共同体视域下社区网格化治理法治化的主体之维

菅从进，王琦

（1.江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116；2.南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023）

党的十九大报告对共建共治共享的社会治理格局提出了新要求，党的十九届四中全会提出要“建设社会治理共同体”。要将社区这个社会生活共同体建设成为社会治理共同体，就需要网格化治理的合理嵌入。但在全面依法治国、推进法治社会建设的背景下，社区网格化治理体制还存在许多亟须解决的问题，诸如治理主体的基本架构及权责明确化问题，治理目标的一致性问题，治理规范、治理机制、治理实践的制度化保障等法治化问题。这意味着在社区网格化治理过程中需要经营好各个网格，把握好主体、规范、责任与监督问题，以及合作治理的结构问题，而这恰恰是推进法治社会建设过程中必须解决的问题。因此，如何实现社区网格化治理的法治化转型，尤其是多元共治的主体结构的法治化转型，具有深刻的理论价值与实践意义。

国内学界已经关注到社区网格化治理体制的多元主体协作共治的问题。有学者认为：“从网格化管理转向网格化治理，关键是主体的变化，要求社会组织、企业组织、公民个体等不同主体的介入与合作。”[1]还有学者认为，应“通过共建共治共享的赋权机制、智慧治理的民主参与机制等方面促进网格治理法治化”[2]；“积极吸纳社会组织参与治理并建立效果调查与反馈系统”[3]；“搭建和整合政府、社会、居民治理网络”[4]。国外学界的研究焦点更加侧重于公民和社会组织的参与问题。有学者认为，“网络化治理是社区治理的发展趋势，政府部门难以担此重任，应当与非权力机构、社会组织、志愿者等进行合作协同完成，明确各方的权力与责任，形成良性互动、相互增能的局面”[5]；“确保社区参与和帮助社会融入复杂的城市更新计划方面的效益和效率”[6]。这些学术理论对我国实现治理体系和治理能力现代化具有借鉴意义，但中国特殊的现实国情决定了不可直接照搬照抄国外的相关制度。学者要确保理论研究具备真正的问题意识，符合中国实际国情，就应当深入到基层社会去了解和把握实践需求。

一、现实问题：多元共治的主体结构尚未真正法治化

尽管社区网格化治理体制建设在很大程度上强化了基层党组织对政府和社会自治的领导能力，强化了政府各部门和机构的综合与协同管理能力，强化了民众及其社会组织参与治理的机会和能力，初步形成了多元主体协同治理的结构。但这种结构的建设，离现代法治的要求尚有很大距离。在实践运作中，不少地区在网格化治理的机构、人员、资金和工作力度的投入分配上，没有充分重视强化服务功能、培育社会组织和社会自治能力等方面，导致社会治理主体的协同化运作水平不高。

（一）大党建引领缺乏国家法律和党纪党规系统保障

从全国开展社区网格化治理工作的进程来看，大党建引领整体上处于探索阶段，有的成效显著，有的成效一般，存在不同地区之间治理水平的差异。此外，不少地区设立的行动党支部体制尚缺乏党纪党规依据，有的群众表示不理解，因此大党建引领依宪执政和依法执政具体法律制度依据有待进一步明确。

（二）政府主责网格化治理缺乏基本法律制度支撑

政府负责构建网格信息平台、联动指挥平台、配备网格人员及赋予相应职责的机制尚缺乏基本法律依据。政府网格化治理平台建设、人员配置和职责赋予尚处在依靠党政部门文件的阶段，立法相对滞后。尽管这是治理模式创新时难以避免的现象，但毕竟不是长久之计。各地各级平台、各类网格员的权力清单制度虽有一定的规范性，但差异很大，尤其是那些不得为以及违反权力清单的责任设定，存在不明确的现象。

