社会组织与政府协同治理相对贫困的行动策略——以2020年后巩固拓展脱贫攻坚成果为视角

（广东金融学院 公共管理学院，广东 广州 510520）

一、问题的提出

贫困治理是世界各国致力解决的发展难题，也是各学科持续研究的复杂而重要的学术领域。中国的贫困治理经过社会各界的共同努力取得了举世瞩目的成效，形成了具有中国特色的贫困治理经验。伴随着全面打赢脱贫攻坚战的治贫目标的实现，我国贫困治理战略从消除绝对贫困向缓解相对贫困转变，巩固和拓展脱贫攻坚成果成为2020年后我国贫困治理的重大课题。在决战精准扶贫的社会背景下，社会组织的发展壮大为其参与贫困治理积蓄了内在动能，弥补了政府和市场在贫困治理领域的不足，助推脱贫攻坚战的全面胜利。因此，学界就社会组织参与贫困治理展开了大量的研究，形成了丰硕的研究成果。

绝对贫困是我国在精准扶贫阶段必须解决的重大经济社会问题，而相对贫困问题是2020年后我国贫困治理的主要内容，相对贫困是相对贫困治理的逻辑起点，众多学者围绕相对贫困进行了前瞻性的研究。在理论研究视角上，有学者着眼于社会学研究范式中的社会分层，从理论分析的角度关注相对贫困的规模及其内部结构对社会阶层和社会问题的影响[1]。有学者从经济学的角度通过对典型国家相对贫困测量标准的国别经验比较，提出包括经济收入和公共服务在内的多维相对贫困标准[2]。还有的学者采用社会学、统计学和政治学多学科综合研究方法，对特定群体、特定区域进行了实证研究，分析相对贫困的成因与影响因素，从贫困性质变化和减贫政策调整两个角度，探讨相对贫困治理的长效机制，提出构建中国特色相对贫困治理理论[3]。

西方学者充分肯定了社会组织在第三世界反贫困中的独特贡献[4]，尤其是从社会组织扶贫资源动员和路径选择两方面，探索社会组织参与贫困治理的经验模式与方法[5]。国内学者关于社会组织参与贫困治理的研究主要集中在以下方面：一是社会组织参与贫困治理的机制研究[6]。学者从瞄准机制、传递机制、筹资机制、帮扶项目选择机制、合作参与机制以及监督评估机制、竞争立项机制等方面探讨社会组织参与贫困治理的有效机制。二是社会组织参与贫困治理的比较优势研究[7]。这些研究表明社会组织是实施乡村振兴的重要支撑，是提高农民脱贫内生发展动力的重要载体。三是社会组织参与贫困治理的困境研究[8]。这些研究试图分析社会组织整体发展、参与贫困治理的模式及制度环境等方面的局限性困境。四是社会组织参与贫困治理的个案研究。这些研究为学界研究社会组织参与减贫精细化问题提供个案研究资料[9]。

综上所述，既往关于社会组织参与贫困治理、精准扶贫的研究较为丰富，充分肯定了社会组织在贫困治理领域的重要作用，也指出了在政社关系中社会组织参与贫困治理的行动不足的问题，为本研究奠定了坚实的基础。在研究视角上，已有研究主要集中在脱贫攻坚背景下社会组织扶贫相关议题上，对全面脱贫后如何构建社会组织参与相对贫困治理的长效机制关注不足，缺少对社会组织参与相对贫困治理的内在动力机制的分析，具体体现为：比较注重从社会组织的角色、功能等方面进行研究，缺少从社会组织内部推力、外部拉力、耦合机制等角度深层次分析社会组织参与贫困治理的行动逻辑，尤其是政社合作的关系以及合作模式。在巩固拓展脱贫攻坚成果背景下，这仍然是一个值得深入探讨的问题，然而迄今并未形成一个较完备的解释框架，对社会组织协同政府可持续减贫效应关注较少。鉴于此，本文以“现实诉求—关系—行动”分析为思路，以协同治理理论为研究视角，以政府主导的贫困治理实践中面临的困难为突破口，从“耦合”与“脱耦”两个维度剖析社会组织参与相对贫困治理的行动逻辑，基于协同治理理论构建社会组织协同政府治贫的体系，为2020年后相对贫困治理的科学构建与良性发展提供参考。

