从管控到防控：网络舆情治理方式的反思与构建

周甄武，余 群

（合肥工业大学马克思主义学院，安徽合肥230009）

伴随互联网的飞速发展，网络空间已成为人们新的精神家园。然而网络会是一柄双刃剑，给人们带来极大便利，发挥积极作用的同时，会产生一些消极影响，诸如污染网络生态环境，危及意识形态安全，背离人民利益。2016 年4 月19 日，习近平总书记在互联网安全与信息化工作座谈会上明确指出：“网络空间是亿万民众的精神家园。网络空间天气晴朗、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。”［1］十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央始终坚持“以人民为中心”，从维护人民群众的根本利益出发，高度重视互联网的发展与治理，针对网络舆情中存在的问题作出一系列重要论述，成为推动网络舆情从管理到治理转变的行动指南和基本遵循。

一、网络舆情的内涵、特征和功能

（一）网络舆情的内涵

欲了解网络舆情，有必要先了解何谓舆情。所谓舆情，学界对此有不同的表述，如有把它看成是一种社会政治态度，有把它视之为社情民意，也有把它看成是社会群体对某些社会现实和现象的一种主观反映，是群体性的意识、意见和要求的综合表现，还有从传播效果的角度把它看成是不同利益主体通过传播媒介对国家、社会和社会事物的看法、意见和态度等［2］4。随着互联网的迅速发展，人们开始通过网络平台传递信息、发表意见，表达对社会热点事件的态度和情绪，网络舆情开始生成。因此，可将网络舆情视之为舆情的一种具体形式，是现实社会舆情在网络空间的延伸和反映。有研究者将网络舆情界定为由事件刺激产生，并通过互联网传播，促使人们对某个特定事件形成的认知、态度、情感和行为倾向的集合［3］。通俗地说，网络舆情是社会大众通过网络等传播媒介表达自己对于热点事件、公共事务的观点、情绪。

（二）网络舆情的特征

网络空间既是一个隐匿的场域，也是一个开放的平台，从而决定了由此生成并藉此传播扩散的舆情具有以下特征：一是突发倍增性。与现实舆情形成的迟延性有所不同，网络上任何一个事件或问题一经出现，就会立即被广大网民知晓、关注，通过转发迅速传播扩散，引起热议，具有“蝴蝶效应”。二是即时交互性。移动互联网的时代，是个全程媒体、全员媒体、全息媒体的时代，不仅网民相互之间，而且政府与互联网媒体平台、互联网媒体平台与公众之间随时随地都可以进行交流互动。公众对网络平台发布的信息，或进行关注、点赞、评论、转发等个人操作，看似对事件的影响微乎甚微，然而大量公众的参与、持续的讨论推动着舆情与事件同步发展，必然引起政府相关部门的关注。三是自由平等性。互联网是高度开放的公共空间，为公众发表意见和参政议政提供了一个新的平台，每个人都可能成为网络信息的发布者、传播者。四是具有潜在危害性。网络舆情的形成往往是部分网民被一些不确定中介性事件所带动，并将事件进行发酵，进而造成类似于疾病瘟疫蔓延的传染症状，引发大众恐慌。

（三）网络舆情的功能

如果说网络是一柄双刃剑，那么在其中生成的网络舆情也是一柄双刃剑，既可发挥积极作用，也会带来消极影响。从积极作用看，首先，网络舆情有助于公民实现普遍的政治参与。大众传媒时代，信息单向传播，民众与政府部门之间沟通渠道较少，很难通过媒体将自己对社会各种问题的意见、建议和诉求反馈上去，从而在一定程度上影响了政府科学决策施政。网络新媒体的出现弥补了这一缺陷，政府部门和广大民众可以通过网络渠道实现良性互动。社情民意可以顺畅地传达到高层，而政府的决策也可以顺畅地传达到底层，通过网络问计于民，走网络群众路线。其次，网络舆情还能实施有效的社会监督。网络舆情的生成往往都与社会热点事件关联在一起，如生态环保、食品药品安全、官员腐败、司法公正、公共政策制定、收入分配等，这些问题的妥善解决很多都跟政府部门有关。公众对政府政策、决策的意见建议、态度和行动都会产生重要影响，加上网络的匿名性，使网民敢于在互联网上发表自己的真实想法，在舆论监督上优势明显，从而实现了对政府公权力和权威的有效监督。［2］6

