双重制度逻辑下公益组织的行动策略与发展张力*<br/>——基于S公益组织与政府合作的实践分析

双重制度逻辑下公益组织的行动策略与发展张力*
——基于S公益组织与政府合作的实践分析

2021-04-15崔月琴母艳春

浙江社会科学 2021年12期

□ 崔月琴母艳春

内容提要新时代共建共治共享的社会治理格局下不断涌现的政社合作实践，为中国社会组织发展的制度环境赋予了新的内涵。运用制度逻辑的视角，分析S 公益组织与基层政府合作关系中蕴含的制度逻辑，及其引发的行动策略和功能后果，研究发现，与基层政府的深度合作，为S 公益组织塑造了以“印象绩效”逻辑与“服务绩效”逻辑为核心的双重制度环境，使其组织实践表现出“展示性”与“实务性”并重的特征。双重制度逻辑的张力，一方面促进了S 公益组织的规模扩张和服务深化；另一方面也导致S 公益组织的内卷化发展。新时期基层政府与社会组织的合作需要在功能范围明确界分的基础上，逐渐建立起横向的契约关系，以提升互动关系的制度化水平。

近年来，在共建共治共享的社会治理新格局下，中国基层治理领域发生了一些令人瞩目的制度性变革，深刻改变了传统的政府与社会组织关系。变革之一是社会组织在国家社会治理体系中的主体地位不断明确，功能作用不断提升。中国共产党十八届三中全会以来，国家先后提出“激发社会组织活力”①、“促进社会组织健康有序发展”等政策目标②，社会组织的宏观制度环境不断向发展型环境转型，③社会组织参与社会治理的深度和广度得到空前扩展。变革之二是基层政府的职能重心不断从传统的经济领域向公共服务与社会治理领域转移。政绩考核重心的变化及持续增强的公共服务压力，使基层政府以更加开放与主动的态度与社会组织展开合作，以提升治理效能。这两项改革的同步推进，使我国政府与社会组织关系逐渐由单向的控制与吸纳向双向的互动与合作转型。本文正是在政社合作日益深化的背景下，通过典型案例，深入分析政府与社会组织深度合作关系中蕴含的张力性制度逻辑及其引发的组织实践策略。

一、研究问题与理论视角

在政府主导的社会治理体制改革之中，政社关系结构成为影响中国社会组织发展的重要制度环境。长期以来，政社关系变迁推动着中国社会组织制度环境研究的不断深化，形成了一个较为清晰的研究脉络，为我们检视当前深度政社合作关系对社会组织制度环境的塑造提供了重要的理论资源。而制度逻辑理论则为我们深入讨论制度环境与组织实践这一对重要变量关系提供了颇具穿透力的理论视角。

（一）研究回顾与问题提出

中国政府与社会组织关系研究经历了一个长时期的演化过程。其理论焦点逐渐由初期的结构论争过渡到根植于本土经验的关系模式研究。其后，又分化出两大更为精细化的研究方向，即社会组织的行为研究与社会组织的制度环境研究。一系列的研究成果较为深刻地揭示了中国政府与社会组织关系的基本性质，以及社会组织的制度环境特征。

结构论争主要围绕着“市民社会”或“法团主义”两大理论视角展开，争论的焦点在于改革开放后大量涌现的社会组织意味着什么。市民社会论者认为，社会组织雨后春笋般地涌现，代表着改革开放后新生社会空间和社会力量的出现。法团主义论者则认为，社会组织的快速发展表明国家与社会之间组织化利益沟通机制正在生成。围绕这两大理论视角展开的研究具有很强的规范性色彩，代表了改革开放后学术界对政社关系理想模式的理论诉求。然而，两大差异性理论视角展开的共同基础，即国家与社会的二元分立，不断遭到我国本土经验研究的挑战。为此，学者们开始从我国具体的经验事实出发，总结提炼出了一批具有现实意义的理论模型，对后续的研究产生了深远的影响。如康晓光等提出的“分类控制体系”与“行政吸纳社会”等理论模型④；陶传进提出的国家与社会间“控制与支持的双轴关系”⑤；江华等提出的“利益契合”分析框架等⑥。这些研究成果有力地突破了市民社会和法团主义理论关于政社二元分立的理论预设，揭示出中国政府与社会组织关系的基本性质，凸显了政府在二者关系中的主导地位。