二、社会组织参与相对贫困治理的现实诉求

（一）从社会政策的角度寻找社会组织参与相对贫困治理的政策空间

社会组织一直以来是我国扶贫开发的重要攻坚力量，在1994年“八七扶贫攻坚”计划期间，社会组织参与中国扶贫救济的贡献率在20%～35%之间，扶贫项目的成功率和资本回收率达到90%以上[10]。在精准脱贫时期，随着我国社会组织的不断发展壮大，政府制定了一系列法规政策鼓励、扶助社会组织参与扶贫治理。2014年11月公开发布的《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》从顶层设计的高度塑造专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的格局，通过“培育多元社会扶贫主体”，引导和支持社会团体、基金会、民办非企业单位等各类社会组织积极参与扶贫开发事业，拓展社会组织参与扶贫开发的空间和深度。在脱贫攻坚战取得全面胜利之后，中共中央国务院出台《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，指出坚持政府推动引导、社会市场协同发力，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制，为2020年后我国相对贫困治理指明了方向。2020—2021年间，我国多个省份围绕国家贫困治理战略方式的调整和具体工作要求，根据地方具体实践和社会组织发展，出台了各种政策推进各类社会组织参与相对贫困治理，为社会组织参与相对贫困治理提供了政策空间和制度保障。

（二）从相对贫困治理现实困境中寻求社会组织参与帮扶的实践空间

2020年，我国现行标准下农村绝对贫困人口全部脱贫、贫困县实现全部摘帽、区域性整体贫困问题得以解决，“两不愁三保障”的突出问题彻底解决。但在部分自然环境、生态环境及生活环境极端恶劣的脱贫地区，依然存在脱贫户内生动力不足、致贫风险大和返贫率高等现实问题，面对特殊困难脱贫地区环境的复杂性以及部分脱贫户发展的不稳定性，政府贫困治理的边际效应可能会逐渐下降，因而要努力解决相对贫困治理阶段的治贫精细化问题。社会组织凭借自身优势，在脱贫户的相对贫困瞄准识别、公众参与度、社会敏感度、动态防贫、帮扶方式灵活度等方面拥有独特优势，尤其是在对脱贫户需求的评价、帮扶项目的针对性和帮扶效果上能够有效地弥补政府相对贫困治理的不足，在脱贫地区的公共服务领域发挥着越来越重要的作用。

（三）从增强反贫困的可持续性提出社会组织参与相对贫困治理的重要性

2020年后如何巩固拓展脱贫攻坚成果，培育脱贫户巩固拓展脱贫攻坚成果的内生动力，增强反贫困的可持续性，成为相对贫困治理阶段的重要任务与挑战。社会组织参与相对贫困治理具有减少贫困和促进发展两大基本目标，提升脱贫摘帽之后的脱贫户和脱贫地区的可持续发展能力需要建构包括社会组织在内的广泛的社会支持网络。当脱贫目标实现以后，以政府为主导所给予的扶贫资源将逐渐减少乃至不复支持供给，但从整体上看，脱贫户在教育、医疗、社会地位、发展机会等方面仍处于相对匮乏的弱势处境，在这种情况下，脱贫户对自身的发展会感到迷惘或者困惑。因此，从发展的角度来看，脱贫户内在的脱贫发展能力和外在的社会支持力量必须能够有效地降低其返贫的概率，社会组织可以为脱贫户提供利益诉求的多元渠道和政策倡导的中介桥梁，能够从最贴近脱贫户需求的基层社会角度为其提供广泛的公共服务和体制内的社会保障资源，实现以脱贫户为本的可持续治贫路径。

