中国特色公益诉讼制度体系化构建

颜运秋

(广东财经大学 法治与经济发展研究所，广州 510320)

提要： 公益诉讼与私益诉讼是平行对应概念，二者的法理和制度不是“一般法”和“特别法”的关系。在传统诉讼法上提及公益诉讼以及实体法上规定公益诉权的立法模式，并不代表公益诉讼制度安排的科学性，反而加剧了公益诉讼制度的非体系化现象。公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼在立法目的、基本原则、基本制度和具体规则等方面并不兼容。各类公益诉讼案件尽管有较大差异，但也存在较多共性，要以开放的眼光寻求公益诉讼体系化立法的合力，系统再造公益诉讼基本原则、基本制度和具体规则，出台一部专门的完整的具有中国特色的《中华人民共和国公益诉讼法》，这将是中国诉讼法对世界诉讼法的巨大创新之一。公益诉讼制度体系化需要从立法技术层面(包括立法预测技术、立法结构技术、立法表达技术以及立法清理与编纂技术)入手开展深入细致的工作。公益诉讼法的体系结构应为逻辑自洽的“总则”“行政公益诉讼”“民事公益诉讼”“附带公益诉讼”和“附则”五大部分。

从全国性立法层面看，2012年《民事诉讼法》首次宣示性确立公益诉讼条款；2013年《消费者权益保护法》和2014年《环境保护法》分别修改，进一步确立了消费民事公益诉讼和生态环境民事公益诉讼的有关规定；2015年国家出台有关公益诉讼司法解释和检察公益诉讼试点办法；2017年国家再次专门修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，专门规定检察公益诉讼；后来多次出台公益诉讼司法解释和多项公益诉讼立法。八年多来几乎每年都有涉及公益诉讼立法和司法解释的举动，公益诉讼立法举措频繁。公益诉讼制度，或者作为特别规定机械地嵌入在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》之中，或者作为实体法诉权条款的宣示性规定而无具体内容，再辅之以一定的司法解释。这种状况必然造成公益诉讼条文数量非常少，立法规定非常分散，立法内容非常不具体、不一致，甚至存在冲突，可操作性很差等问题，已经很难满足公益诉讼司法实践对规则供给的客观迫切需求[1]。近一年来，全国共出台了22个省级有关检察公益诉讼的专项或者综合性法规性文件，这与立法法不吻合。因为区域差异与办案能力存在层级差异，这些位阶和效力低于法律的法规性文件必然造成公益诉讼有时会出现严重变形和混乱的情况。以刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题为例，2019年11月最高人民法院和最高人民检察院以联合批复的方式作出肯定性表态，而2020年8月通过的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》则规定，检察院对生态环境刑事附带民事公益诉讼案件可不经诉前公告程序而直接起诉。再如，在没有法律依据和法理依据的前提下，很多地方的检察机关开展刑事附带民事公益诉讼的时候，提出惩罚性赔偿诉讼请求，并获得了法院的支持，这种脱法司法的现象值得深思。2021年1月10日中共中央印发《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确强调要“完善公益诉讼法律制度”。公益诉讼与私益诉讼在法理和制度上是不是“一般法”和“特别法”的关系？公益诉讼与私益诉讼的理念、原则和制度是否具有兼容性？在现行诉讼法中提及公益诉讼和在实体法上规定公益诉权的立法模式，能不能完全取代公益诉讼立法专门化？公益诉讼立法模式是分立式还是统合式？我国公益诉讼制度体系化的主要理由有哪些？我国公益诉讼制度体系化的技术方案有哪些？如何构建我国公益诉讼法应有的体系框架？等等。这些都是公益诉讼立法专门化、体系化或者法典化所无法回避的重大理论与现实问题。

一、我国公益诉讼制度体系化的几个前提性问题

我国公益诉讼立法模式的选择，主要有五种方案：(1)修改我国现行诉讼法，使其诉讼程序的规定合乎公益诉讼要求。现有立法基本上是这样做的，但是属于蜻蜓点水式的强行嵌入，并没有也无法确保诉讼程序合乎公益诉讼要求。如果公益诉讼内容过多，必然会破坏原有诉讼法固有体系。(2)修改现行实体法，将诉权条款体现在实体法中。现有立法也采用过这种做法，但是在相应的实体法上，充其量只能规定特定主体的公益诉权，没有也无法明确细化公益诉讼程序规则，公益诉讼的制度设计毕竟不是实体法的立法重点。(3)通过司法解释解决司法实务燃眉之急。最高人民法院和最高人民检察院在公益诉讼司法解释方面做出了很大努力。该方案专业性和可行性最强，但只能是应景性权宜之计，且有违宪之嫌。(4)从判例到立法。该方案其实不是一种独立方案，我国不承认判例法，但最高人民法院公布的典型案例对各级法院也有很强的示范效力，并对后续立法必将产生一定影响。(5)制定专门的公益诉讼法。该方案可以有效化解现行诉讼法与公益诉讼的脱节、矛盾和不兼容问题，在尊重传统诉讼法理论与制度的固有框架下实现了对传统诉讼法理论与制度的必要改良[2]。但是该方案需要小心求证，也是本文需要重点论证的目标。在探讨为什么需要对我国公益诉讼制度予以体系化之前，有必要清晰回答以下几个前提性问题。

