双循环新发展格局下宏观调控的法治化向度

项 波

(重庆大学 法学院，重庆 400045；江西理工大学 法学院，江西 赣州 341000)

提要： 构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，离不开国家宏观调控的助推，反映在法律层面则集中体现为依法调控的坚守和适用，也就是宏观调控的法治化运行。然而新发展格局的构建中，宏观调控的法治化面临着主体层面调控权限配置错位的风险、决策层面相机抉择与依法调控间矛盾扩张的风险、实施层面行为任意及责任不明的风险等诸多现实挑战。对此，宏观调控法形塑政府与市场“双强”格局的法治逻辑，追求授权、控权与权利保护间的均衡，促进法与保障法互动的功能定位，在共同奠定其回应新发展格局的基础时，也勾勒出了宏观调控法治化的理想图景。在此基础上，新发展格局中宏观调控的法治化建设，可在基本原则上坚持法治化下的相机抉择，以良法促善治；在核心范畴上确保主体、实施过程及责任的法治化运行；在具体路径上遵循法制优先，完善具体法律制度等方面助力新发展格局的早日形成。

自2018年始，基于单边主义和贸易保护主义，波及全球多个国家的贸易战再次由美国引发。正当美国主导下的大规模贸易战给全球经济蒙上一层阴影时，新型冠状病毒肺炎疫情在世界各地的持续蔓延，冲击了全球大部分产业链、供应链和创新链的循环，助推了世界经济的低迷和全球市场的萎缩[1]。在出口依赖型模式下，当外部循环出现问题时，必然会对国内经济造成巨大的压力。此情形下，我国顺应时势地提出充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。随着这一新发展战略内涵和外延的逐渐明确，以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局(简称双循环新发展格局)不断得以深化，成为未来较长一段时期我国经济发展的主要方向。

双循环新发展格局的形成，实际上是通过对经济结构的调整或者生产、交换、分配、消费等经济环节的改进，为我国经济持续向好发展寻找一个突破口的过程。而经济结构的调整(如持续推进的供给侧结构性改革)，或者经济环节的改进，都不可避免地需要政府借助于规划、财政、税收、产业、价格等宏观调控政策及相应的手段来实现。概言之，双循环新发展格局的形成，不仅仅需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也需要发挥政府的宏观调控作用。在法学视域下，尽管法治在任何一个国家的经济治理中不具有天然的逻辑优先性，宏观调控法治化也并不必然能够保证一国宏观调控切实有效，但一国经济治理不能缺乏有效的法治保障。宏观调控领域，不管是出于公权力制衡与政府行为法治化的现实需求，还是宏观调控自身所隐含的风险防范要求①，宏观调控都应当法治化。新发展格局的形成不可避免地需要政府发挥其有形之手进行宏观调控，那么通过法治来确认宏观调控权力的合理配置、保障宏观调控行为的“高效、科学、规范”、明确宏观调控中政府失灵以及调控失败的责任、保障受控主体的权利便成为一个不得不直面的问题。

学术界对宏观调控法治化的研究已有时日，宏观调控法的基本范畴、基本理念和基本原则正在得以确立，但理论层面的构建并没有完成，对实践的指导功能明显不足。特别是在开放经济条件下，随着对外开放的不断深入，“宏观调控法治化在被打上世界经济的烙印后，似乎已经超越了一国的范围而蒙上了世界经济的一片烟尘”[2]。双循环新发展格局的形成，便需要政府同时面对复杂而充满不确定的内外部经济环境，这也决定了新发展格局背景下宏观调控的法治化，在绕不开尚未有效解决的传统问题时，也将不得不面临一些新挑战。特别是新发展格局的构建中，宏观调控在主体向度面临着调控主体权限配置错位的风险、在决策向度面临着相机抉择与依法调控间矛盾扩张的风险、在实施向度面临着行为任意及责任不明的风险等一系列新的困境，需要理论和实践的回应。故而，在总结、吸纳既有研究成果的基础上，面对新的问题与挑战，探究宏观调控法治化的新向度，或不失为一种有益的尝试。