三、社会组织参与相对贫困治理的困境分析

社会组织是我国帮扶开发工作的重要主体之一，具有不可替代的重要作用。但就实际运行情况而言，无论是社会组织内部自身能力的发展还是外部环境的制约，社会组织参与相对贫困治理的作用发挥仍然不够充分，因此，需要从内部、外部两个维度挖掘潜力，探究其参与相对贫困治理的行动逻辑。

（一）相关法律政策不健全影响着社会组织参与相对贫困治理

2020年后“社会帮扶、共同致富”成为相对贫困治理的重要政策选择，基层政府从政策保障与帮扶、资源动员与配置、行动指导与规范等环节对社会组织参与相对贫困治理提供指引，民政部社会组织管理局积极推进政府购买帮扶服务项目，通过税收减免、信用贷款支持、行政事业性收费减免等激励措施细化落实社会组织参与相对贫困治理的各项活动。然而在相关的政策文件中，对社会组织如何参与相对贫困治理及治理成效等方面缺乏应有关注，对社会组织在相对贫困治理中的法律地位、参与模式、职能范畴等方面缺乏明确的指示，尤其在政社关系中，两者在相对贫困治理领域中的职责和权力边界是模糊的，这必将导致社会组织在参与相对贫困治理过程中由于自身角色不明确而难以达到预期的帮扶效果。一方面，由于缺乏完善的法规政策来规范政府与社会组织双方的地位、利益关系、合作行为、矛盾防控等，可能会在两者协同治理相对贫困过程中出现不可预测的各类风险。另一方面，当前我国社会组织的立法落后于实践，截至目前仍然缺乏一套行之有效的统一立法制度。在现行的社会组织立法中，《民办非企业单位登记管理暂行条例》自1998年颁布以来至今没有进行过修订，《社会团体登记管理条例》虽在2016年进行了第一次修订，但其更多的是从行政管理的角度明确社会组织进行合法化登记的程序和规则，对社会组织的权利和义务缺少法律规范。因此，在相对贫困治理的实践中，由于立法上缺少独立的身份意识，社会组织往往难以拥有稳定的资源保障，结果是高度依赖政府的资源供给，难以真正地回应脱贫户的真实诉求，极大地影响了其参与相对贫困治理的效果。

（二）社会组织和政府在相对贫困治理实践中缺乏有效的合作机制

在我国政府的行政管理体制中，民政部门是社会组织的主管部门，民政部门内设的办事机构成为社会组织与政府沟通的主要官方桥梁，垂直的倒三角结构使得基层办事机构难以负担起政府与社会组织开展密切联系的职责，社会组织只能通过政府网站和新闻媒体了解地方政府的减贫政策和具体安排，难以及时主动地和政府衔接合作。由于缺乏官方的信息公开和帮扶业务指导，在相对贫困治理的项目上，社会组织对脱贫户的分类识别、动态瞄准和专业帮扶的优势受到制约。除缺少衔接政府与社会组织联系的职能部门外，政府和社会组织之间长期以来缺少双方合作的制度规范。而合作机制的缺失，进一步加剧了社会组织和政府之间的信任危机，这种状况亟须通过双方共同的耦合目标加以改变。

（三）社会组织内在管理机制不完善，社会公信力不高

目前我国大多数社会组织缺少相关职能部门的规范化管理，导致内部管理机制存在缺陷，严重影响着外部治贫功能的发挥。这主要是因为我国社会组织起步晚、发展时间较短，社会组织内部的部门职能不清晰、分工不明确，存在人事管理制度、财务制度和议事制度的缺失或者不合理的问题。这些问题严重制约着社会组织自身的发展，导致其在参与治贫活动中的执行能力偏差。