社会组织的行动分析主要是在实践层面考察政社互动过程中社会组织的行动策略。如赵秀梅关于我国社会组织对关系、人情等非制度行动策略运用的考察；⑦张紧跟等对“非正式政治”行为策略的关注；⑧唐文玉等对“去政治的自主性”生存策略的分析；⑨姚华对社会组织“做加法”行动策略的考察等等⑩。这些研究展现了社会组织与政府互动过程的非制度性特征，以及政府基于资源优势在二者关系中的强势主导地位。社会组织的发展始终嵌入政府主导的社会治理体制改革之中的基本事实，引发了一系列从宏观政策与政府部门的治理偏好出发，考察社会组织制度环境的研究成果。黄晓春先后从我国政府纵向的层级属性和横向的部门属性，展现了宏观政策的模糊性与不同属性政策执行者的治理偏好对社会组织发展的深刻影响。⑪随后，黄晓春等又在“多层级行政发包”的分析框架下，考察了现阶段政府部门治理机制改革对社会组织发展的重要影响。⑫

回溯以往研究我们发现，我国社会组织长期处于政府的单向控制与吸纳状态，其作为社会治理主体的角色长期缺位。这导致对于社会组织制度环境的研究长期由“国家中心”主义视角主导，具体分析主要关注宏观政策与政府部门的利益偏好对社会组织发展的重要影响。但随着社会组织在我国社会治理新格局中的主体地位不断明确，真正意义上的政社合作关系不断深化。具体情境下的政社互动赋予了当前社会组织制度环境某些新的特征，并对社会组织的行为方式产生了不可忽视的影响。由此我们迫切需要推进单一政府视角主导的，较为宏观的社会组织制度环境研究，在互动情境中讨论政府与社会组织的深度合作对于社会组织制度环境的塑造。

带着这种学术关切，我们在对公益组织调研时进行了多维度的考察，特别是对S 公益机构进行了深入的实地调研和探讨。S 公益机构具有近三十年扶残助残经验,先后成立了J 区智障人康复托养中心、阿甘餐厅、J 区残障人综合服务中心、S烘焙坊长春总店和S 烘焙坊J 区分店等五家分支机构；共有正式员工100 余名，涵盖了残疾人托养、康复、培训、就业、教育等多方面业务范围。多年来，该组织围绕提升残疾人劳动技能、促进残疾人就业，进行了一系列的实践探索，在全国范围内取得了广泛影响。调研中我们发现，随着公益资本的积累和公益影响力的扩大，S 公益组织逐渐与当地基层政府结成了深度合作伙伴关系，在公共服务和社会治理创新领域展开了一系列的实践探索，现成为当地政府部门履行公共服务职能和展示工作绩效的重要窗口。随着调研的深入，笔者发现与基层政府的深度合作为S 组织塑造了充满张力的制度环境，这一张力性制度环境既促进了S组织的快速发展，也为其组织运行带来了巨大的挑战。

这一案例蕴含的丰富信息，为我们从政社合作关系出发研究新时期社会组织发展的制度环境及其引发的组织行动提供了可供参考的样本。本文将通过案例分析，回答如下两个问题：其一，与基层政府的深度合作为S 组织塑造了怎样的制度环境？其二，这些制度环境引发了S 组织怎样的组织实践，又给S 组织的发展带来何种影响？