（三）社会主体协同治理地位缺乏明确具体的多元法律制度支持

尽管目前有一些党和国家的政策文件，提出了社会组织和民众协同参与基层社会治理的要求，但相应法律制度的建设却相对滞后。社区网格化治理在实践中有所推进，但法律制度的建设在国家层面和地方层面没有得到落实。村民自治制度在社区网格化治理的实践中需要进一步完善，否则村民组织的负责人为什么要担任网格长、网格员为什么要承担相应职责都缺乏法律依据；城市社区自治尚缺乏基本法律保障，社团组织法律地位虽有《中华人民共和国民法典》个别条文的简单确认，但对登记成立、权利义务明确、活动开展等的规定，目前尚处在行政法规和规章的规范水平；至于具体规范社会组织和民众参与社会治理的社会规约更是严重缺乏。尽管政府有所推动，但由于缺乏针对性、内生性，难以发挥作用。社会主体在社区网格化治理体制中的主体地位没有得到明显提高，客体化的主体偏离地位也没有得到明显改善。

二、理论借鉴：多元共治理论对社会治理法治化的价值

（一）多元共治理论

学界一般认为，我国理论界学者阐发的多元共治理论，不同于西方国家的多元治理理论，尽管它受到了后者的诸多启发，但已经被赋予特定的时代内涵和中国特色。作为社会治理的制度创新，多元共治理论主要包括四大特征：多元主体；开放、复杂的共治系统；以对话、竞争、妥协、合作和集体行动为共治机制；以共同利益为最终产出[7]。在我国治理体系和治理能力现代化的建设中，它被赋予了特定的内涵，并作为我国基层社会治理和法治社会建设的基本模式。可以说，我国多元共治理论的核心内涵是以追求法治为根本保障的中国特色的多元主体共同治理社会。在实践中，它是改革开放以来中国共产党带领全国各族人民团结奋斗和艰辛探索的有益经验，也是新时代我国社会治理实践中形成的新标准，是社会治理法治化转型的基本制度模式。

李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”[8]。需要特别强调和指出的是，多元共治不是执政党和政府等公权力主体在我国基层社会治理体系中的简单空间退让，不是“弱政党、弱政府、强社会”，而是“强政党、强政府、强社会”的“三强”协同共治模式，是加强基层党组织对基层政权和社会领导动员能力、强化政府的主责和服务能力、强化基层社区自治能力及民众参与治理能力的有机统一。有学者认为：“社会管理模式应当由政府管理向多元共治模式转化，构建一个由政府、社会组织、公民组成的社会管理组织结构。”[9]还有学者认为，网格化治理就是多元共治，即“建构‘互联网+城市治理’的新模式，构筑扁平式的跨部门协作平台、职权分工基础上的综合管理平台以及多元化的社会参与平台，进而形成城市管理的多元共治新格局”[10]。郭声琨对多元共治的理念也有清晰的表达，他指出：“坚持把开放融合作为根本取向，要形成社会治理共同体。在坚持党委领导、政府负责的同时，调动社会参与积极性，发挥人民主人翁精神，为共建共治共享拓展广阔的空间。”[11]

迄今，中国特色的多元共治理论可以说形成了如下理论共识：中国基层社会治理必须是以法治为根本保障的多元共治；在治理主体上，是基层党组织领导、政府主责、社会组织和民众广泛协同参与；在治理体系上是自治法治德治相结合，自治是基础，法治为保障，德治为引领；在治理规范体系建设上，是国家法律、党纪党规、社会规约等民间法规范和其他规范有机衔接协同；在基本治理目标上，是实现基层政府的职能转型及其与社会的有机对接，将公共产品和服务内化于社会，构建社会治理共同体，形成共建共治共享的治理格局；同时，还要充分重视现代信息技术的支撑作用。