当然，网络舆情在发挥积极作用的同时，也会带来消极影响，产生负能量。在互联网这个虚拟性、弱监管性、极度开放又没有明确物化边界的平台上，不仅出现了部分网民非理性地发泄个人情绪，还散布谣言、虚假信息或谩骂，进行人身攻击，搞得网络空间乌烟瘴气，而且还出现了国内外敌对势力大肆宣扬西方价值观念，歪曲史实，恶意攻击我国的执政党，企图瓦解党的执政基础，试图在中国掀起一场场颜色革命。对此，国内公众不明真相，容易被西方势力或反华势力所利用，借机发泄心中不快。这一切给我国意识形态安全带来严重威胁，同时也表明加强网络舆情治理刻不容缓。

二、网络舆情治理管控模式下存在的问题

虽然我国很早就开始重视网络舆情的治理，但长期以来一直采用的是管控模式，这种模式由于不能够适应互联网发展规律以及网络舆情生命周期规律的要求，存在诸多缺陷，致使网络舆情治理成效不显著。

第一，信息公开透明度低，官方信息选择性发布。选择性发布是舆情管控治理的一种常态化方式。当敏感事件或突发性事件发生时，由于一些部门的工作人员对信息时代的特点认识不到位，低估了信息时代的传播力，存在侥幸心理，认为敏感性事件或突发性事件爆发后，可以采取选择性报道或不报道等方式进行掩盖。在网络舆情爆发初期，政府部门没能及时将已经掌握的信息公布于众，对信息进行加工处理，有选择地向公众通报事件发生的原因、过程以及可能产生的后果，掩盖事件中的敏感性内容或负面信息，从而希望可以降低事件的负面影响，达到对舆情的管控目的。当掩盖不住直至舆情彻底爆发时，才会采取措施弥补过失。

第二，信息管控过于严格。有研究者指出：“自媒体平台上所展现出来的看似天马行空、直抒心扉、片言只语的表达方式，实际上展现了宏大叙事下个体生命的声音、视角和感受，在一定条件下蕴含着自下而上的巨大政治能量，并通过形成舆论压力的方式呈现出来。”［3］网上的声音归根到底来自网民，网民来自网下，实质是网下决定网上，实情决定网情，其根源来自于现实社会公众的生活中。网络空间舆论对立局面的出现是社会共识缺乏的表现，是现实社会中人们的需求得不到满足的表现，是现有的社会矛盾问题以及公众的不满情绪在网络空间的释放。敏感性事件或突发性事件只是网民情绪爆发的导火索，在处理这些情况时以掩盖或者严格的管控网络言论来维护政府的形象、化解舆论危机，结果往往适得其反。

第三，舆情引导上采用单一的灌输方式。网络舆情是网下实情、公众利益诉求的反映，现实问题的复杂性与多变性，决定了引导网络舆情的复杂性与灵活性。面对高度开放的自媒体以及庞大的网民群体，仍旧采用单一灌输方式引导舆情，会因其引导的方向性与针对性很难在第一时间掌握而陷于被动境地，结果是面对汹涌而至的舆情束手无策，致使网络舆情处于失控状态时而发生，产生不可预想的后果。

舆情治理存在的上述诸多缺陷本质上是一种管控思维和模式。管控思维和模式是高度计划经济时代的产物，已不适应市场经济和互联网发展规律的要求。它无视网络舆情具有自身生成、发展、衰退和消亡的周期性特点的要求，导致模式僵化。对舆情管控过度，会阻碍公众意见的自由表达，使政府和公众之间产生隔阂，进而对政府的公信力与权威性产生影响，达不到舆情治理的预期成效。而要扭转这种状况，就必须在思想和行动上实现从舆情管控到舆情防控的转变。

三、实现网络舆情治理模式从管控到防控的转变

理念是行动的先导，加强网络舆情治理，增进网络舆情治理成效，要从观念上实现从“管控”到“防控”的转变。网络舆情治理从“管控”到“防控”虽然只有一字之差，但意思却大相径庭。首先，这是一种治理观念上的转换。管控着眼于舆情已然生成的中段与末端，是一种应急管理，而防控则意味着要端口前移，着眼于舆情可能生成的未然或将要生成的前端，防患于未然，因而，它在本质上是一种预见性治理、源头治理。其次，这是一种治理方式上的更新。网络舆情的管控作为一种应急式管理，是一种事后诸葛亮式的应对，管理者往往陷于被动“灭火”，疲于应付的境地。网络舆情的防控作为一种预见性治理、源头治理，是在对互联网发展规律和网络舆情生命周期规律把握的基础上多主体协同，“疏”“堵”结合的综合治理。