(一)公益诉讼法律制度与私益诉讼法律制度是“一般法”和“特别法”的关系吗

有学者认为，公益诉讼单独立法的成果可定名为“中华人民共和国公益诉讼特别程序法”，该法和《民事诉讼法》与《行政诉讼法》是“一般法”和“特别法”的关系[3]。其实，这是一种没有好好论证的典型的学术偏见。公益诉讼法和《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的关系，到底谁是“一般法”？谁是“特别法”？正如私法与公法到底是什么关系？肯定不能认为私法就是“一般法”，公法就是“特别法”。从来没有人认为，《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，哪个是“一般法”，哪个是“特别法”。公益诉讼是私益诉讼的对应概念，是诉讼的“半边天”，与私益诉讼是并列关系，而不是包含和被包含的种属概念。公益诉讼与私益诉讼具有很多根本性区别，将公益诉讼制度从传统私益诉讼法中独立出来，构建具有独特目的及程序机理的公益诉讼制度体系具有重要的理论意义和现实意义，也有利于确保形成结构合理、分工明确、有机配合、科学合理、严谨自洽的诉讼体系[4]。

(二)公益诉讼与私益诉讼的理念与规则是否具有兼容性

“无论一个给定的规则是多么地符合后果主义的考虑，只要它与一些生效的和具有拘束力的制度规则相抵触的话，就不能被采纳。”[5]《民事诉讼法》和《行政诉讼法》属于典型的私益诉讼，在《民事诉讼法》或者《行政诉讼法》中机械嵌入公益诉讼条款，破坏了私益诉讼理论与制度的自洽性，必然造成在目标、宗旨、原则和具体制度等方面，公益诉讼条款与《民事诉讼法》和《行政诉讼法》其他条文出现严重不协调，形成规则抵牾。所以，有学者认为，在《民事诉讼法》中设置公益诉讼制度，不仅立法体例的上欠科学，而且也不符合各国民事诉讼程序设置的历史发展趋势，这种将公益诉讼程序制度与私益诉讼程序制度混合编纂在一起的立法体例，世界其他国家还绝无仅有![6]而且，很多情况是行政公益违法在先，只要处理好了行政公益违法，民事公益违法一般没有滋生的土壤。但是，我国的公益诉讼制度是从构建民事公益诉讼制度开始的，起初并没有关注行政公益诉讼制度的构建，在立法理念上，并没有理顺行政权和司法权的关系。如果既可以提起行政公益诉讼，也可以提起民事公益诉讼，到底优先提起哪个诉讼？或者可以提起行政附带公益诉讼，到底如何处理？《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对这些问题无法单独作出回应。所以，有学者呼吁，全国人大常委会宜制定《公益诉讼法》，具体规定公益诉讼的目的、适用范围，确定公益诉讼的权利、原则、对象、条件、程序、时效、判决的效力和执行，明确国家行政机关、司法机关在公益诉讼方面的职责，从而形成统一、高效的公益诉讼法律制度[7]。

(三)在司法制度上提及公益诉讼和实体法上规定公益诉权能不能取代公益诉讼专门立法

立法者倾向于在部门法分立格局之外区分不同行业领域，制定诸多碎片化的“拼盘式单行立法”[8]。公益诉讼立法在这方面表现得更为突出，有实体法与程序法合流之势。在我国，公益诉讼制度已经深刻影响到了《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《法官法》《检察官法》《人民陪审员法》等司法制度；公益诉权条款已经像毛细血管一样深入到了我国很多的实体法，如《消费者权益保护法》《环境保护法》《英烈保护法》《未成年人保护法》《个人信息保护法》和《民法典》等。在国外和域外，也只是在很多实体法上规定了公诉权条款，没有出台专门的公益诉讼法。例如，美国密执安州环境保护法首倡，《美国清洁空气法》等16部环境保护法律，都有关于公民诉讼的规定。再如，德国《不来梅州自然保护法》赋予了环境团体的公益诉权，受其影响，黑森州、汉堡州等诸州亦先后建立了这一制度。但是，这种立法现象只是表明司法制度和有关实体法与公益诉讼存在紧密联系而已，并不表明这样的立法现象解决了公益诉讼的具体而完备制度和规则问题。我们不能被这种立法现象所蒙蔽，公益诉讼和公益诉权条款在许多司法制度和实体法上只做轻描淡写的表述，是无法缓解公益诉讼规则系统化的制度难题。其实，相应地，很多实体法上公益诉权条款的出现，正说明了公益诉讼制度建设具有极大的实体法依据。特别是作为新中国第一部以法典命名的法律——《民法典》在对私人权利提供广泛保护的同时，也高度重视防止私人权利不当行使而侵害社会公共利益，《民法典》中的公共利益条款为公益诉讼提供了重要的实体法支撑[9]，也亟须有相应保护公益的司法机制与《民法典》公共利益条款对接。

(四)公益诉讼立法模式是分立式好还是统合式好

这里的分立式和统合式包括主体的分立式和统合式与案件类型的分立式和统合式。从国家探索、试点和确立正式公益诉讼，并最后立法确认检察公益诉讼五年多来的司法实践看，检察公益诉讼案件数量不断攀升而且多为胜诉，而社会组织提起的公益诉讼案件急剧下降而且多以败诉告终，于是，有人极力建议，我国应当尽快出台“检察公益诉讼法”[10]。虽然，检察机关和社会组织在公益诉讼的制度设计上具有明显差异，如管辖、举证责任、诉讼费用、激励措施等，但是，也有一定共性，如诉讼目的是一致的。如果公益诉讼立法采纳因起诉主体的多元化而分散立法的做法，那么，这种分立式立法由于既无法节约立法资源，也无法顾及不同起诉主体的共性和个性，所以不具有合理性。至于以案件类型为公益诉讼立法模式的分立式和统合式问题，由于各类公益诉讼案件的差异性和学者专业的局限性，对公益诉讼的立法模式出现了分立式和统合式的广泛理论争论和实践做法。民事诉讼法学界重点关注民事公益诉讼制度建设；环境法学者呼吁加强生态环境公益诉讼制度建设；经济法学者呼吁加强消费者公益诉讼、反垄断公益诉讼、财税公益诉讼、国有资产保护公益诉讼等方面的制度建设；行政法和行政诉讼法学者呼吁加强行政公益诉讼制度建设。各类公益诉讼案件即使有较大的差异性，但是也存在较大的共性，统合在一部专门的公益诉讼法律文本里面很有必要和可能，这样可以节约立法成本，也可以克服学者学科和专业背景的狭隘局限，摆脱门户之见，而以开放的眼光寻求公益诉讼体系化立法的合力。