一、现实困境：新发展格局下宏观调控法治化的挑战

作为主要规制宏观调控权和宏观调控行为之法的宏观调控法[3]，其法治化的核心依然是对宏观调控权的合理配置问题，具体而言，对宏观调控实施程序的规范，对宏观调控行为、结果的评价与司法审查，对受控主体相关权利的保护等，构成了宏观调控法治化的核心内容。构建双循环新发展格局的过程中，在内外部因素，特别是外部经济环境急剧变化的情形下，政府的宏观调控更具有因时因势的多变与不确定性。尽管宏观调控的目标不等于宏观调控法的目标，但宏观调控目标和手段的变化势必对宏观调控的法治化构建增加新的难度，新发展格局下宏观调控法治化主要面临着主体、决策及实施等多个向度的挑战。

(一)宏观调控主体权限配置错位对法治的挑战

从主体视角看宏观调控法治化的问题，实际上就是宏观调控权的配置问题。既有研究已然较为充分地论证了宏观调控权配置的基本原则及具体思路。从法治原则上讲，宏观调控决策集权原则、执行分权原则、权限法定原则等已然成为一个基本共识；在法治规则上，注重中央与地方间不同诉求的平衡，重点完善约束中央调控权力的制度建设，并构建及完善调控退出制度的认识也无疑具有其正确性[4]。换言之，在宏观调控权的配置问题上，由于宏观调控是对关乎全局性的经济发展进行的规划、调节和控制，涉及利益主体非常广泛，宏观调控行为往往关乎一国经济的整体发展，甚至在开放经济格局下有可能会影响到国际范围内经济的发展，因而宏观调控决策的主体只能集中在中央政府层面，甚至较为重大的决策应当交由全国人大及其常委会行使。宏观调控法在宏观调控权的配置，特别是决策权的配置上，应该以集权原则为指导，规定享有决策权的主体；与此同时，还需要通过法治方式来优化宏观调控的决策主体，进而确保决策的正当性，实现宏观调控行为的高效、科学与规范。

回归现实，与理论研究的认知相去甚远的是，自从2020年5月中央层面提出构建双循环新发展格局这一战略构想以来，有研究已经指出：“我们已经很痛苦地发现，在有些地方已经开始了它自己的‘双循环’，省里面也要自循环，县里面也要自循环……”[5]。双循环新发展格局中的内循环指的是国内经济大循环。纵然省域、县域内经济微循环的稳定、健康和通畅对整个国内经济循环，对国家层面宏观调控措施固然起着至关重要的作用，但在省级、县级系统内搞“自循环”，无疑都属阻滞甚至掐断国家整体经济社会体系“微循环”的自戕行为，不仅会加剧要素市场化的难度，也无助于全国统一竞争市场的形成。从中长期来看，宏观调控地方化，可能强化区域之间的博弈，影响经济要素、社会人口的自由流动和优化配置，并对相关改革产生妨碍，可能导致更大的公共风险，引发市场的疑虑[6]。基层政府争当宏观调控(决策)主体的行为，正是宏观调控法治不足的产物，反映了该领域法治的薄弱，特别是宏观调控决策权配置需要进一步予以明确，及早纳入法治化的轨道。

(二)相机抉择与依法调控间矛盾扩张对法治的挑战

从理想化层面看，对调控主体而言宏观调控法本质上是控权法、程序法，主要致力于通过对调控主体、权限、程序、手段(工具)、调控方法、法律责任等的法治化，进而避免国家经济干预中的主观恣意、政府失灵、调控失败以及对受控主体合法权益的侵害等。宏观调控决策行为关乎一国宏观经济运行的方向和性质，往往暗含着慎之又慎的严肃氛围，因此必须通过法治的方式予以限制。但我们知道，市场的形势的是不断变化着的，经济运行态势也在不断变化，这又使得一国的宏观调控具有因时、因势而动的适时性与灵活多变性，需要调控主体具有一定程度的弹性，能够根据经济运行的实际审时度势，因势利导、做到相机抉择。这就决定了宏观调控在决策向度会出现法治化的需求和相机抉择的需求相冲突的地方。既要公权力机关依法行政、又必须确保能够灵活机动，是宏观调控法治化面临的一个传统难题。而这一难题在构建双循环新发展格局中被进一步放大化，使得二者的矛盾得以扩张。