实践是践行理念的根本途径。加强网络舆情治理，增进网络舆情治理成效，更要在实践中构建其综合治理体系。

（一）建立和完善网络舆情“监测—研判—预警—应急”机制

这种机制是将“防”与“控”、“疏”与“堵”统一起来，更突出“防”与“疏”在舆情治理中的作用，体现以预防为主，实现从源头治理。这其中首要的是对网络舆情演化机理的认识。鉴于网络舆情演化机理源自网络舆情事件所具有的生命周期演化规律，故首先要洞悉网络舆情从孕育、生成、发展到衰退、消亡的每个环节和整个过程。其次要发挥人工智能、大数据、云计算等新兴技术在网络舆情监测和研判中的优势。例如，通过神经网络仿真模拟网络舆情演化过程，通过可视化技术对网络舆情事件生命周期进行时间序列可视化等［4］，以促进人们对网络舆情演化机理的把握。

（二）提升网络管理人员的技能

网络空间治理（包括网络舆情治理）是一种多主体的协同治理，但不可否认的是政府部门在其中处于主导地位，而政府相关部门管理人员的能力素养直接关涉到网络舆情治理方面能否取得更大的成效，有必要对他们提出更高的要求。

一是要学会并坚持走网络群众路线。据中国互联网络信息中心数据统计，截至2020 年9 月，我国网民规模达到9.40 亿，互联网普及率达到67%。［5］习近平指出：“老百姓都上了网，民意也就上了网，群众在哪，我们的领导干部就得去哪。”［1］这表明我们的党政领导干部和管理人员要主动关注网络舆论，应该经常上网看看，潜潜水、聊聊天，了解民众的所思、所想、所求，收集好的想法和建议，积极利用政务新媒体回应网民关切的问题并解疑释惑等，坚持以人民为中心推动实际工作，形成网上网下良性互动。由突发性事件或敏感性事件所形成的网络舆情，是网民自己的所思、所想、所愿、所求，是政府部门看不到、听不到的实情，也是中国转型发展过程中的社会矛盾以及由此滋生的社会情绪和心理在网络空间的释放。因此，对待网络舆情治理，不能只关注网上线上，还应该看到网下线下的实情，网下线下决定网上线上，要实现两者的贯通、协同，从源头防控网络舆情的爆发。

二是实行政务公开，信息发布要科学有效。从理论上讲，政务公开是指行政机关对决策、执行、管理、服务、结果的全过程公开，包括政策解读，回应公众关切、保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，等等［6］。从根本上说，政务公开是增强政府公信力、执行力，提升政府治理能力的一项制度安排。习近平总书记一直强调要加大政务公开力度，强化政务公开执行力，但对于什么样信息可以发布、什么样信息必须发布、什么样人有权发布相关信息、以什么样的形式发布等一系列问题，都应该在一定的法律制度内实施［6］。一方面，政务信息公开的目的与宗旨是直面、预测可能发生的情况或危险，给予公众战胜困难的勇气和信心，从而稳定社会现有的秩序，而不是隐瞒事实，掠夺公众的知情权和监督权，引发公众的恐慌，造成政府的公信力和权威性的下降。另一方面，面对突发性事件或者敏感事件，公众有知情权、发言权以及监督权。如果说政府是公共危机时期突发性事件信息的唯一发布者，那么依法治国不仅意味着依法办事，还意味着政府自身的权力和行为同样受到法律的约束。健全和完善网络政务公开的相关法律法规是国家政务公开、信息互动的重要保证。应对突发事件的信息不仅要及时发布公开，而且还要真实有效。正确面对和判定突发性事件可能产生的后果，及时把已经掌握的且具有真实性的信息发布，可以止息其进一步发酵成为汹汹舆情。如何在突发性事件爆发后信息掌握不全的前提下，允许地方政府发布带有可能性的信息，从而采取预防性的措施，是这次新冠肺炎疫情防控中值得学习和深思的问题。