二、我国公益诉讼制度体系化构建的主要理由

从上文分析可知，我国公益诉讼专门立法已经成为客观必要，但是公益诉讼专门立法并不必然表达公益诉讼制度体系化构建。为了避免多元主体立法、重复立法、矛盾立法等现象的出现，公益诉讼制度体系化构建很有必要。

(一)公益诉讼制度体系化是良法渐进的客观体现

良法善制是良法善治的基本前提。良法的衡量标准主要有：是否符合本国基本国情；是否符合社会经济客观发展规律；是否符合普遍民意；是否符合可操作要求。自20世纪初以来，西方国家出现了“立法狂欢”现象，陷入了成文立法数量快速增长而立法质量却越来越差，经常达不到预期的立法目的的怪圈[11]。当下我国公益诉讼立法出现了鲜明的“立法狂欢”现象，陷入了立法频次的急速增长但立法质量不高的矛盾非常明显的怪圈。我国公益诉讼实践在20世纪90年代就已经开始，但公益诉讼系统化的理论研究是从2000年前后开始的，立法相对比较滞后，2005年全国政协委员梁从诫先生与其他27位全国政协委员联名向全国政协提交《关于尽快建立健全环保公益诉讼法的提案》[12]，开启了倡导全国性公益诉讼立法的先河，也启发了很多地方进行公益诉讼地方立法的新局面。次年3月吕忠梅等30位全国人大代表向全国人大提交《关于建立环境公益诉讼制度的议案》[13]。2012年3月九三学社向中央提交了《关于尽快建立环境公益诉讼制度的提案》。2021年全国两会上有很多代表提出了检察公益诉讼专门立法的建议[14]。这些立法建议尽管是偏重于环境公益诉讼的提案，但是直接推动了公益诉讼制度的确立。公益诉讼立法从无到有，从地方立法到国家立法，从简单立法到相对不断完善的司法解释，无不说明公益诉讼制度的渐进性和日趋成熟程度。

(二)公益诉讼制度体系化是确保立法严肃性的必然要求

在民事诉讼法修订确立公益诉讼制度之前，贵阳、无锡、昆明、海南、福建、重庆等省市已经在地方性法规或者法院发布的规范性文件中对公益诉讼问题做出了探索性规定①。此外，还有市县区法院、检察院及环保部门也制定有关公益诉讼的规范性文件②。虽然这些地方立法对民事诉讼法修订并确立公益诉讼制度产生了积极影响。但是，根据立法法第8条规定，有关诉讼制度等事项，只能由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定法律。如果对在公益诉讼全国性立法之前，地方先行先试可以予以谅解的话，那么在公益诉讼全国性立法之后，还出现类似于深圳特区成立40年贺礼之一——《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》，那实际上就是对《立法法》的严重挑衅。即使在基本结束了公益诉讼地方立法的局面之后，目前公益诉讼的有关内容依然没有统一，散见于《民事诉讼法》《行政诉讼法》《海洋环境保护法》《环境保护法》《消费者权益保护法》《英烈保护法》等法律和有关司法解释中。这不仅不方便当事人引用，而且这些法律和司法解释之间还存在相互矛盾和冲突，显然不利于法律适用的统一[15]。为此，有必要集中清理上述法律和司法解释中关于公益诉讼的规定，出台专门的《公益诉讼法》。

(三)公益诉讼制度体系化符合诉讼类型化的发展规律

按照诉讼原理，特定诉讼程序的设立须具备五项基本标准：(1)有特定的受案范围；(2)具备特有的程序价值取向；(3)有强烈的社会现实需求，但是已有诉讼程序规则无法满足新型案件的司法需求；(4)新型诉讼程序规则与已有诉讼程序规则的不同点达到1/3以上；(5)对司法组织(专门法院或者法庭)和司法人员(专业法官或者检察官)有特殊的专业要求。“案件决定程序”是一个颠扑不破的真理。基于公益诉讼案件在法益保护、起诉主体、管辖、启动机制、前置程序、举证责任、诉讼处分权行使、诉讼费用、激励约束机制等方面的特殊性，审理公益诉讼案件需要采用与传统私益诉讼不同的特别规则。有学者认为，公益诉讼程序规则有2/3以上规定有别于传统私益诉讼程序规则[16]。此言确有道理。因为，公益诉讼案件必然涉及不特定多数人的利益，比如生态环境利益、消费安全利益、公平竞争利益、国家安全利益、国家经济利益等；公益诉讼案件的起诉主体具有法定性，一般由与案件没有直接的利害关系的机关和组织行使起诉权；一般由级别较高的法院管辖，有些还会适用异地管辖和巡回管辖；起诉前需要向有关行政部门履行告知义务，等待一定期限后才可以对行政处理作出司法请求的回应；公益诉讼案件的撤诉、和解与调解受到严格的限制和监督，防止对公益的不当处分；由于原告一般对案件无直接利害关系，故被告反诉几乎不可能；受诉讼成本的限制，私主体起诉和参与诉讼的积极性一般会不足，需要在诉讼费用制度和激励约束制度等方面做出与民事诉讼和行政诉讼具有根本区别的专门程序规定。