新发展格局的实现，在宏观调控层面，政府不仅要面对国内经济的各种不确定性和潜在的风险，还须接受逆全球化、新型冠状病毒肺炎疫情等共同作用下，来自全球经济风险的挑战。特别是需要面对全球产业链、供应链以及创新链循环的困境。当然，政府宏观调控应以市场机制为基础，如何更好发挥政府作用并为市场机制发挥作用创造良好环境也是必须直面的问题[7]。诚然，宏观调控法不是也无法准确预测一国经济形势，只能通过事先对调控主体、权限、程序、责任等的明确，从而对政府调控经济的活动施加一定的限制。如在中美贸易战背景之下，涉及税收优惠、产业促进、财政补贴、关税调整等政策的适时调整，法律不可能事先做出规定。而实现宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡的任务更需要在财政、税收、金融、产业等领域进行相机抉择，这也在一定程度上加大了宏观调控法治化的难度。如何处理宏观调控法治化的必然性与相机抉择的现实需求之间的关系，是双循环新发展格局中政府不得不直面的问题[1]。

(三)行为任意及责任不明对法治的挑战

作为宏观调控决策端延伸端的实施过程，是宏观调控决策得以起到实际作用、实实在在影响国民经济的核心步骤。任何决策，不管科学与否，在得不到有效实施的前提下，均无法顺利实现其目标。相较于决策的集权原则，宏观调控的实施则只能是分权原则下由各主体具体贯彻、落实决策的一个分别行动的过程。既然是分别实施，那么各实施主体必然享有一定的自由裁量权和自主行动的空间，而这在一定程度上催生了实施过程中权力滥用、权力不行使、政府俘获等现象的出现，进而无法保障宏观调控实施的高效、科学、规范。新发展格局的形成中，宏观调控法治化在实施阶段面临的挑战主要是实施过程的主观恣意、违法行为、怠于实施以及实施失败的责任机制缺失。其对宏观调控的法治化却至关重要。

其一，实施过程中行为任意对法治化的挑战。宏观调控法所规制的对象，是能够引起宏观调控关系产生、变更或消灭的法律事实，而这其中最为主要的法律事实便是政府的宏观调控行为。也正是因为政府的宏观调控行为关系着宏观调控决策的有效落实，所以实施过程中的主观恣意、越权实施、权力滥用、权力不行使等均应当受到法律的规制。在执行分权原则下，宏观调控的实施主体包括了中央政府及其职能部门，以及地方政府(主要是省级政府)，在一种多元主体参与实施的状态下，各主体对政策的理解和掌握不尽相同，加之各主体依法行政意识也存在差距，执行过程中行为任意、怠于执行、违法执行等现象自然也容易发生。新发展格局形成中的宏观调控，在中央作出总体性决策后，因各地经济发展各有优势、各有特色，需要紧密结合本地实际，制定出既有鲜明区域特色、又有利于全国范围内双循环新格局构建的政策并加以落实[8]。但从实际执行状况看，部分地方政府将宏观调控政策和社会支持政策混为一谈，将部分本属于宏观调控的执行当作社会支持政策，进而实际上制定和实施了本区域自己的宏观调控，也有国家部门和地方政府在宏观调控实施中出于本位思想、局部利益考量或者为避免责任而出现拒绝实施、怠于实施等行为，而这些，都是宏观调控法理应规制的行为。

其二，应然的依法追责与实然的责任不明之间的矛盾。应然看，作为调整宏观调控机关(组织)与被调控主体之间经济社会关系之法，只应存在肯定性与否定性的宏观调控法律后果[3]。政府宏观调控的行为，不管是决策行为还是实施行为，均存在失范的可能性，对于诸如越权行为、权力滥用行为、不予实施行为、实施中侵害受控主体权利等行为，理应规定相应的法律责任。只有做到权责明确，才能最大可能降低宏观调控领域人治的风险。但颇为遗憾的是，时至今日，宏观调控的法律后果，特别是责任问题，依然是整个宏观调控法理论研究和实践最为薄弱的部分。不难理解的是，“任何拥有权力的人，都存在最大限度地利用权力且不受拘束的心理倾向，这也是近现代‘权力制衡’理论和控权理论的人性基础”[2]。当下因为缺乏宏观调控基本法，使得宏观调控的责任探讨只能停留在理论层面。而从宏观调控相关法看，也只是散见于诸如财政法、税收法等宏观调控相关法律之中，即便相关法中的规定，也不甚明确。更为重要的是，关于宏观调控可诉性的问题，至今没有形成统一的意见，而可诉性与否直接关系着公权力能否得到限制以及被侵害权利的救济是否可能。