三是建立与完善网络监督机制，积极吸纳公众意见诉求。习近平总书记多次强调，要把权力关进制度的笼子里，一个重要的手段就是发挥舆论监督包括网络舆论监督的作用［1］。为此，各级党政机关和领导干部要虚心接受来自网络上的善意的批评与建议。一方面，不论是对党政机关还是对领导干部个人提出的批评建议，都要认真研读、积极主动回应，采取多种措施完善网络舆论监督的方式和途径，建立健全网络舆论信息的收集、反馈机制，与公众积极良性互动，营造良好的公众舆论监督环境，充分发挥网络舆论监督的正向效应。另一方面，任何一个机制的确立都需要法律作为保障。完善监督机制的立法，加强基础法律的建设是政府部门应该加急的任务。只有把权力关进制度的笼子里才能保证权力实施的力度。正如法国作家加缪在《鼠疫》中谈道：“这一切里面并不存在英雄主义，这只是诚实的问题。与鼠疫斗争的唯一方式只能是诚实。”［7］124诚实的前提是信息必须公开，政府必须以报道事实为己任，群众的舆论监督功能与权利不能旁落。

（三）增进网络组织和公众参与网络公共事务的能力水平

网络空间治理（包括网络舆情治理）是一种综合治理、协同治理。从治理主体上看，除了政府管理人员之外，还需要互联网企业组织和个人的协同配合。因此，在网络舆情治理中，除了需要提升政府管理人员的技能之外，也需要增进网络组织和公众参与网络公共事务的能力水平。

一是加强网络舆论参与者的个人素养。网络空间同现实社会一样，既要提倡自由，也要保持秩序。一方面要强化网民主体自身修养，抓好网络诚信道德建设。由于网络特有的隐蔽性，用一连串虚拟数字代表屏幕背后的公众，尽管在一定程度上保护了网民的隐私权，同时也为一部分网民发表不当言论、危害社会提供了一把无形的保护伞。因此网民参与网络社会活动，应恪守诚信道德，同时需要社会组织用社会主义核心价值观、中华优秀传统美德引导网民谨言慎行，主动约束自己的行为，确保在网络空间言行一致、不触碰法律法规的“禁区”，人人参与到对网络社会负责、尽责的行动中，积极构建风清气正、生态良好的网络空间。另一方面政府和相关部门要积极开展网络舆论安全知识的宣传工作，提高公众网络安全意识和明辨是非的认知水平。随着互联网发展水平的不断提高，人们的思想观念和拥有的认知会出现误差，为防止公众在网络舆论中受到消极的网络舆论和不实信息的误导，政府和相关部门必须不断强化公众的网络安全意识，教育网民掌握网络安全知识。网民在网络舆论中遇到自己不确定的信息时，不能盲目跟从大众对信息的真假即时性判断，要有自己的逻辑思考与判断，并不是人云亦云地转发或参与评论。

二是增进网络企业组织特别是信息传播平台的自我管理。网络信息传播平台管理的好坏，对网络舆情的传播有重要的影响。在我国的舆情防控体系建设中，网络信息平台作为连接政府和公众的桥梁与纽带，要不断加强自我管理，发挥积极作用。一方面，强化法律意识，加强自身的管控与治理，防止出现以我为主，导致报道失实、以偏概全等现象频发。另一方面，加强与公众之间的联系和沟通，及时掌握具有煽动性、危害社会公共利益的舆情信息，把好舆情防控的第一道关口，为网络舆情治理及时提供数据信息。