(四)公益诉讼制度体系化符合诉讼规则系统性要求

诉讼规则应当系统化，成龙配套，做到上下紧密配合，以构成一个有机整体。作为系统的诉讼规则应当具有整体性、目的性和层次性。整体性，表现为诉讼规则的体系整体是由有机的要素所构成。目的性要求，诉讼规则的体系各个组成部分之间需要保持的一种相互适应的协调性。层次性是说，各种诉讼规则虽然纷繁杂陈、各种各样、功能有异，但彼此都有严格的等级秩序。诉讼规则的体系内部应当协调一致，不能彼此重复，相互矛盾。这种内部协调一致集中表现在：(1)诉讼原则与诉讼目的和精神是一致的，组成诉讼体系的各种原则虽然具有各自的规定性，但它们同时都必须按照在诉讼体系中的角色发挥自身的功能和作用，体现在各原则中的诉讼精神是一致的，在诉讼体系内部包含着的若干层次的法律原则彼此之间是内在统一的。(2)诉讼规则之间有着密切的联系，有一些诉讼规则具有共同的评价结论，有一些诉讼规则具有相同的适用前提条件。正是由于公益诉讼体系内部的这种和谐与统一的要求，使得各类公益关系能够得到有效司法保护，名副其实地肩负其作为公益保护司法机制的时代使命。

三、我国公益诉讼制度体系化的技术方案

立法得讲究技术、方法和操作技巧。立法技术作为立法知识的重要组成部分，对于立法者立法能力的养成，以及其能否真正履行好工作职责、创制出良法具有至关重要的影响[17]。加强立法能力建设必须既要重视对立法者的理论性知识传授，更要特别重视立法技术知识的学习与培训。立法技术主要包括法的形式结构技术、内容结构技术以及语言表达技术三个方面[18]。近年来公益诉讼立法出入和差异比较明显，实际上与缺乏较好的立法技术有关。如果立法技术科学合理，那么法的内容就会完整、准确、明确，法的结构就会完整、严谨。公益诉讼制度应当结构完整、规范、有序，内容要明确具体，结构与内容要符合逻辑，条文之间要前后保持一致、连贯，概念术语确定统一，避免出现同一概念术语在不同公益诉讼法律文本中，甚至同一法律文本中，出现不同的意思，避免执法者和守法者误解曲解。

(一)公益诉讼法的立法预测技术

立法预测是20世纪初开始出现，20世纪50年代以后快速发展起来的未来学新兴学科在立法领域中运用的产物[19]。需要结合我国具体国情和司法实践，对公益诉讼立法的发展趋势予以考察与测算。分析研究获取公益诉讼立法的相关信息资料，考察和揭示公益诉讼立法发展规律；客观把握公益诉讼立法的社会与时代需求以及立法的合理时机；确保公益诉讼的制度规定与所规制社会矛盾的特殊性保持适应性和准确度。公益诉讼立法长期处于试点探索阶段，实际上比较缺乏对公益诉讼立法的事前预测，公益诉讼制度内容非常粗泛。如，诉前公告、和解调解及撤诉公告，如何保障社会组织切实行使公告异议权，实际上有很多的细节要做，而现有的公告多是走过场，流于形式。执行阶段的公告更是缺乏。公益诉讼过多借用民事诉讼规范，而且，民事诉讼规范不仅与公益司法保护的基本诉讼法理不合，还易于引起民事诉讼体系的混乱，这也是缺乏立法预测的突出表现。所以，需要开展深入的公益诉讼立法预测工作，调查分析公益诉讼立法相关统计资料和信息，不能一时头脑发热，仅从个别方面或者局限在较小的范围内进行调查研究，而是要从整体出发，用系统方法对预测对象进行全局把握。

(二)公益诉讼法的立法结构技术

立法结构技术是形式结构技术与实质结构技术的有机统一体。依据一定方式对各种不同法律规范进行合理配置，使得各个相对独立的法律规范达到整合而联结在一起并形成特定结构，使各法律规范的功能输出和它们之间的联系当然地指向该法的总体目标和价值取向。如果一个法律规范可以被另一个法律规范随意地排除或者代替，就是法律规范尚未明晰、细致的表现；如果一个法律规范所指示的一个行为模式能够导致不同的一种或者数种评价结论，或者在相同的适用前提下，会导致不同的评价结论等，则是法律规范内部冲突与矛盾之病态，势必导致法的整体功能的输出受到损害[20]。在我国《民事诉讼法》修改过程中，不顾公益诉讼程序的性质，将其机械纳入民事诉讼法的做法，不仅在立法观念上与“分别设置、单独立法”的程序设置方式及其现代程序立法意识与指导思想不相吻合，而且，从现代民事程序立法体例的角度上看，显然是一种倒退[6]。从民事诉讼法典中各种程序以及各个部分的规定之间应当具有关联性、逻辑性的角度上看，这种将一些与民事诉讼法典的基本特征缺乏内在逻辑联系的程序纳入我国《民事诉讼法》的立法体例或曰法典编纂方式，显然是不科学的也是缺乏技术性的。其不仅不符合民事诉讼法典各个程序制度相互之间应当具有同质性与相关性的要求，而且客观上必然致使我国《民事诉讼法》内容体系变得非常庞杂和臃肿[6]。独立出来之后的公益诉讼法必将在形式结构与实质结构上达成有效的逻辑自洽。