二、功能定位：新发展格局下宏观调控法的应然状态

在讨论新发展格局中宏观调控法的应然状态时，有几个看似陈旧但却至关重要的基本认识必须予以重申：第一，宏观调控法既不是对市场进行调控的法，也不是具有政策性的经济政策法；第二，宏观调控的目标并不等于宏观调控法的目标[9]；第三，通常，宏观调控法指以尚在学理讨论中的宏观调控基本法为统帅，以财税法、产业政策法、金融法等宏观调控相关法(也有学者称之为宏观调控“外围法”)为主要组成部分的宏观调控法律体系。在此基础上，宏观调控法的功能定位可从应对政府与市场关系变化、宏观调控基本法、宏观调控相关法三个视角出发，分别进行探讨。整体而言，宏观调控法应着眼于回应构建新发展格局下“强政府”与“强市场”并存的样态，同时宏观调控基本法的功能定位应当坚持控权法，授权法，以及权利保护法之间的平衡，宏观调控相关法的功能定位宜确立为促进法与保障法。

(一)政府与市场关系层面“双强”并存的法治逻辑

政府与市场关系的正确处理，是经济法理论研究和实践中无法避开的问题，而作为经济法核心的宏观调控法，自不待言。不过需要明确的是，在宏观调控法中探讨政府与市场关系，并不是要通过宏观调控法去界定、规定或者建构一种理想的政府与市场关系，宏观调控法的任务不是也不能塑造政府与市场的关系，我们也清楚地知道“无法用法条来界定政府和市场各自的具体边界，政府与市场关系的法治化，不在于用立法或法条在二者之间竖立一道绝对的‘墙’”[10]。之所以在此处提及，是因为宏观调控法具有典型的回应型法品格，决定了其必须对当下国家干预经济过程中既已形成的政府与市场的关系在法律层面作出回应。也就是说，理想化的政府与市场关系不是宏观调控法所能决定的，但宏观调控法需要在顺应二者关系强弱变化的过程中，对政府(调控主体)干预经济的主体、程序和结果施加一定的限制，对(受控主体)市场的权利进行必要的保护，进而在宪法和民主法治框架之下塑造政府与市场关系的法治逻辑。

如果说双循环新发展格局的核心在于畅通其流，那么畅通其流的关键便在于构建新型的政府—市场关系，实现国家治理体系现代化[11]。既有研究已然发现，有为政府+有效市场模式是中国经济快速发展的有力解释[12]。而有为政府和有效市场模式的并存，其实质就是在市场经济运行中，超越传统政府与市场关系处理中力量的绝对强弱，实现“强政府”模式和“强市场”模式的共生。新发展格局的形成亦不例外，需要在充分尊重市场资源配置决定性作用的基础上，更好地发挥政府的作用。换言之，新发展格局的有效形成不是传统的以市场为主模式或者以政府为主模式，而是需要市场与政府共同主导，形成一种“强市场”和“强政府”并行不悖的“双强”模式。而这种“以政府与市场‘双强’为目标取向的宏观调控可以说是中国特色国家治理的一个创举，其既非社会主义传统的政府至上论，也非资本主义传统的市场至上论，而是一种兼收并蓄式的中国智慧”[13]。

作为具有高度回应性的宏观调控法，在新发展格局的形成中，须对政府与市场“双强”模式做出回应。一方面需要形塑“强政府”的法治逻辑。因为宏观调控的过程始终是政府处于主导地位的状态，所以需要通过法律对宏观调控施加一定的限制，而这实质上是对公权力介入市场的一种有效控制，宏观调控中“强政府”的法治构建，主要还是以控权为主。另一方面需要形塑“强市场”的法治逻辑。市场在资源配置中的决定性作用，决定了相较于政府，市场具有相对优先性，政府的调控应该尊重市场规律及其内在机理。因此，宏观调控中强市场的法治构建，可从限制政府权力和保护市场自主性两个层面展开，通过对政府介入市场权力的依法限制，有助于市场自主性的充分发挥；通过对市场相关主体权利的充分保护，有助于市场主体积极性的提升。因此，新发展格局中的宏观调控法，在政府与市场关系的处理领域，依旧需要回应二者关系的现状，在此基础上塑造“双强”并存的宏观调控法治逻辑。