（四）完善网络舆情防控人才机制

强化人才培养机制，聚天下网络英才而用之［8］。网络舆情防控工作做得好不好，网络空间能否天清气朗，归根结底取决于有没有一支政治坚定、业务精湛、作风优良、党和人民放心的网络舆情防控人才队伍。总体上看，我国网络舆情防控人才队伍的建设与培养目前还不能很好地满足和适应网络舆情防控的需要，亟待建立健全并强化网络舆情防控人才机制。首先，要在思想上高度重视。要把网络舆情防控的人才培养、队伍建设看作是网络强国人才战略的有机组成部分来认识。其次，要在实践中通力合作。网络舆情防控人才的培养，既要看到与其他领域人才的培养具有共性的地方，又要看到它的特殊性。它不是单靠个人或者某个组织就能够完成的，需要全社会的通力合作,除了政府及相关部门要予以政策上倾斜和资金上的支持外，还要发挥学校培养高素质人才的优势，根据社会需要定向培养，通过专业的课程设置和具体的社会实践来提高他们的专业素养。同时，新媒体企业也要履职担责。新媒体企业作为舆论工作的采集、审核、发布的第一责任人，承担着“还原真相、阐明事实”的义务，企业一定要加强对新闻舆论工作者的责任意识与个人工作能力的培养。再次，要科学合理利用人才。网络舆情防控人才培养是使用的前提，但如何使用更是关键。这就需要善于发现和鉴别人才，同时还要把好钢要用在刃上，用好用活人才，既知人又善任。此外，还需要有开放的胸襟、全球的视野，把人才的本土培养与国外引进结合起来，以促进我国网络舆情防控人才能力水平的提升。同时要充分发挥现有的网络人才资源的才能。这里的现有资源主要指新媒体从业人员和在网络空间具有一定公信力的网络名人。如面对新冠肺炎疫情，新媒体从业人员主动承担责任，发挥了巨大的作用。他们深入疫情一线，从人文视角出发关注公众的健康与生命，并以故事的方式记录，产出很多优秀的作品，利用新媒体传播的特点实现多渠道、多触点分发，因而更有利于适应深度报道的“浅度生存”。《中国新闻周刊》《财经新闻》等以细节生动的笔触还原鲜活而具体的疫情一线，同时在微信公众号、微博等平台传播，深度报道的内容辅以新媒体的传播形式提高了网络正能量的传播。

（五）加强法律防控保护

互联网不是法外之地［1］，是亿万民众共同的精神家园。习近平总书记在多个场合提出网络舆论防控要做好，需要完善法律体系。根据对我国已有相关法律的研究，发现截至目前我国网络舆情治理法律属于空白，即我国没有专门的网络舆情治理法律。现有的关于网络舆情的规定散落在《网络安全法》《网络与信息安全管理制度条例》等多部法律法规中，缺乏系统性，且主要监管手段是行政手段，所依据的多是规范性文件。面对这样的情况，建立健全网络舆论法治体系势在必行。

一是出台网络舆情基本法。公众舆论总是走在法律的前头，但是没有法律约束的舆论、信息自由对社会的破坏是远远大于建设作用的［9］。目前我国网络舆情治理面临的主要任务是尽快出台网络舆情基本法。全国人民代表大会上通过的法律，一方面可以有效提高我国网络舆情法律治理的权威性，突破现有的《网络安全法》《政府信息公开条例》等法律对网络舆情治理的分散性，明确党、政府、社会组织、公众等行为主体在网络舆情治理中的责任与义务，强化主体责任，避免网络舆情治理过程中的多头管理、权责不清等问题；另一方面网络舆情基本法的出台，将为网络舆情形成常态化治理提供坚实的法律保护。只有在网络舆情基本法出台后，我国网络舆情法律治理的主干才能真正确立。我国网络舆情治理的法律法规应围绕基本法加以不断完善，才是推动网络與情法律治理的根本途径。针对网络舆情治理中的立法，不仅要紧跟网络與情发展的趋势，同时要做到准确、高效，不断完善网络舆情治理中分工明确、行之有效的法律体系。

二是建立和完善具体法律制度防范网络舆情风险，提升管理部门依法治网能力。要提高我国管理部门依法治网的能力，需要改变管理部门滥用行政权力的行为。新媒体时代，如果政府低估了新媒体的传播能力，往往政府消息还未明确，各类小道消息已经不胫而走，这就容易造成与政府发布的信息冲突或不符。面对这样的局势，假如政府部门选择利用手中的权力强制删除，并且不提供任何合理的理由，那么这种简单粗暴的管理行为，会让公众感到言论自由受到侵犯。为此，管理部门应对网络舆情的治理，需要采取具体问题具体管理的方式。具体来说，就是对网络舆情的潜在危险进行分级应对。对于与实情不相符，且危害公共利益的行为，管理部门要立即回应，组织相关部门将实情公布于众，让广大民众及时掌握实情并对该行为主体追究相应的法律责任。对于政府管理部门在管理过程中事实性存在的问题，应虚心听取公众的意见和建议，鼓励公众提出自己的想法，同时对所提建议及时反馈。

综上所述，传统的舆情治理是一种管控模式，由于其自身存在诸多缺陷，不能适应网络空间治理现代化的需要，因此必须更新观念，向舆情防控转变。这种转变既是一种思维、理念的转变，也是一种治理模式的转变，实现了从理念转变到实践转变的飞跃与统一。只有在新的防控模式治理下，网络舆情才能向善向好发展，网络空间才能天朗气清，才能真正成为人们共有的精神家园。