(三)公益诉讼法的立法表达技术

立法者不是在制造和发明法律，而只是在表述法律而已[21]。立法表述技术是指以特定的语言文字(通说法言法语)为符号工具，准确完整的表述立法政策和立法意志，进而形成相应法律文本的技能和方法。首先，应当是法律名称的准确表达，法律名称应当能够正确反映法内容，既要对法内容进行高度概括，又要对法所包含的具体内容进行真实反映，还要反映该法的效力范围与立法层次，做到名实相副。《中华人民共和国公益诉讼法》从名称上就能够清楚认识该法的内容是规范公益诉讼行为，而不是规范刑事诉讼行为和传统私益诉讼行为的，与传统三大诉讼法是并列的关系，都源于宪法，都是有关特定诉讼的基本法，都在全国范围内普遍适用。将公益诉讼法视为传统诉讼法的特别法和下位法，有违法理。其次，法言法语的基本要求是准确无误，但是，准确性并非绝对，有时不得不使用模糊词语，而且有条件地使用模糊词语，可以增加法的涵盖力。比如，在公益诉讼立法上，公共利益的内涵和外延是一个最典型的非常模糊的法律概念，既有主体的模糊性，也有内容的模糊性。再如，在公益诉讼立法上多处出现“等”的表述，“等”本身就是一个非常含糊的字词，具有很大的解释空间。模糊性表达是立法者不得已而为之的策略。当然，义务履行具体期限应予确定，而不宜采用“及时”“按时”“定期”之类的模糊词。义务主体能够特定的应该予以明确，尽量不要使用“有关部门”与“各级组织”之类的模糊词。再如，关于公益诉讼起诉主体的表述，立法上多是表述为“法律规定的机关和有关组织”，但是，到底哪些机关是“法律规定的机关”，哪些组织又是“有关组织”，如果没有法律作出明确细化规定，那么必然导致适用上的歧义。

(四)公益诉讼制度体系化的清理与编纂技术

法律应当是“不因内在矛盾而自己推翻自己的”[22]内在和谐一致的有约束力的行为规范。不同国家机关在不同时期制定的公益诉讼规范，在内容和形式等方面往往存在不统一、不一致、矛盾、抵触、重复、混乱和庞杂等现象。立法清理是消除这种现象的主要途径，肯定该肯定的，修改该修改的，补充该补充的，废止该废止的，实现公益诉讼制度的系统化和体系化。有必要由全国人大及其常务委员会对公益诉讼规范性法律文件进行系统整理，搞清楚现存公益诉讼规范性法律文件的基本情况，确认哪些可以继续适用，哪些需要修改、补充，哪些需要废止，确认公益诉讼规范性法律文件的效力，对公益诉讼规范性法律文件进行修改、补充或者编纂，等等。经过清理后，应当按照下列原则处理：第一，下位法的主要内容与上位法律相抵触的，或者已被新的法律所代替的，要明令废止。第二，在全国性公益诉讼制度出台以后，地方的公益诉讼规范性文件实际上已经失效，地方不得再出台有关公益诉讼的地方性规范性文件。第三，在法律清理中发现同位法之间的规定不一致的按照特别法优于普通法、新法优于旧法的原则处理。为了使得在不同时期和不同机关所颁布公益诉讼法律、法规中各种具有不同法律效力的法律规范统一起来，形成形式统一的、法理逻辑上完整的、内容上一致的公益诉讼法律文本，有必要强化公益诉讼法律文本的编纂工作。实现公益诉讼法律体系上的科学化和系统化；消除原有公益诉讼规范性法律文件中的矛盾、庞杂和不完善；为社会提供一个统一完善、便于使用的公益诉讼法律文本，方便人们了解和掌握。公益诉讼法律文本编纂要求：掌握和了解所有公益诉讼规范性法律文件，在此基础上进行删改和补充；总结关于调整公益诉讼法律关系的相关理论，在此基础上对公益诉讼法律制度经增、删、改后加以编纂；根据党和国家的政策进行公益诉讼法律文本编纂工作，使党和国家的政策融于公益诉讼法律文本之中。

四、我国公益诉讼法制度体系之构建

特定立法体系化和系统化要求法律条款的不同内容在分类、排列、组合及其先后顺序安排上具有规范性与逻辑性，以及各项内容之间的协调、吻合与逻辑自洽，且与所要解决问题的特殊性存在直接联系。公益诉讼制度作为维护和救济公共利益的司法程序，在诉讼法理、诉讼目的、案件类型、案件性质、原告资格、证据规则、调解与和解、撤诉与反诉、诉讼时效、诉讼费用、程序机制等等方面，与民事诉讼和行政诉讼存在重大的差异，甚至完全不同。学界基本认同，最为理想的立法模式是制定一部专门的《公益诉讼法》，将人民检察院以及其他主体提起公益诉讼的相关实体和程序问题一并予以明确规定[23]。公益诉讼本质属于宪法的实施，我国需要在宪法的框架下制定专门的完整的《公益诉讼法》，开展真正意义上的公益诉讼[24]。一部较为完整的《公益诉讼法》具体应当包括：公益诉讼的基本原则、诉前程序、诉讼主体、案件范围、调查取证、诉讼请求、起诉条件、诉讼竞合、既判力、诉讼费用、执行程序等。根据立法法和结合大多数立法文本结构来看，法律文本的正文部分一般分为：总则、分则与附则，各部分内容构造有所不同，内容结构一般为先总后分，先粗后细，先原则后具体。在《公益诉讼法》的布局上可以考虑设计为五章，即“总则”“行政公益诉讼”“民事公益诉讼”“附带公益诉讼”和“附则”。“行政公益诉讼”“民事公益诉讼”和“附带公益诉讼”合称为“分则”。只有这样，才能将许许多多的公益诉讼法律规范通过一系列规则的有机排列组合在一起，才能使公益诉讼法律规范条理清楚，检索方便，便于引用。