（二）理论视角：制度逻辑理论

制度逻辑理论是组织分析的新制度主义由理论研究过渡到经验研究过程中产生的重要成果，也是对组织分析的新制度主义早期观点的重要修正。早期的新制度主义主要关注理性化的制度环境对组织趋同的重要作用，以及导致制度性同形变迁的具体机制。在这样一种理论范式下，制度环境是统一的，高度理性化是其核心特征。但随着经验研究的不断推进，有学者发现制度环境远非一个有机统一体，而是充斥着不同的利益与相互矛盾的要求。不同的组织场域可能导致不同的组织结构的生成。鲍威尔在对新制度主义的研究成果进行系统反思的过程中指出，制度环境中多样化、异质性甚至冲突性要素的存在使得组织变迁既可能趋同，也可能朝着多样化方向发展。组织多样性因此得到了学者们更多的关注。桑顿提出了“制度逻辑”的概念，并将其界定为“关于实践、假定、信仰和规则的历史模式，个体通过该模式对物质生活进行生产和再生产，对时间和空间进行组织并对社会现实赋予意义。”⑬这一概念的提出，为透视制度环境中存在的多样性、竞争性甚至相互冲突的制度要素提供了理论工具。

综合来看，制度逻辑理论具有以下基本关注点：首先，强调组成制度环境的制度逻辑具有多元性，即塑造稳定微观行动的宏观制度结构，往往不是由单一制度逻辑组成，而是多重制度逻辑构成的制度体系。其次，强调制度逻辑的竞争性，即同一组织场域中存在的多重制度逻辑不仅在内容上存在不同，而且在纵向渗透力、影响的广度及排他性或竞争性方面也存在差异，⑭这为不同制度逻辑间的整合增加了难度。最后，强调制度逻辑的结构化属性。一方面，多重制度逻辑共同构成一个约束性力量对场域中的不同行动者施加影响；另一方面，不同行动者也可以通过对构成制度逻辑的物质实践与符号结构进行精心设计、制定和详细的阐述，这为差异化制度逻辑的整合提供了可能。

基于上述理论观点，本文将提炼政府与社会组织深度合作关系中蕴含的双重制度逻辑，并分析张力性制度逻辑对社会组织实践行动和组织发展的重要影响。

二、政社合作关系中蕴含的双重制度逻辑

新时期，我国政社互动在继承制度遗产的同时，呈现出了新的特征。对制度遗产的继承主要体现于政府在政社关系中仍然居于主导地位，政府行为领域的制度逻辑仍然具有较强的渗透能力。新的特征则体现在政府职能重心的变化与社会组织发展环境的优化对二者互动关系的重要影响。这一影响体现在多个层面，较大程度地改变了社会组织活动领域的制度环境特征。下文将通过对S 组织与基层政府深度合作关系生成过程的考察，对政社合作的新变化进行具体呈现。在此基础上，进一步阐述政社合作关系中蕴含的双重制度逻辑及它们的基本内涵。

（一）S 公益组织与基层政府合作关系的生成与深化

从与地方政府合作关系生成的角度出发，可以将S 组织的发展历程划分为三个阶段：首先是组织创立与公益资本的积累阶段；其次是与区级残联合作进行公共服务供给阶段；最后是与区级政府结对进行创新模式建构阶段。在此过程中S组织与基层政府的合作关系不断深化，制度环境中蕴含的双重制度逻辑逐渐凸显出来。

1.组织创立与公益资本积累

这一阶段大致从2011年至2017年。独特的人生际遇使S 组织的创始人H 女士于2011年5月注册成立了S 组织的第一家机构——J 区智障人康复托养中心，用以安置她收养的50 余名智障儿童，通过日常锻炼、医疗、农疗、工疗等方式来促进他们的康复。为促进有条件的智障者自食其力、融入社会，2015年，H 女士创办了S 组织中的第二家组织机构——“阿甘餐厅”。阿甘餐厅具有一定的社会企业性质，在“残健同行”的运营模式下，创新性地解决了部分残疾人就业与社会融入问题，并于成立同年被授予全国首家支持型就业基地称号，成为S 组织的一张重要名片。

在这一阶段，S 组织虽未与政府建立起实质意义上的合作关系，但经过多年的持续建设与发展，S 组织逐渐在扶残助残领域打造出了具有广泛影响力的公益品牌，创办者H 女士在本省市也成为公益领域的名人，受到当地政府和各界人士的关注和支持，为接下来与基层政府的深度合作奠定了重要的社会基础。

2.“利益契合”与政社合作关系建立⑮

S 组织与基层政府的合作始于2017年，此时创新基本公共服务的供给方式，携手社会力量提升公共服务供给的效率，成为重要的政策导向。在此背景下，政府与社会组织合作蔚为大观。在东北地区社会组织的发展整体滞后的情况下，S 组织在扶残助残领域的异军突起，吸引了当地残联等职能部门的关注。