(二)宏观调控基本法层面控权、授权与权利保护的均衡

理想化视之，经济政策的调控措施应当仅有一个任务，即支持和补偿市场经济进程[14]，也就是说政府的干预理应都是为了修复市场机制出现的弊病。而宏观调控作为一种典型的政府经济干预行为，因其自身所隐含的风险，难免会出现调控失灵等情形，外加限制公权力天然扩张性的现实要求，政府行为必须法治化。经济法纠正和防范政府失灵主要从确保干预领域的识别机制、干预工具的选择机制、干预程序的控制机制、干预工具的退出机制、干预结果的评价机制以及不当干预的责任机制几个层面展开[15]。具体到宏观调控法领域，因为宏观调控基本法是经济法局部体系化或者综合立法的高级表现形式，其内容主要是对宏观调控目标、基本原则、基本任务、宏观调控主体、权力配置、运行程序及实施评价、责任机制、受控主体及其权利义务的规定，所以宏观调控基本法从功能定位上看应该是控权法、授权法与权利保护法。

从权力控制的视角看，宏观调控法不是政府干预市场权力的工具，而是制约政府干预市场权力的武器，是主要规范宏观调控行为的法。整体而言，“宏观调控法以防止宏观调控中的主观恣意、政府失灵和调控失败为宗旨，以保障宏观调控关系的规范、科学和高效运行为目标”[2]。从权力授予的视角看，宏观调控法具有授权法的性质。职权法定可以说是法治国家公权力产生和运行的基本特征，宏观调控的权力授予，依然需要在宪法框架下，遵循法无授权即禁止的原则。我国《宪法》第15条规定的“国家加强经济立法，完善宏观调控”，从总体上对宏观调控进行了赋权，而宏观调控的具体赋权则需要宏观调控基本法，从权力配置、权力运行、宏观调控实施过程、结果评价、调控失败的责任等方面做出规定。从合法权利保护的视角看，宏观调控法还应该是权利保护法。尽管宏观调控法主要是以规范和限制国家经济干预权为主，但不可否认的是，既然有调控主体，就必然会有受控主体，而作为受控主体一方，本就处于一种相对弱势地位，其权利自然也需要得到相应的保护。

应然层面，新发展格局的构建中，宏观调控基本法的核心功能应该是在控权、授权和权利保护之间寻求一种动态的平衡机制。而实际上产生于授权、完善于控权的宏观调控法，存在着授权有余、控权不足的困境[16]。控权、授权与权利保护之间的平衡，不仅关系着宏观调控基本法自身内部体系的构建，而且关系着宏观调控决策及实施的实际效果。经济社会环境的急速变化，赋予国家宏观调控目标新的内涵和外延，而随着宏观调控目标的转化，宏观调控法的功能也应当随之转化并规范和保障新的宏观调控目标的实现[17]。双循环新发展格局的形成，要在供给侧结构性改革的基础上，注重需求侧管理，形成需求牵引供给、供给创造需求的动态平衡。体现在宏观调控领域就是精准有效实施宏观政策并完善宏观调控跨周期设计和调节，面对内外部经济环境，特别是外部经济环境的恶化，通过宏观调控政策的合理设计和运用，既烫平当下经济的波动，又着眼于未来较长一段时间内经济周期的变化，保持前瞻性，这就需要宏观调控具有适时性、灵活性与多变性。作为一个共识，越是市场对公权力有需求时，法治便越需要对其施加一定的限制。此背景下，宏观调控基本法的核心功能应聚焦于权力的控制(限制)；同时，受控主体权利的保护也显得更为重要，受控主体的积极性，是市场活力的主要来源，而合法权利的保障则是其积极参与市场经济活动的外在激励；当然，并非授权不重要，而是因为宏观调控权的配置具有相对稳定性，不会因为经济环境改变而改变，但对诸如地方政府争当宏观调控主体的越权行为，依然需要予以限制。

(三)宏观调控相关法层面促进法与保障法的功能定位

理论层面，因为法本身是一种社会规范，所以具有规范作用，而法的社会作用，主要是从法的本质和目的出发来探究法的功能[18]。但不管从法的规范作用看还是社会作用看，新发展格局的形成中，宏观调控相关法均具有促进功能和保障功能。如规范作用中的指引作用，可防止调控主体做出违反法律指明的行为或者鼓励调控主体从事法律所容许的行为；预测作用则可以促使受控主体预先估计调控主体将如何行为，进而根据法律的规定来确定自己的行为方式、界限等；强制作用则通过对违法行为的制裁来实现法律权威性和保障调控主体和受控主体依法而为。同样，法的社会作用中保障和促进社会经济建设和经济体制改革的功能，更能直观反映出宏观调控相关法对新发展格局形成的保障和促进。