(一)公益诉讼法的“总则”

有学者认为，公益诉讼法的“总则”应当重点规定管辖、证据的收集、证据保全、举证责任分配、审理组织、执行等问题[3]。我认为，这些内容，过于具体，其实应该是“分则”规定的内容。因为法的总则规定一些“与法典的所有部分都有关系的概念和原则”[25]，是对法律具有纲领性和统率性的法的条文的总称，对全法具有统领性，主要规定立法目的、立法根据、法的原则、法的效力、概念定义、基本制度等内容，对分则有概括、指导、规范和约束的作用，是一部法的精神的体现。下面主要就公益诉讼的立法目的条款、立法根据条款、定义条款、基本原则条款和基本制度条款做些论证说明。

1.立法目的条款

一部法律比作一座金字塔，立法目的就是塔尖，具体制度只不过是塔尖的辐射物罢了。从立法目的可以俯瞰、统合、解释具体制度。立法活动始终围绕立法目的，立法目的控制和引领立法活动。既然立法是以立法目的为中心而展开，其结果和质量就应该以立法目的来评判，只有符合立法目的的立法才能予以肯定性评价。为使人民初步了解立法精神、宗旨，及所依据之法理，通常于总则首条中规定立法目的。通常格式为“为(了)……，制定(特制定)本法。”当立法目的为多层含义句式时，必须按照一定的逻辑顺序层层递进，切忌逻辑混乱或者排列不当。立法目的既可以按照由近及远、由微观到宏观、由直接到间接、由具体到抽象的顺序排列，也可以按照相反的由远及近、由宏观到微观，由间接到直接、由抽象到具体的顺序排列。当然只能选择一种排列方式。公益诉讼作为维护“公共利益”而专门设置的诉讼类型，保护“公共利益”不仅是设置这种诉讼程序制度的根本目的，以及这种诉讼与一般民事诉讼的基本区别，同时也是这种诉讼最为本质的特征。公益诉讼的本旨目的就在于对公共利益予以司法保障和维护，为了达到有效保护公共利益和解决相关具体问题，必须确保公益诉讼相关规则有别于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。

2.立法根据条款

立法根据是立法者制定某一法的根据或者基础问题，包括立法的法律根据与立法的事实根据。确立立法根据条款的目的主要在于：保障立法的法源基础；明确法的效力等级；增强法的可执行性。通常格式为“依(根)据……，结合……实际(具体情况)，制定(特制定)本法。”法依何而立，为什么而立，是任何一部法当中首先要明确的问题。因此，立法目的和立法根据理所当然地应当位于法的开端，列为首条，即为“开宗明义”的立法宗旨。每一法规只可依循一种法律，不可同时以二种以上之法律作为立法依据，以免无法决定其位阶或不生效果[26]。据此，公益诉讼法的法源只能源于宪法，不能源于其他法，特别是不能源于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。此外，法律虽然透过立法程序制定出来，但是真正的法源乃在于国民精神。立法要针对本国、本地实际情况，否则立法缺乏现实必要性、针对性以及可操作性。事实根据强调立法者在立法时一定要进行调查研究，明确立法的现实必要性与可行性问题。尽管西方国家公益诉讼制度及理论成果，为我国提供了借鉴意义，但是，公益诉讼立法必须结合我国的具体国情。只有根植于强有力的道德根基和文化认同感的沃土的法律之树，才有可能结出希望之果。

3.定义条款

定义是表明事物本质的短语，立法时根据需要对某个专有的名词或概念所作的阐释，非常常见。“法律概念都不再是日常用语意义上的概念，因此……必须根据法律确定的保护目的进行解释。这种‘规范的’解释可能会明显地背离日常使用的词语意思。”[27]比如，公益诉讼立法中最难界定的最模糊的概念就是“公益”，日常使用的“公益”语词具有多义性，既包括国家利益、社会公共利益，也包括“免费”的意思，但是，公益诉讼上“公益”语词其实与“免费”的意思关系不大。公益诉讼不是“免费”诉讼。因此，为了能够将公益诉讼上“公益”语词与日常使用的“公益”语词加以区分，防止在理解上产生分歧，有效的方式就是在法律文本中通过“定义条款”明确确立“公益”的含义。在总则中规定定义条款，便于先了解一些基本法律术语，再阅读整个法律文本，适合人的思维习惯和阅读习惯，便于检索和查找，便于立法主体安排整个法案，避免歧义、模糊性以及不必要的重复，也与国际上很多国家的通行做法一致。定义应当尽可能标准化、规范化、统一化。在法律文本中使用的定义主要有描述性定义、规定性定义以及这两种定义类型的结合三种模式[28]。比如，对于“公益诉讼”“民事公益诉讼”“行政公益诉讼”“附带公益诉讼”“初始证据”“举证责任倒置”等概念应当是描述性的；对于“社会组织”“专属管辖”“诉讼请求”等概念应当是规定性；对于“公共利益”等概念应当是描述性和规定性这两种定义类型的结合。