2017年5月，受长春市C 区残疾人联合会的邀请，S 组织正式入驻该区残障人创孵示范园，承接起了示范园的管理与服务工作。这一合作推动了S 组织的跨越式发展。首先，S 组织服务对象的范围得到较大程度地扩展，从仅由H 女士收养的智力障碍者扩展到长春市C 区全类型残疾人。其次，服务内容得到了很大程度的丰富与深化，由智障人士康复托养、辅助性就业扩展为残障人就业培训、创业孵化、文体教育、政策宣传等多个方面。最后，S 组织的资源网络得到进一步延伸。依托此项目，S 组织广泛动员爱心企业和志愿者组建了爱心企业联盟和志愿者联盟，大大扩展了S 组织的社会资源。长春市C 区残联作为该项目的发包方，也充分实现了预期目标。在双方的合作下，该项目切实满足了部分残疾人的现实需求，示范园也逐渐成为该区残联服务残疾人和传递工作绩效的重要平台。

3.“结对竞赛”与创新模式建构⑯

如果说S 组织与政府职能部门合作的目标尚集中在公共服务领域，那么，其与J 区政府的合作则上升到了“结对竞赛”的高度，即双方的合作旨在与同级政府在社会治理领域展开创新竞赛。这一过程伴随着双方资源的大规模投入及公共服务创新模式的打造。

2019年J 区残障人综合服务中心建成。运行伊始，J 区政府便引进S 组织入驻服务中心进行日常的运营管理。随后，二者又依托此项目，将S 组织的主营业务进行优化整合，着力打造J 区残疾人事业全链条融合发展模式。该发展模式是J 区政府谋求治理创新，打造治理亮点的尝试，S 组织在扶残助残领域的丰富经验和良好声誉则为其提供了良好的组织依托。为此，J 区政府统筹了残保金在内的多项政策资金为项目运行提供资金保障，并成立了由区长任组长，分管副区长任副组长的领导小组，力图将J 区全链条融合发展模式打造成“省内领先、国内一流、可借鉴、可复制、可推广的发展模式，把J 区变成全国残疾人事业改革发展的试验田和示范区，全面提高J 区在残疾人事业创新发展领域的影响力”⑰。

J 区政府关于残疾人事业全链条融合发展模式的战略规划与配套措施，清晰地显示出J 区政府希望借助S 组织的专业性和品牌影响力建构创新模式，进而与同级政府展开社会治理创新“竞赛”的目标。在此过程中，S 组织逐渐将其主营业务整合进该发展模式中，与J 区政府结成了深度的合作关系。

（二）深度合作关系中蕴含的双重制度逻辑

作为文化——认知性制度要素，制度逻辑为从属于特定领域的组织或个人提供了行动脚本，对于制度性秩序的存在十分必要。但从属于不同领域的行动主体往往受到差异化制度逻辑的支配。不同领域的行动者要展开互动，就不可避免地面临充满张力、甚至相互矛盾的制度逻辑。与具有资源优势的基层政府在公共服务领域的深度合作，使S 组织面临着公益慈善领域之制度逻辑与基层行政领域之制度逻辑的双重影响。从互动关系的角度出发，本文将其分别概括为“印象绩效”逻辑和“服务绩效”逻辑。

“印象绩效”逻辑主要体现了基层政府的治理偏好对S 组织制度环境的塑造。基层政府与社会组织合作的基本目标在于履行公共服务职能，提升公共服务的供给效率。但公共服务领域相对于经济发展领域缺乏具体的测量指标，基层政府向上传递政绩信号更依赖于汇报、展示等更具主观性的策略，于是形成了所谓的“印象政绩”。在政社合作关系中，基层政府往往是作为发包方存在的，并不直接提供公共服务，其治理绩效需要通过社会组织的服务成果体现出来，“印象政绩”的逻辑因此传导至社会组织的活动领域。社会组织不仅需要提供优质的公共服务，还需要积极配合基层政府将服务成果展示出去。政府在合作关系中的主导地位与社会组织对政府资源的依赖，使得以“展示性”为核心特征的“印象绩效”逻辑成为主导二者互动关系和社会组织行动的核心制度逻辑之一⑱。