（二）多元共治理论对社区网格化治理法治化建设的指导意义

从多元共治理论来看，社区网格化治理法治化过程中，多元主体之间的协同共治，就是指政党、政府、社会在法治社会和法治政府建设、发展和运行过程中进行协调合作，和谐一致地完成法治社会和法治政府的基本目标。我国的多元共治理论对新时代的社区网格化治理法治化转型具有重要意义，因为多元共治理论是以法治作为根本保障和核心要素，并蕴含了群众自治、民主协商等民主法治理念，是一个多元主体有机结合、自治法治德治协同共治的有效系统。

借鉴多元共治理论，有利于我们深刻把握社区网格化治理法治化和基层法治社会建设的核心，即以社会大众作为基层网格化治理和法治社会建设的根本主体，在重视群众的核心诉求及法定权利的基础上，强化基层社区的依法依规自治能力，强化民众信法尊法守法用法的意识和能力，主要依靠多元法律规范和社会规范自身的社会压力机制构建基本社会秩序，并有效监督基层公共权力的依法依规运行，为国家法律依靠国家强制性有效规制公权力和社会主体的严重违法行为提供有效支持，而不是主要依靠国家公权力运用法律的强制性管束，构造公权主体单向控制的社会管制格局。这种单向控制的社会管制格局，是与基层社会治理体系和治理能力现代化背道而驰的，更是对法治社会建设的严重偏离。这要求在强化基层社区组织与网格对接、配合行政服务管理职责的同时，进一步强化其应有的服务社会的功能，依靠网格化的基层党组织和自治组织的组织动员能力，培育更多的能够有效服务社区的社会志愿组织，进一步强化社会自治的氛围和能力，形成真正的多元共治。这是网格化治理保持长久实效性和生命力的根本所在，因为网格化治理只有真正充分吸纳社会力量，才能形成合力，进而提升广大民众内在认同社会规则，尊法守规，对各种日常可能发生的违法违规行为形成必要的社会压力的社会自治能力，也提升广大民众对公权主体的监督制约能力，为基层社会治理的法治化打下坚实的基础，提供肥沃的“土壤”。要言之，多元共治理论要求在社会治理过程中，基层党组织和基层人民政府不能搞单方面“定调子”“想点子”，必须是在与群众进行充分的对话、沟通、交流、合作后进行磋商，将国家的法律规则和群众自发形成的社会规则结合，形成良好运行的合作机制。在这个过程中，政党、政府、社会三主体之间的协调合作形成巨大的推拉效应，推动社区网格化治理法治化、法治社会建设共同前进。

三、完善路径：社区网格化治理主体结构的整体优化

党的十九届四中全会进一步指出“建设社会治理共同体”，从其经典表述来看，这种社会治理共同体就包含了社区网格化治理的多元主体诸如政党、政府、社会组织、公众等。如前所述，这种社会治理共同体的构造是一种以人民为中心的角色到位、能力共强、作用协调格局，它不是政党、政府等国家权力与社会组织、群众等社会权力之间此消彼长的关系，而应当看作是一个国家与社会相互之间不断赋权、协作共治的过程，是一种国家权力与社会权力之间的互动，其目标是将“强政党、强政府、弱社会”转变为“强政党、强政府、强社会”的多元主体协同共治的社会治理新格局，它是社区网格化治理法治化的基本制度基础和保障。

（一）强化党组织全面领导的体制建设

中国革命和社会主义国家建设的伟大实践过程，树立了中国共产党不可撼动的政治权威和领导地位。“坚持中国共产党的领导”作为我国《宪法》序言及总纲规定的一项基本原则，必须长期坚持。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[12]党的十九届四中全会指出：“要把党的领导贯彻到社会治理全过程，提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，真正把党的理论优势、政治优势、制度优势、密切联系群众优势转化为社会治理的强大效能。”[13]我国社会治理机制的设计及运行逻辑不能脱离这个宏观政治构架——中国共产党的领导核心地位。坚持中国共产党的领导，是推动基层社会治理体系和治理能力现代化的必然选择。因此，社区网格化治理的法治化转型是以党委领导为根本保证的。充分发挥党组织在社区网格化治理工作中的领导作用和党员的先锋模范作用，必须将创新社区网格化治理机制与加强基层党组织建设有机结合，使党的领导充分体现在社区网格化治理的全场域、全过程，要把党的领导作为社会治理的根本保证。