4.基本原则条款

“任何一种学说，如果它可以……成为一个按照原则而整理好的知识整体的话，就叫作科学。”[29]按照成文法习惯做法，每一部法律都应当是在一定原则指导下形成的结构合理、逻辑自洽、层次分明、排列有序、内容翔实的制度体系。公益诉讼的基本原则构成了公益诉讼法规则的基础本源准则或者原理，其意义在于确保公益诉讼规则的正当性；指导法律解释；填补规则漏洞。当然，只有在规则不能的情况下，才能通过将原则具体化而满足裁判案件的实际需要。只对公益诉讼某个部分有统领和指导作用的下位原则不能写入总则中。如果有多个并列关系(而不是隶属或者派生关系)的基本原则，要注意各原则的重要性及其相互之间内在的逻辑顺序予以排列。公益诉讼基本原则条款应当置于立法宗旨、适用范围和定义条款之后，其他内容之前。公益诉讼的基本原则到底有哪些原则，是值得探讨和颇具争议的问题。行政优先司法谦抑原则、有限处分(和解、调解、撤诉受限制)原则、被告不得反诉的原则、检察机关支持起诉原则和合议原则等应是公益诉讼的基本原则。公益诉讼应当以行政公益诉讼制度为重点，而非以民事公益诉讼制度为重点。再说，和解、调解、撤诉等处分行为，是以原告对案件实体内容具有处分权为前提，但是公益诉讼案件的起诉主体无论是检察机关还是社会组织，都没有实体性处分权，所以原则说来，不得行使和解、调解、撤诉等行为，即使认为被告已经完成诉讼请求全部内容，而且不损害公共利益，也要受到限制，而不是任由起诉主体主观“认为”。比如对和解、调解、撤诉决定予以公告，便于接受社会的广泛监督。如果将支持起诉合理移植到公益诉讼中来，特别是确立检察机关支持起诉原则，必将意义重大，因为我国的社会组织相对不发达，而且能力比较弱，起诉能力和应诉能力受到很大限制，如果检察机关能够支持其起诉和应诉，不仅可以提高社会组织的诉讼积极性，而且也便于摆正检察机关在民事公益诉讼中的应有诉讼地位。公益诉讼案件一般是影响较大、具有诉讼利益扩散性、案件性质的专业化程度较高等特点，所以确立合议原则十分必要，必须由法官和专业陪审员组成合议庭而不是由一个法官独任审理公益诉讼案件。

5.基本制度条款

总则中的基本制度应当是基本原则指导下的对全法具有统领性的内容，只对法案的某一部分或者某一方面起统领作用的制度，不能在总则中加以规定。有些基本制度是所有诉讼法通用的，如，回避制度、公开审判制度、两审终审制度等。但是，在此应当重点关注的是公益诉讼的特有制度。当事人制度和受案范围制度应该是公益诉讼最基本的特有制度。公益诉讼原告资格的非直接利害关系属性，是区别于传统私益诉讼的最本质特征。基于检察机关和社会组织在诉讼能力和专业水平的优势，立法和司法实践已经确立了他们的诉讼主体地位；但是对公民个人的公益诉讼主体地位，我国立法一直持否定态度。我国立法机关对公益诉讼原告资格的严苛限制，客观上造成许多公益诉讼案件无法被提起的现实问题。此外，受案范围到底如何拓展，拓展到哪些方面，是公益诉讼无法回避的基本制度。由于公益诉讼直接涉及的“公共利益”具有多重性、不确定性、内在含义抽象模糊以及外在范围复杂广泛，所以具有难以确定的特征，从立法技术的角度要对公益诉讼的受案范围及其受案条件予以明确，有很大难度，甚至可以说几乎没有可能性[6]。但是，如果立法上不予明确而完全交由法院自行决定，由于各地以及各级法官素质上的参差不齐和认识上的不尽相同，从而易于导致同类案件在不同地区诉讼受理上的差异，这样有失法律的严肃性与统一性[6]。此外，需要强调的是，公益诉讼制度不是一个孤立的诉讼制度，而是与律师风险代理制度、陪审制度、诉讼费用制度、胜诉私人原告奖励制度、公益基金管理制度、公益案件执行制度以及法律援助制度密不可分，只有这些制度犬牙交错耦合在一起，才能确保公益诉讼制度有效发挥作用。

(二)公益诉讼法的“分则”

“如果对分则的结构处理不好，将给执法者、司法人员和公民带来认识上的模糊，最终影响到法的施行效果。”[30]不论从公益诉讼法的结构内容上还是公益诉讼法的条文数量上，分则是公益诉讼法律文本的主体和核心，其构建技术决定了公益诉讼法律文本的质量。我国现行法律文本关于分则的设置有两种类型，一种是明示的分则，一种是非明示的分则。明示的分则就是在法律文本中直接标识“分则”字样的规则内容，这种形式的法律文本不多，在我国目前只有《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国民法典》明示规定分则。在法律文本中不标识“分则”字样的分则内容，这种形式的分则就是“非明示分则”或者“默示分则”。从现行司法解释的结构看，“行政公益诉讼”“民事公益诉讼”和“附带公益诉讼”合称为公益诉讼制度的“分则”，所以公益诉讼分则的形式表现为“非明示分则”或者“默示分则”。但是随着公益诉讼制度内容的进一步丰富，所以，在完善《公益诉讼法》分则的过程中，应当尽量增加明示分则形式而减少非明示分则形式，这样可以进一步厚实和细化分则的具体内容。分则的结构安排，一般会遵循事物的发展规律以及人的认识规律，基本上按照递进式或者平行式逻辑排列。从《公益诉讼法》分则结构来看，应当是递进式的结构，按照整个公益诉讼的过程来考察，首先起诉、立案、调查；其次进入审判环节；最后进入案件的执行环节。这反映了我国公益诉讼的整个运行过程，符合公益诉讼的基本运行规律。关于公益诉讼案件的起诉条件、管辖、诉前公告、立案、证明责任、证明标准、反诉禁止、法官释明权、诉讼费用、诉讼请求、和解、调解、原告申请撤诉、判决效力的扩张、上诉、裁判执行、公益诉讼与私益诉讼的协调与衔接、交叉诉讼等在公益诉讼立法中不得不提及并作出详细的规定，这些内容属于公益诉讼制度“分则”的核心内容。