“服务绩效” 逻辑是S 组织本身所属公益领域本身的制度逻辑，体现着公益组织的专业能力和价值追求。这一制度逻辑主导着S 组织与服务对象之间的互动关系，并为“印象绩效”所强化。一方面，扶残助残作为一个专业性较强的领域，实务能力是其存续发展的根本。另一方面，以“展示性”为核心特征的“印象绩效”逻辑虽然赋予基层政府与社会组织较为灵活的操作空间，但仍需要以“服务绩效”为基础。且持续增加的组织荣誉也使得S 组织被赋予了更高的期待，促使其提高服务水平。相对于“印象绩效”逻辑具有的灵活操作空间，“服务绩效” 则赋予了社会组织较强的“实务性”特征。

这里我们需要进一步分析双重制度逻辑之间的关系及其对组织行动的深刻影响。如上所述“印象绩效”逻辑以“服务绩效”逻辑为基础，且在强化“服务绩效”逻辑。这使得“服务绩效”逻辑在主导社会组织行动方面发挥着重要作用。但政府在与社会组织合作关系中的资源优势与权力优势，以及“印象绩效”更为简便的操作空间，使“印象绩效” 逻辑在某些情况下对组织更具影响力。由此，两大制度逻辑在主导S 组织行动方面表现出较为强烈的竞争性。但“印象绩效”逻辑对政府资源投入的正向激励，以及对社会组织“服务绩效”的强化，使二者又具有某种程度上的契合性。所以，双重制度逻辑之间是一种既竞争又契合的张力性关系，对S 组织的发展既带来机遇又带来挑战。

简言之，与基层政府的深度合作关系，为S组织塑造了一个张力性制度环境。与宏观的政策环境不同是，这一制度环境具有较强的直接现实性，从实践维度考量着S 组织作为一个行动主体的能动性，驱动着S 组织的快速成长和组织功能的扩张。

三、双重制度逻辑下公益组织的行动策略与发展张力

制度逻辑之间的张力强烈地影响着公益组织的注意力分配，是聚焦于基层政府的政绩需要还是聚焦于服务对象的服务需求，成为公益组织需要平衡的问题。一方面，双重制度逻辑中蕴含的契合性以及公益组织作为一个行动主体的能动性，为政府与社会组织之间利益的平衡提供了可能。但另一方面，制度逻辑之间的张力始终存在，寻求动态平衡的社会组织既可能在“印象绩效”逻辑与“服务绩效”逻辑契合下得到快速发展，也可能遭遇制度逻辑冲突带来的挑战。

（一）双重制度逻辑下S 组织的行动策略

如何平衡双重制度逻辑的不同期待，既有效呈现“印象绩效”，又切实提升服务水平，满足服务对象的多样化需求，成为影响和制约S 组织行动的关键。“印象绩效”逻辑与“服务绩效”逻辑不同的利益诉求塑造了二者之间的张力，也使得S组织在行为取向上呈现展示性与实务性并重的特征。

1.“印象绩效”的呈现策略

“印象绩效”的呈现包含两个层面的目标：其一，配合基层政府（部门）向更高层级政府（部门）传递积极有为的政绩信号，体现为S 组织与基层政府的利益契合关系；其二，作为公益组织本身（服务供给方）向与之合作的基层政府（服务发包方）展示服务成效，以强化二者的合作关系，争取发包方稳定的资源支持。此时，二者为利益博弈关系。两个层面的目标均为S 组织实现“印象绩效”提供了较强的正向激励。笔者在调研中发现，展示性工作在S 组织的工作总量中占据较大比重，并表现出灵活的操作手法。