（四）社会组织缺乏自主性，难以回应相对贫困治理的要求

自主性不仅是社会组织发展的立身之本和专业优势的延伸，也是社会组织与政府合作的重要资本。所谓自主性的立身之本是指在政社分开、权责明确的原则下，社会组织依照法律法规独立开展实现自身目标的活动。从当前社会组织参与帮扶活动的实际来看，部分社会组织由于缺乏帮扶项目的个性化和专门化设计，大多数的帮扶工作只停留在浅层或初级层次，在帮扶方式上依然以传统的志愿服务、社会捐赠、政策倡导等纯公益形式参与其中，没有根据不同地区、不同程度、不同对象的差异性研制和开发定制式的帮扶方案，缺少对整个帮扶过程的监测和评估。“人的发展”是相对贫困治理重点关注的原则之一，以教育帮扶为例，虽然“输血式”的帮扶方式可以直接有效地解决脱贫地区短期内资金短缺的问题，但教育不是一项立竿见影的工程，缺乏创新性的帮扶项目难以维持支教活动中脱贫户的持续性需求，因而教育帮扶的目标必须在项目设计上体现针对性和可持续性。

四、耦合与脱耦的平衡：社会组织与政府协同治理相对贫困的行动策略

贫困治理是社会治理的一项重要内容，政府与社会组织的关系在一定程度上反映出一个国家的社会治理水平。从现实诉求和存在困境中探索社会组织与政府之间“耦合”与“脱耦”的平衡，有利于消除两者在协同治理相对贫困中的抑制作用，避免内部矛盾和消耗，实现协同对称性互惠，达到“1+1＞2”的增效效应，扎实推进乡村振兴。

（一）适度耦合，寻找治理相对贫困的契合点

耦合，原是物理学的定义，是指两个或两个以上的不同体系或运动方式通过相互作用而彼此影响乃至联合起来的物理现象[11]。在社会网络分析中，耦合引义为构筑紧密的网络关系，即将较不亲近的两个主体关系拉近，建立起较强的关系，从而动员更为丰富的资源，完成特定的目标。在我国相对贫困治理的实践中，适度地耦合，合作地寻找契合点，是社会组织与政府在协同治理相对贫困中的首要环节。

1．政策与目标的耦合。社会组织的发展目标与政府减贫政策的交汇点是耦合关系的接口。在相对贫困治理中，政府的政策行为应更多地聚焦在政府与社会组织的合作关系上，鼓励社会组织协同参与制定减贫政策，尤其是在针对脱贫户、脱贫县多维脱贫需求的精准施策技术靶向和巩固拓展脱贫攻坚成果的考核机制上，制定相关政策适应过渡时期的治贫需求，通过优化管理程序、转变工作方式为社会组织的发展和介入创造更好的政策条件，引导社会组织参与帮扶的动机和目标与政府减贫政策的目标精准对接，从政府的层面上打造可靠稳定的耦合关系的基础。同时，社会组织应采用承接政府委托服务、主动参与项目投标及公益性社会创投等多样化的项目运营方式提高自身的竞争力。要做好相关项目，社会组织必须有科学的项目运营策略，寻找与政府政策的耦合接口，制定自身可持续发展的长远目标，关注关联性强且可持续的长期项目，这样可以在项目的实施上获得更多有意义的经验，既实现自身的发展，也可以保证这样的耦合关系更为持久。