事实层面，法制化是法治化的必经阶段和基本前提，宏观调控的法治化必然需要从法制化开始。而宏观调控相关法，诸如价格法、税法、预算法、银行法等则是宏观调控实现法治化的主要制度支撑。前文已述，构建新发展格局的重点在于对生产、交换、分配、消费等各个经济环节的改进，或者对供给—需求结构的调整。尽管市场自身通过竞争机制也可以实现资源的高效配置，但这些问题的最终解决却也不可避免地需要政府借助于规划、财政、税收、产业、价格等宏观调控手段和政策来释放信号，对市场进行相应的干预、引导和激励。而财政法、价格法、税法、预算法等宏观调控相关法，恰恰是促进和保障前述手段和政策得以落实的法律制度。据此，相较于宏观调控基本法的控权法属性，新发展格局的形成中，宏观调控相关法的主要功能定位可确立为促进法与保障法。

尽管宏观调控相关法中很少带有促进法或保障法之类称谓的法律文本，但这并不影响其在新发展格局的形成中扮演促进和保障的角色。一则，新发展格局从提出到形成需要一个时间过程，而其形成必然需要相关法律制度的促进与支持，在此过程中能够起到有效促进作用的法律，便具有促进法的属性；同样，即便新发展格局已然形成，其持续推进和不断巩固依然需要法律对之提供相应的外部性保障，而能够保障新发展格局构建中形成的既有成果的法律制度，亦具有保障法的属性。从实然作用看，宏观调控相关法具有促进法和保障法的功能，例如《预算法》在规范转移支付的同时可助益于依法强化国家对公共资源的统筹和支配能力，《政府采购法》中的支持科技创新、支持中小企业发展以及绿色采购等采购政策，可助益于加快形成完整的创新链，从而改变我国在全球创新链中的不利地位，《人民银行法》可助益于国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系。新发展格局中宏观调控相关法的功能定位应该以促进法和保障法为主。

三、制度回应：新发展格局下宏观调控法治化的路径

宏观调控法因具有典型回应型法的特质而易受外部环境的影响；但同时，其应对新的经济、社会问题时也更为及时和高效。将经济、社会等变革所引发的外在张力视作认知的来源和自我矫正的机会是回应型法所具有的典型品格[19]。尽管宏观调控法治化面临着上述多向度的困境，但基于其在新发展格局中的功能定位并结合法治化的现实需求，依然可从不同视角提出法治化的具体路径。

(一)以法治化之下的相机抉择为基本原则

宏观调控的法治化是通向法治的一个动态过程和必经阶段。从法治的核心范畴来说，亚里士多德在其《政治学》中早已指出过两重意义，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”[20]。更进一步，其实质就是通过良法的治理，也即是良法与善治之间的关系。其中“良法”是对法律制度本身而言的，而“善治”则是通过法律(或凭借法律)实现良好的治理。诚如有学人所言：“良法主要涉及立法问题，它是法律获得普遍遵从、实现有效治理的前提，是整个法治的基础；而善治则是法治追求的目标，涉及执法、司法和守法等诸多方面。”[21]回到宏观调控法领域，宏观调控的法治化实质就是由良法和善治所构成的一个动态法治实现过程。其中，良法主要指向宏观调控领域法律制度的有效供给，而善治则意味着依据法律所进行的良好的治理。而宏观调控的特殊性决定了“善治”的实现无法完全依靠具体法律制度而实现，还需要政府根据现实情况进行“相机抉择”，因此宏观调控领域的“善治”更具有动态性。所以，宏观调控法治的实现，整体上应该遵循法治化下的相机抉择这一原则，即调控主体(政府)在法治框架内发挥其能动性，在坚持法治原则和法治精神的基础上，因应经济环境的变化，做到因时、因势相机抉择，选择适宜的调控手段(工具)。