首先，重视来自各个层面的参观访问。在公益慈善领域，参观访问一般用于组织之间的交流学习。但在政社合作领域，对公益组织的参观访问（特别是较高层级政府的参观访问）往往带有对基层政府的行政绩效进行确认的意涵。参访的对象往往具有选择性，一般是基层政府着力打造的“典型”。作为利益共同体，二者在“印象政绩”的呈现上具有相当程度的默契。笔者在S 组织调研时，先后参与了多次接待工作，每一次S 组织都进行了精心的准备，并积极利用这一机会展示相关工作业绩和特色，呈现丰富的“印象绩效”成果。

一般来说，参访人员主要包括各层级政府领导、媒体记者及同行社会组织。S 组织的负责人一般会陪同讲解，并进行经验成果交流。这种参观访问一般只能进行面上的考察与交流，但却为S 组织与J 区政府呈现 “印象绩效” 搭建了良好的平台。其一，S 组织在参访流程和展示的内容上具有较大的主动权。不仅直接展示了S 组织的工作绩效，更重要的是突出了J 区政府在组织发展和治理成效中的重要作用，呈现了基层政府的治理绩效；其二，实地的参观访问提供了参访者与服务对象直接沟通交流的机会，服务对象的状态和话语也会凸显S 组织和J 区政府的公共服务绩效，且往往更具说服力；其三，不同层面的参观访问也为S 组织系统阐述创新发展模式，争取上级领导的多方支持提供了重要的机会。正是S 组织与基层政府在参观访问等安排上的积极配合，才较为高效地塑造了S 组织与基层政府在公共服务领域积极有为、创新发展的印象。

其次，灵活运用主流政治元素。S 组织对于主流政治话语或元素的灵活运用是“印象绩效”逻辑引发的另一重要行动策略。一方面，将组织实践与主流政治话语进行系统联系，集中呈现。如S 组织结合国家在扶贫、乡村振兴等方面的大政方针，在园区内打造扶残助残新时代文明活动展，全面展示了J 区政府在残疾人事业发展方面的创新理念和政策亮点，并将S 组织的发展作为J 区政府的工作成果集中展示出来。可以说，该展示集中塑造了J 区政府在社会治理创新领域良好的 “印象政绩”。另一方面，不失时机地在残障人士制作的产品中加入政治元素。如将国庆元素运用到残障人士制作的国庆纪念品中，并将其送给前来慰问的政府官员及省市各级政府部门，以此传递并展示对基层政府和S 组织在残疾人公共服务中的工作成果。总体而言，政治元素的灵活运用，在呈现S 组织与基层政府的政绩信号方面发挥了重要的作用。

再次，积极争取组织荣誉。对于基层政府树立的“典型社会组织”而言，较高级别荣誉的获得，不仅能彰显社会组织在专业领域的地位，同时也能彰显基层政府治理成果。近年来，S 组织在三个层面获得了诸多荣誉：一是较高级别的荣誉称号，如全国助残先进集体等；二是权威媒体的系列报道，如中央电视台、人民日报、中残联记者团等对S 组织与基层政府合作打造创新模式的集中宣传；三是作为典型在高级别工作会上分享经验、建言献策。上述荣誉使S 组织成为明星公益组织的同时，也凸显了基层政府的治理成效。

2.“服务绩效”的实现策略

强调展示性的“印象绩效”逻辑赋予了组织行动灵活的操作空间，而强调实务性的“服务绩效”逻辑则需要直接聚焦服务对象的现实需求，着力探索出一条可持续发展的道路。调研发现，S 组织在行动层面表现出较强展示性的同时，仍表现出对“服务绩效”的强烈追求。具体表现在如下几个方面：

首先，整合资源，借力使力。单一且贫乏的资源环境长期制约着我国社会组织的发展。S 组织也同样面临着这样的问题。但S 组织借助与政府的合作关系及创始人的社会资本积极拓展体制内与体制外资源，为S 组织的发展建构了一个良好的资源环境。就体制外的社会资源而言，H 女士通过动员本地区爱心企业成立爱心企业联盟，为S组织的服务对象开辟了宝贵的就业市场，同时爱心企业联盟的成立还为S 组织的社会企业化运营构建出了一个道德化市场，有力地促进了S 组织的可持续发展。就体制内资源而言，与基层政府的合作为S 组织生产的产品带来很多宣传、展示与销售的机会。笔者在调研中发现，各界人士参观访问、媒体记者宣传十分有效的扩大了产品的销售途径，强化了残友们的获得感。与基层政府的合作关系，使S 组织更容易进入社区获得残友们信任和支持，这对准确获取信息，开展针对性服务具有重要作用。上述资源的有效链接与整合，为S 组织建构了一个良好的外部资源环境，有效的促进了服务供给的效率和组织的可持续发展。