2．政策与服务的耦合。社会组织参与相对贫困治理的帮扶服务只有与政府的减贫政策有机耦合，才能保证巩固拓展脱贫攻坚成果的实现。针对当前社会组织参与相对贫困治理的现实困境，一方面，政府应根据脱贫地区的实际情况，着重考量当地社会组织的生态容量、多元性支持体系以及不同类型社会组织有效的分类选择机制，积极制定培育社会组织的发展政策、税收优惠政策、资源支持政策和优惠的购买服务项目政策，解决社会组织参与相对贫困治理的燃眉之急，为社会组织开展帮扶服务提供扶持和优惠政策。比如，在社会组织承接政府购买服务项目的过程中，政府应建立科学的绩效考核机制，重点考察社会组织帮扶服务的供给能力是否能够满足脱贫地区的现实需求，把评估的结果作为以后购买其他帮扶服务的重要依据。另一方面，社会组织提供的专业服务要做到与政府减贫政策精准对接，应提高对脱贫地区的前期调研能力，找准帮扶的切入点，精准识别并确定帮扶对象，特别需要关注对已脱贫人口中易返贫的农民群体以及边缘群体的识别，制定有针对性的帮扶方案，通过第三方的评估机构对项目所提供的服务进行科学的评估，及时调整和修正项目的实施内容。在制定帮扶项目的过程中，社会组织在完成某项特定服务的基础上，针对其他将会出现或者已经出现的问题展开连续性帮扶，形成项目的集群效应，实现相对贫困的可持续治贫效果。

3．功能的耦合。政府治理相对贫困的政策目标在于摆脱相对贫困，提升脱贫户的经济收入，而社会组织帮扶的目标在于“助人自助”，落脚点放在脱贫户的能力建设上，让服务对象彻底自主摆脱相对贫困。提高经济收入是能力建设的物质条件和基础，可以说两者之间是完全耦合的。然而从2020年全面脱贫后的现实情况来看，部分地区的贫困户脱贫以后有返贫的可能，在物质层面上，其经济收入呈现不稳定的波动；在精神的层面上，精神贫困和文化缺失是主要问题，脱贫对象返贫以后的心理落差再次唤起社会组织的关注。因此，社会组织的精神服务功能与政府治理相对贫困的经济功能不谋而合，要实现已脱贫的对象有能力主动摆脱相对贫困，社会组织不能仅仅局限在某个具体的帮扶项目上，而要通过资源开发、产业带动等大环境提高巩固拓展脱贫攻坚成果的整体水平，促成政府治理相对贫困和社会组织帮扶的合作内容更宽广、耦合的元素更丰富。

（二）适度脱耦，打造社会组织治理相对贫困能力

在社会网络分析中，脱耦是一个放松网络的过程，在脱离网络子集的过程中，释放大量的资源和时间，将其用于拓展弱关系的连带，进而创造更多的机会。一个缺乏自我管理能力或者是完全依靠外力扶持的社会组织，是不可能很好地履行与政府之间的合作契约的。因此，社会组织应保持与政府适度的脱耦，通过打造自身能力提高自主性，使自身具备与政府合作的重要资本，获得更为广泛的资源，同时也获得更多耦合的机会。

1．开发瞄准式公共服务产品。在相对贫困治理中，社会组织应凭借自身优势，在教育帮扶、救灾应急、健康帮扶、生态帮扶、社区发展帮扶等领域积极开发专业的瞄准式公共产品，为脱贫地区提供公共产品，解决政府和市场失灵情况下的公共服务不均等和脱贫户权利不平等的问题。在帮扶项目的开发上，一些基础条件比较好的社会组织可以积极拓展其行为能力，加强与其他社会组织的协同共振，关注社会力量和脱贫对象的共识性，从脱贫对象需求的角度出发提供有针对性的公共产品。在提供服务的过程中，需要从减少返贫的角度出发，注意帮助脱贫对象转变被动帮扶的理念，引导其主动领会当前的帮扶政策，培育自助能力，提升自身的造血功能。尤其是在部分自然资源匮乏的特殊困难脱贫地区，社会组织可根据当地的实际情况，通过“寻找根源”，开发瞄准式的公共服务产品“对症下药”进行靶向帮扶。为了提高脱贫户的内生发展动力，在基础设施、产业、金融、电商、教育、医疗卫生、生态旅游等帮扶项目中，积极探索和创新公共产品的供给机制，提供个性化的服务供给方案，提高自身在帮扶领域的自主性和独立性，构建可持续减贫的长效机制。