宏观调控的法治进程之所以遵循法治化下的相机抉择这一原则，主要是因为：一方面宏观调控法治化的实现首先需要“良法”作为基础，只有创制出良好的法律，才可做到有法可依。宏观调控领域的良法，是指能够准确反应宏观调控关系、体现宏观调控规律、平衡宏观调控中法权结构、确保宏观调控实施过程的“规范、科学、高效”、实施结果的准确评价及责任机制完善的法律。必须看到的是，法治化的实现须以法制化为前提，在法制化尚未完成之前，宏观调控的法治化理所当然应该聚焦于具体法律制度的供给。另一方面，宏观调控领域的相机抉择是“善治”的现实需要，宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系和手段组合体系等都需要顺应经济环境的变化相机抉择。宏观调控法不会也不可能事先规定宏观经济政策的目标，更不可能规定宏观调控的手段，而调控目标、调控政策以及“各种调控手段互补，扬长避短，协调配合从而发挥各种调控手段组合的整体优势”[22],当然需要相机抉择。综合而言，法治化之下的相机抉择，就是在对宏观调控的主体、权限、程序、结果评价和责任等通过法律施加一定的限制后，赋予其一定的自主权，允许其具有一定的弹性，以应对经济环境不确定性。在法治化和相机抉择之间，信赖保护原则被视为“不仅可以约束调控主体的行为，保护受控主体的合法权益，而且有利于稳定受控主体的预期，提高宏观调控的绩效”[23]。

(二)以主体、实施过程及责任的法治化为核心范畴

不管是从宏观调控法研究的既有经验出发，还是从新发展格局中宏观调控法治化面临的主要挑战进行考量，宏观调控法治化的核心主要是主体权力(利)的配置、实施程序的控制、实施结果的评价以及责任的明晰。

第一，从主体权力(利)配置看，主要涉及调控主体和受控主体之间法权结构的合理安排。因为“宏观调控主体在我国是一个从中央到地方各类不同行政主体横向交叉、纵向贯通的行政法律行为者网络”[24]，从决策的形成到具体实施和监督表现出一种立体的协调过程和组织形态，所以主体的权力配置主要集中在决策主体、实施主体、监督主体三个方面。当然，作为调整(经济)社会关系之法，不仅有调控主体，还有在宏观调控法治化研究中大多被忽视的受控主体，受控主体的权利保障亦是宏观调控法不可忽视的问题。关于权力在决策、实施及监督主体间的具体配置，尽管在新发展格局中已然暴露出基层政府争当调控主体的风险，然而该领域既有的研究已然较为充分，决策集权、实施分权等无疑具有正确性，而监督权配置给全国人大及其常委会、中央各级行政机关及法检系统亦具有其合理性。此处所要强调的是，除了权力的配置，宏观调控法更需要关注受控主体权利的保护，尽管对国家经济干预权的限制间接上有助于防止其对权利的侵害，但“权力—权利”之间走向均衡是一个双向互动的过程，仅仅靠限制一方或者扩张另一方可能均无法有效达至目标。因此，宏观调控法治化的过程中，不仅要从控权的视角出发进行调控及监督主体的权力配置，还需要从权利保护的视角出发进行受控主体合法权利的赋予，进而实现法权结构的平衡。

第二，实施过程的法治化。在实施分权原则之下的宏观调控实施，其实质就是将宏观调控决策“变现”的一个过程，而实施行为的高效、科学、规范则是宏观调控实施过程法治化的主要因素。上文已述，因为宏观调控的实施是一个由各主体分别行动过程，这就决定了各主体会因为知识差异、能力高低、意识强弱、主观偏好、政绩目标和局部利益等出现主观恣意、违法行为或者怠于实施等情形。事实上，宏观调控实施过程中最主要也最为关键的就是各主体如何在自己的职权范围内做好自己该做的事。这就涉及两个层面：其一，如何确保各实施主体“做事”，其二，如何确保各实施主体“做好事”。当然，实现这两个层面目标的方式有很多种，可以包括政治上的激励与惩罚机制、舆论上的监督机制、经济上的激励与惩罚机制等，但从法律的角度看，作为宏观调控法调整对象的宏观调控实施行为，在法律层面对之予以限制的方式主要有两个方面：一是通过法律对实施过程本身施加一定的限制，进而借由程序的正义来促进结果正义的实现；二是对实施过程中的违法行为、怠于实施、拒绝实施、变相实施及实施失败的结果施加一定的法律责任机制，通过事先规定法律后果的方式，对宏观调控实施的高效、科学和规范实施提供法治保障。