应该看到，社区网格化治理体制为基层党建提供了新平台、新机遇和新动力。社区党组织可以利用基础网格这一平台，将社区内所有党员动员、组织起来，进一步强化广大党员的责任和政治优势，带头服务、强化担当，积极奉献参与社区服务和管理。为了让广大党员有效参与社会管理服务，应以居住地为依据，将网格内隶属各单位党组织同时又在社区的党员组织动员起来，建立“网格行动党支部”，形成基层党建的新活力。这些行动党支部和社区原有党组织一起，成为组织和动员普通群众形成致力于社会管理服务的各种社会志愿者组织的核心力量，并为党员密切联系群众、发挥先锋带头作用提供了基本的社会平台。这种基层党建的新活力，有效转化并进一步激发了社会治理的内生动力。在基层党组织的有效动员和党员奉献精神的召唤下，普通群众强化了对基层党组织和党员的认同感，一些社会服务的志愿者积极向党组织靠拢，形成了入党的强烈愿望，进一步强化了基层党建的活力和后备力量。

在坚持党的领导的同时，党也要坚持在宪法和法律的范围内活动，实现依法执政的目标。具体来说，一是党组织要通过民主选举的方式推荐合适人选担任基层党组织书记、村委会（居委会）主任和其他自治机构领导人员；二是落实民主集中制原则，不能在集体组织大搞个人权威，应当实现“集体的事集体决定”的基本工作方法；三是实现工作公开，包括工作事项和工作流程都应公开，属于群众自治事项的应当全面公开，情况特殊的经集体决定可以不公开；四是加强党风廉政建设，依法反对形式主义等“四风”、依法惩治基层组织腐败问题、提高党员干部法治素养；五是自觉接受人民群众的监督，切实开展批评与自我批评。

（二）坚持依法行政，建设服务型政府

坚持用法治思维、法治方式引领社区网格化治理工作的推进，必须让政府及其工作人员从深层次理解法治政府建设的核心任务，强化他们对网格化多元主体治理和法治政府建设的内在认同，将法律作为内心信仰、自觉接受并施行的社会规范。要推进法治政府建设，首先必须摆脱管控本位思维，明确社区网格化治理下沉行政权力的根本目的，是进一步实现行政职能的转型、构建共建共治共享的社会治理新格局，而不是进一步重点强化行政管控。通过社区网格化治理工作，可以进一步拉近政府与社会的距离，它在直观上就表现为国家行政权力的进一步下沉。这种行政权力的下沉具有现实的必然性，是加强社区网格化治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移的必然结果。

其一，现代社会关系和事务的复杂性需要社会治理和执法精细化，需要以问题导向校准治理重心，变粗放管理为精细治理。通过问题矛盾的早发现早化解、风险隐患的早排查早处置，变事后处置为事前预防，将更多的社会隐患或不稳定因素化解在萌发阶段，强化政府的预知预测预警能力，避免社会秩序、公共利益和人民生命财产受到破坏的重大事件发生，减小消极影响。这同时也意味着，行政权力必须下沉，以进一步强化对社会的管控能力。

其二，强化政府的服务职能，变管理本位为服务本位，将管理寓于服务当中，同样需要行政权力的下沉。这就要求行政机关及其工作人员必须改变官僚主义、形式主义作风，勤走基层，倾听群众呼声和合理诉求，了解社情民意。同时，要通过现代信息技术手段，最大限度地为群众提供公共服务，及时为民众排忧解难。这种行政权力的下沉，并不意味着管控的强化，而是增强亲民性。