2．进一步提高资源筹措水平，提升自治能力。自治权是社会组织发展的基石，要落实自治权需要从根本上加快政社分开的步伐，实现社会组织去行政化。社会组织应结合自身在帮扶领域中存在的管理、资源、人才等方面缺陷，进一步提升资源整合能力和完善资金筹措机制。首先，打造多方面的筹资方式，如争取获得行政委托项目、政府购买服务、协同合作项目等方式进行筹资，部分运作稳定且规模较大的社会组织，可以将某些基础性项目分化为多个子项目，再通过寻找其他社会资源的加入培育子项目，增加相关的附加服务，达到资源整合的目的。其次，在人力资源方面，要在广纳群贤的基础上培育特长，通过各种激励机制提升专职人员的服务水平和专业技术能力，增加他们对组织的支持度和认同感，实现他们的参与预期和组织的帮扶目标有效契合，使人力资源的配置达到最优化。

3．建立现代化的运行机制，完善组织内部治理结构。根据现代社会组织的要求，其治理结构应当是权责体系明确、运转机制协调、内部制衡有效的独立法人治理结构。在管理的层面上，社会组织首先应建立参与帮扶的信息公开制度，在法律规定范围内实现活动信息、公益信息、财务信息高度透明化，防止出现组织内部以权谋私、挪用公益款项等不正当行为。其次必须建立民主化决策和平等的议事机制，增强决策主体的独立性、内容的针对性、程序的合法性和方式的科学性。在组织体系上，社会组织应根据参与帮扶的基本准则拟定发展章程，建立科学合理的组织架构。在内部机制上，明确组织的权力结构和运行方式，确立各级权力机制，如确立具有最高权力和统率能力的会员代表大会制度，完善由企业家担任行业协会理事会的决策程序和提升执行能力，建立确保社会组织参与帮扶的财务收支状况的监事会，从根本上提高社会组织的治理能力。

（三）对称性互惠，建立协同治理相对贫困的合作机制

“对称性互惠”是指在贫困治理中，参与治理的主体是多元的，各主体之间关系是平等的，相对贫困治理呈现多元主体并列、多重权威、多向度权力运作的制度框架，在框架内，政府和社会组织作为两大治理主体，通过沟通、协商、合作、谈判等方式开展相对贫困治理，它们之间的关系是平等的、和谐的，合作的结果是双赢的[12]。因此，“对称性互惠”关系具有协同共治、平等互惠的特点，在相对贫困治理中，由于贫困治理理念发生了根本性变化，复杂的、可持续的治贫难题对政府和社会组织的治贫工作提出了新的要求、带来了新的挑战。基于政府与社会组织之间耦合与脱耦的行动分析，需要建构政府和社会组织在相对贫困治理中的“对称性互惠”关系。首先，需要促进政府与社会组织之间的良性互动。一方面，社会组织要弱化对政府减贫资本的单向度依赖，积极联动其他非政府组织帮扶主体形成合力，主动搭建双向互动渠道；另一方面，政府要加大对社会组织的培育力度，鼓励其他市场主体参与社会组织开展的帮扶项目，在社会领域中让渡更多的发展空间，帮助社会组织自主性发展，搭建平等互动机制，实现关系均衡，建立共生协同格局。其次，完善“分立、分治、分享”的权力分配模式，通过全新的帮扶权益相互依赖关系，促进社会组织与政府在相对贫困治理领域中达成“协同共赢”的共识。进一步推进政社分开，加强社会组织参与帮扶的独立性和社会性，促进社会组织参与相对贫困治理可持续发展机制的形成。相对贫困治理需要多元主体的共同参与，只有确保各主体间的协同互惠关系，才能达到稳定的理想的相对贫困治理效果。政府与社会组织的协同治理相对贫困的“对称性互惠”关系，有助于实现政府与社会组织的善治，符合“共建共治共享”的社会治理新格局，是2020年后促进脱贫攻坚成果巩固拓展的重要路径。