第三，实施结果评价及责任的法治化。宏观调控实施的结果评价，实际上是一种结果导向的法治化思路。其核心是在法律制度中建立一种对实施结果进行评价，并向社会公开，进而助益于调控主体及时反思、吸取经验教训和便于受控主体及社会大众对其进行监督的机制。结果导向在政府治理(绩效)评估领域有着广泛的应用，其基本含义是关注使命和组织目标的实现，着眼于行政管理的终极产品和实际社会效果[25]。在宏观调控的法治化中引入结果导向的评价方式，并不代表着不重视对调控过程及其规则的法治化，而恰恰是为了弥补传统研究中仅仅重视“规则导向”和“过程导向”的控制机制自身所具有的缺陷，从而对政府的宏观调控行为进行全方位的监督和评价。当然，不管是过程导向，还是结果导向，缺乏法律责任的宏观调控法，无法称之为法律，而宏观调控责任机制的建立更是其实现法治化的主要标志。宏观调控法律责任包括调控主体的责任和受控主体的责任，调控主体法律责任的范畴包括了责任起因、构成、内容及类别等，而其核心依然在于宏观调控行为的可诉性，只有坚持宏观调控行为可诉性，责任落实才具有现实性；受控主体的法律责任主要是妨碍宏观调控实施的责任，鉴于受控主体处于相对弱势地位，因而其权利保护更为重要，但其法律责任亦不可忽视。

(三)以具体法律制度的变革为实施路径

一般意义上，良法是善治的基础和制度保障。宏观调控领域善治的实现，尽管更多需要的是调控主体关于调控事实知识、价值知识和方法知识等基础知识的掌握和运用能力，但这并不代表法律制度并不重要。恰恰相反的是，良好的调控，应该是通过法律实现相应政策的目标，即依法调控。在宏观调控基本法长期处于缺位的状态下，从构建新发展格局的现实制度需求看，宏观调控相关法律制度的科学、高效供给，是促进和保障新发展格局早日形成的有力支撑。因此，就宏观调控法治化的具体路径而言，可先从宏观调控相关法律制度的供给和完善开始，而后待时机成熟时制定宏观调控基本法。即，当作为控权、授权和权利保护综合体的宏观调控基本法在不可能一蹴而就的情况下，为新发展格局的早日形成，作为促进法和保障法基本定位的宏观调控相关法可通过立、改、废等途径，发挥其应有的作用。

新发展格局的形成，特别是国内大循环的建立，不仅需要持续推进供给侧结构性改革，在扩大内需的现实需求下，基于需求侧结构性改革的需求结构调整也至关重要；同时，还需要发挥宏观调控引导市场行为和社会心理预期等诸多作用，而这些都需要宏观调控法律制度发挥其应然的促进和保障功能。减税降费、降低制度性交易成本、让利中小企业、引导市场主体加大对科技创新的投入等均离不开财政法和税法作用的发挥，这就需要不断完善财税法律制度，具体包括税法、政府采购法、政府投资法(条例)等；产业政策法需要确定通过何种方式、对何种产业进行扶持，也需要关注产业结构的合理配置、进而引导生产要素的流向；价格法也需要发挥其优化资源配置、促进生产和消费结构合理化等功能；作为规范财政总收支的预算法，既要发挥其控权法的作用，也要推动预算更加合理科学，做到全面规范、公开透明；金融法要确保调控的有法可依、保障金融创新在审慎监管的框架内进行，如货币法律需要保证各类货币政策的合法性，为政府合理运用各类货币工具提供制度支撑[26]。对此，宏观调控相关法律制度也需要与时俱进，面对新发展格局的需要，根据其促进法和保障法定位，通过对旧法律制度的变革和增加新法律制度的供给，助益于新发展格局的早日形成。

结 语

新发展格局作为我国走出经济发展困境的纾解举措，需要宏观调控发挥其应然的作用。在宏观调控的众多向度中，本文选择了法治化向度，在承袭既有研究成果的基础上，探讨了新发展格局中宏观调控法治化在主体、决策及实施层面分别面临的新挑战，论证了新发展格局中宏观调控法应然的功能定位，并以此为据进行了宏观调控法治化的部分思考。从依法调控和相机抉择间关系的处理，调控主体、实施过程及责任的法治化，以及具体法律制度的建设等方面，为新发展格局中宏观调控的法治化建设提出了应对策略。唯有从基本原则、核心范畴和具体层面对宏观调控的路径予以保障，其对双循环新发展格局的支撑作用才能形成。

注 释：

① 本质上看，宏观调控自身的风险，就是国家经济干预权力在运行过程中因各种因素而导致的政府非理性，也就是政府失灵的风险。具体包括基于调控者主观因素、宏观经济决策的适时性与滞后性间的矛盾、权力的寻租或被俘获、经济全球化带来的决策效果的不确定性等各种原因而引发的政府失灵。