路，从社会组织发展的需求和偏好入手，转向社会机制和市场机制等新的培育路径[18]，提升社会组织的专业性与竞争性。此外，对于政府直接设立的社会组织，一方面要直接助推社会组织的数量增长以承接相应的社区服务项目，使其贴近基层、服务社区，增强与社区的有效联结；另一方面要及时出台相应的扶持培育措施，规范此类社会组织的发展，注重其能力提升与专业素质的培养。

就社会组织而言，其获取资源的方式应该从被动接受走向积极互动，即与党和政府展开多样化的互动，挖掘潜在的资源供给者；积极参与社区治理事务，发挥其作为社会治理的主体性功能；借助党建机遇持续改善内部治理结构，提升自身的规范化管理与运营[19]。此外，要注重社会支持系统的构建。政府购买社会组织服务制度的最终落脚点是在社区层面，社区是社会组织与居民建立联系的直接途径。这一制度中并非只有政府与社会组织两类主体，还包括社区居民。社会组织的发展必须得到社会支持系统的认可，展现其独特的价值和治理优势，确保服务提供的精准有效，在开展具体项目时获取来自服务对象和基层精英的认可与支持，提升情境合法性[20]，满足自身不断提升的合法性需求，进而策略性地拓展发展空间。

政府购买社会组织服务制度已经成为社会与国家重要的关联方式，其范围、内容和功能在不断发生变化，对于形成制度性的多元共治体系，重塑国家与社会关系具有重要启示，预示着社会组织将在国家治理现代化过程中发挥愈加积极的影响。未来的改革需要以构建“社会治理共同体”为目标，加强党建引领，优化政府与社会组织的合作治理框架，建构共建共享共治的社会治理格局。