其三，现代行政服务管理必须与社会自我服务管理高度对接、合作，这种对接、合作也需要行政权力的下沉。一方面，行政权力需要推动社会的自治，为其提供必要的财政支持、服务和保障，如动员组织、资金和场所的支持等。另一方面，要让社会组织发挥自治功能，独立处理城乡社区一些具体社会治理事务、轻微的违法行为，化解日常的矛盾纠纷。它既减轻行政管理的压力，又提高社会治理的内生性、自为性，发挥社会成员的主体地位，形成国家公共权力、社会权力与民众权利义务的良性互动，构造出多元主体协同共治的基层社会治理新格局。这种意义上的行政权力下沉，并不意味着国家行政权力管控的强化，而是让一些行政管理间接化或社会运行化，成为社会自身的内部协调、管理和服务事务。因此，社区网格化治理的建设，确实意味着行政权力的下沉，也意味着行政管控的必要强化，但却不能以行政管控的强化为根本或主要目的，而是在强化必要行政管控的同时，更要以强化行政权力服务性功能、加强对社会组织的培育、强化社会力量参与、增进社会自治性氛围和能力为主要目的，真正形成社会本位的基层社会治理体系和治理能力的现代化。

这同样也要求，政府人员应进一步强化社区网格化治理工作的以人为本、服务优先的价值理念。应真正坚持以人为本，进一步倡导由管控主导意识转变为服务主导意识，进一步强化认同、尊重城乡基层社会自治地位和功能的意识，明确社区网格化治理工作的目标不应当仅仅局限于社会稳定，还要求“社会组织、企业组织、公民个体等不同主体的介入与合作。各主体之间要以平等地位、通过协商互动来形成社会治理的整体合力，在这个合作中充分发挥各方主体的优势”[14]。

目前，“一刀切”运动式执法还在一定范围内存在，其追求各项所谓治理指标的快速实现，方法简单粗暴，有时会出现严重侵犯公民的财产权、人格权、知情权、监督权、救济权等法定权利的情况，形成政策性偏差，造成长期的不良后果。因此，通过进一步完善行政执法的法律规范、法律程序、法律救济制度，强化政府执法行为的合法性，是社区网格化治理法治化转型必须认真面对的问题。这尽管主要是法治政府建设的任务，但实际上也是法治社会建设的重要依托和必须一并成就的同构体。

（三）引导社会组织有效参与网格化治理工作

社区的社会组织对网格化治理法治化及法治社会建设有极其重要的意义，有学者指出“以社会组织为主体的社会自治是法治社会存在和运行的基本特征”[15]。因此，国家公权力不能对社会组织采取漠视甚至敌对态度，而应注重发挥它们提供社区公共服务、培育社区优良文化、化解社区矛盾纠纷等方面的积极作用，把它们当作社区网格化治理和法治社会建设的真正主体，引导它们在基层党组织领导下，协助基层群众自治组织参与社区网格化治理工作，让它们从深层次理解法治社会建设的核心任务，强化社会主体对社区网格化治理法治化和法治社会建设的内在认同，将法律作为内心信仰、自觉接受并施行的社会规范，充分运用社会压力机制进行有效自治和他治。

2017年12月发布的《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》明确指出了社区治理中社会组织的重要性。除了基层党组织和基层人民政府的支持和保障，还需要通过法律制度的构建、保障功能，真正确立社会组织的重要治理主体地位，依法保障其发挥重要功能，促进社区社会组织依法治理、民主决策、自主运作。