(三)公益诉讼法的“附则”

附则作为总则和分则的辅助性内容而存在，从内容与形式结合的角度来看，附则包括解释权条款、过渡条款、生效条款、废止条款。考虑到司法解释在我国长期存在的现实情况，对公益诉讼案件具体裁判规则的解释，依然必要，所以在公益诉讼法的“附则”中需要规定解释权条款。鉴于公益诉讼涉及很多实体法内容和相关配套制度，在公益诉讼法中过多规定实体法内容和相关配套制度又不合适，很多实体法已经或者未来必然会确立公益诉权条款，所以，在公益诉讼法的“附则”中需要规定过渡条款，便于程序规定和实体内容有机结合。鉴于现行公益诉讼的多层次性和多元主体立法而导致规则混乱的现象，有必要在公益诉讼法的“附则”中规定废止条款，明确废除过时的和上位法冲突的公益诉讼制度。有学者认为，对“公共利益”“社会组织”与“检察一体化”等用语的含义做出界定，应当是“附则”的任务[3]。但是，根据我国立法通例，一般都是把定义条款放在总则的做法为多，而且也符合成文法认识事物本质的思维习惯。所以，定义条款不合适放在附则。有学者认为，“附则”部分主要规定诉讼费用等内容[23]。我认为不妥，诉讼费用制度不属于总则和分则的辅助性内容，要么属于总则中的基本制度，要么属于分则中社会组织起诉上诉时的特有配套制度。

(四)公益诉讼法的“总则”与“分则”“附则”的关系

总则规定分则共同性的内容，是一般原理及指导思想，对分则有概括、指导、规范、约束、解释与补充作用；分则是总则规定的具体化，是总则精神的贯彻、体现、丰富和发展，与总则要保持协调一致。总则内容制约着分则内容，分则的具体规定不能与总则的精神相违背。总则规定应有相应的分则内容的体现；同样，分则内容在总则中也能找到对应的条款予以指导。当然，总则与分则在内容上应该有明确界限和差异，总则仅规定立法目的、立法根据、基本原则、适用范围、概念定义等内容；分则是具体法律规范的构建。一般不允许分则内容突破总则的规定，在总则中可以设立“但书”条款，以保障分则内容设计符合总则。总则中不做非常具体的规定，不设计具体的行为规则，也不规定具体的法律后果。对事关全局的、抽象的、概括的、原则性的内容，应当在总则中加以集中规定，文字要精练，而不能分散到分则或者附则中去。

结 论

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识，强调要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，要坚持建设中国特色社会主义法治体系[31]。中国特色社会主义法律体系形成后，有法可依基本实现，但同时也出现各单行法的规定交叉重复、不衔接不协调的问题。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》强调：针对法律规定之间不一致、不协调、不适应问题，及时组织清理；对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂；加强立法的协同配套工作，实行法律草案与配套规定同步研究、同步起草，增强法律规范整体功效。作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的公益诉讼制度，规定交叉重复、不衔接不协调的问题尤其突出。《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出：完善民事、行政检察监督和检察公益诉讼案件办理机制；拓展公益诉讼案件范围；完善公益诉讼法律制度；探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度；完善检察建议制度。所以，一定要花大力气推动公益诉讼制度更加成熟、更加定型，逐步实现公益诉讼制度体系化、规范化、程序化、法治化，着力提升公益诉讼制度促进国家治理体系和治理能力现代化的效能，有必要对公益诉讼单项法律按照类别进行统一整合，废除过时的规定，修改相互抵触的规定，弥补缺陷或者空白，形成体例科学、内容协调、有机联系的综合性的公益诉讼法律制度。公益诉讼立法工作应当实现从“摸着石头过河”的立法模式向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变，从轻描淡写式立法转变到系统编撰统一文本的道路上来。

注释：

①如，2007年贵阳市中院出台《关于环境保护法庭案件受理范围的规定》；2009年贵阳市人大通过《贵阳市促进生态文明建设条例》；2010年贵阳市中院出台《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》，形成了环境公益诉讼的“贵阳模式”。再如，2008年无锡市中院《关于环境保护审判庭审理案件管辖的若干规定》；同年9月无锡市中院和市检察院联合发布《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》；2009年广州市人民检察院制定《广州市检察机关开展民事公益诉讼的指导意见》；2010年浙江省检察院、环保厅《关于积极运用民事、行政检察职能加强环境保护的意见》；2010年湖州市中院、市检察院《关于建立环境保护公益诉讼制度的若干意见》；2012年无锡市中院发布《环境公益民事诉讼的审理规则(试行)》和《关于环境民事案件证据若干问题的实施意见(试行)》。还有，2010年9月昆明市政府通过了《环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》；同年10月昆明市法检两院联合发布《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》；同年12月昆明市中院制定《关于在环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的若干意见(试行)》。2011年7月海南省高级法院发布《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》；同年9月海南省财政厅、省高级法院联合出台《环境公益诉讼资金管理暂行办法》。

②如，2005年宁波北仑区法院区检察院联合发布《刑事附带民事公益诉讼的暂行规定》；2010年上饶市信州区检察院区环保局《关于共同开展环境保护公益诉讼制度的若干意见》；2011年广元市青川县检察院和环保局《关于环境保护公益诉讼的意见》；2011年三明市泰宁县法院和检察院《关于办理生态环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》；2011年赤壁市检察院和环保局《赤壁市环境保护公益诉讼制度实施办法(试行)》等。参见陶蕾：《我国环境公益诉讼制度进程及其展望》，载中华环保联合会主办：《中国环境法治2013年卷(上)》，法律出版社2013年版，第102页。