首先，要扩大和保障社会组织的正当行为空间。有学者提出了社会组织的概念和分类[16]。“我国的法治社会建设，亟须扩大设置与依法界定、保障社会组织的恰当行为空间，应当坚持政社分开、权责明确、依法自治。”[17]应当看到，政府既要完善对社会组织依法进行监管的机制，也同时承担着大量的对社会组织进行服务和支持的职责。社会组织一方面对内依据章程等组织规范建立民主的治理机制，另一方面对外依据法定权利有序进行活动，并充分构建了高度透明的信息公开制度，以此来有效增强社会公信力。同时，政府还通过法律制度及时防范和矫正社会组织的各种错误行为，如以营利为目的的商业倾向；利用组织开展活动避税洗钱；严重偏离国家倡导的政治立场，沦为损害国家意识形态领域安全的工具。在这方面，通过基层大党建，坚持和完善党引领社会组织的建设和功能发挥，是必然的选择。

其次，要进一步优化基本公共服务资源的支配和供求关系。要动员社会资源和社会力量，丰富和调适基本公共服务的供求；扩大和优化基本公共服务资源的供求，形成法治社会公共服务的良性架构。同时还需要处理好如下几对关系：一是政府、市场与社会组织的协同。在政府注重公平、市场注重效率的同时，高度重视社会组织的灵活性、亲民性，强化其资源组织和动员能力。二是政府部门之间的协作。避免因政府部门职能、资源、信息、利益等缺乏整合而导致“孤岛现象”[18]。三是民众的合作。通过民众协商制度和制度惯例化，弱化少数人反对的障碍，克服“一事一议”难题。四是供给与需求的有效对接。重点通过社会组织的中介作用，实现公共服务供给与需求的对接。如送法下乡与“乡村法杰”“新乡贤协会”等村民调解组织的对接。五是发挥工会、共青团、妇联、法学会等群团组织、社会组织在联系动员群众参与社区网格化治理工作中的作用。

最后，要加大国家公权力机关对社区社会组织的培育扶持力度，健全社会组织依法有序参与社区网格化治理工作相关体制机制。《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》提供了一定的借鉴意义：一是实施分类管理；二是明确发展重点；三是加大扶持力度；四是促进能力提升。在今后很长的一段时期里，基层社区都要按照这四个要求充分完善相关体制机制，促进社会组织依法有效参与社区网格化治理工作。

（四）引导群众依法有序参与网格化治理工作

要有效实现社区网格化治理的法治化转型，必须引导群众依法有效、有序参与到社区网格化治理工作中。公众依法有效、有序参与社区网格化治理工作，就意味着在社区网格化治理工作中，社会公众可以以自己的名义和身份，不受其他人干涉，自由地表达自己对公共事务的看法，提出自己的意见和建议，发挥自己参与社区网格化治理工作的功能和作用。在这个过程中，社会公众是社区网格化治理体制中的真正治理主体，是法治社会的主体，他们能够通过法治途径和方式对社区网格化治理工作中的公共事务及工作人员进行有效的监督，进而从深层次理解法治社会建设的核心任务，强化社会主体对社区网格化治理法治化和法治社会建设的内在认同，将法律作为内心信仰、自觉接受并施行的社会规范，运用社会压力机制进行有效自治和他治。因此，应全面实施信息公开制度，原则上应将社区网格化治理体制中的所有信息公开，包括法律规定、政策规定、组织机构及人员构成、治理方式及程序、救济机制、联系方式等重要信息，保障公民知情权。在这个过程中，广泛听取公众的意见和建议，并将合理建议依照程序上升为政策。这首先需要公权主体改变社区网格化治理工作须由政府包揽、官本位和权力本位思维突出、缺乏民主观念和社会协同观念等思维定式，充分重视民众诉求，重新认识社会组织在社区网格化治理工作中的作用。通过充分赋予公众社会参与的权利，完善政府信息公开制度、公众参与程序制度以及公众意见反馈制度，让公众获得参与社区网格化治理工作的有效锻炼和充足经验，提升他们参与社区网格化治理工作的理念、素质和能力，改变“他们自身利益牵涉其中时固执己见，自身利益无涉时又疏离于社会充当看客”[19]的利己主义人格。同时，切实有效搭建公众依法有序参与社区网格化治理工作的多元渠道和机制，改变目前参与渠道非法治化的局面。