其次，寻求公益事业的拓展，探索社会企业发展模式。S 组织的核心目标是促进残障人就业。但在当前包容性不足的市场环境和社会环境下，残疾人就业一直是一个难以解决的问题。为此，通过引入市场手段的方式，谋求解决残疾人就业和组织可持续发展问题成为S 组织的一个重要尝试。结合自身市场经营的丰富经验，S 组织于2015年和2018年先后成立了社会企业性质的阿甘餐厅和烘焙坊，力图实现“以产业带动就业”的战略目标。烘焙坊通过爱心企业订单式购买已经实现了稳定营利，并满足了部分学员的就业需求。这一发展路径不仅为解决残疾人就业难问题提供了一个创新性的模式，同时也为S 组织赋予了一定的自我造血功能，有效地提升了组织的可持续发展能力。从与基层政府的合作关系考虑，该模式的尝试对于探索公益组织发展路径，破解资源依赖难题，争取自主活动空间具有重要意义。

再次，立足现实需求，开展多样化服务。S 组织服务对象的需求具有差异化特征，这一方面是由残疾人本身的群体特征决定的，另一方面是由S 组织的服务对象的分布存在城乡差别决定的。就前者而言，不同的残疾类型与个人能力对不同服务的需求程度存在较大差异；就后者而言，城乡之间资源秉赋与创收方式的不同也带来不同的服务需求。为此，S 组织针对不同的残疾类型设计开发了包括灵活就业、集中安置就业、辅助性就业在内的多种就业方式。对参加培训的学员S 组织一般会进行先期评估，以增加培训课程的匹配性。如智力障碍者一般会推荐加入烘焙课堂，肢体残疾者则视具体情况推荐学习手工艺制作-柳编等。为解决城乡差异带来的不同需求，S 组织在乡村开发了适合当地自然资源秉赋的柳编、手工艺品制作等课程，在城区则更多开发了一些零食超市、皮具制作、干洗等培训课程。上述多样化的服务内容，有效满足了服务对象的差异化需求。

综上所述，通过灵活的行动策略，S 组织有效地协调了“印象绩效”逻辑和“服务绩效”逻辑的差异化要求，在一定程度上满足了基层政府与服务对象的双重期待。但双重制度逻辑之间的张力，持续考验着S 组织的协调能力。

（二）双重制度逻辑张力下的组织发展

与基层政府深度合作关系的生成，深刻影响着S 组织的发展，突出表现在“印象绩效”逻辑与“服务绩效” 逻辑的契合对S 组织发展的推动，以及二者之间的冲突为S 组织带来的挑战。

1.制度逻辑契合下的规模扩张和服务深化

基层政府与S 组织在公共服务与治理模式创新等方面的共同目标，及由目标引发的资源投入方式，使S 组织在近几年得到了快速发展，具体表现在以下几个方面。

其一，典型的打造与组织规模的快速扩张。作为政社合作关系塑造的“印象绩效”逻辑，不仅引导着社会组织的注意力分配，也对基层政府的资源投入方式发挥着重要影响。相对于政府资源在社会组织发展领域的平均分配，基层政府更倾向于通过向发展水平较高的社会组织倾斜性投入资源来打造所谓的“典型”。这种资源投入方式虽然不利于地方社会组织的整体发展，但却为基层政府打造治理亮点、传递政绩信号提供了较大可能。在此情况下，处于深度合作中的社会组织往往会在短时间内获得大量的政府资源，得到快速发展。S 组织与长春市C 区残联和J 区政府的合作都具有“典型治理”的特征，其与J 区政府的合作更是超出公共服务的范畴，上升到创新模式建构的高度。在此过程中，性质不同的基层政府相关部门均向S 组织投入了包括场地、资金、宣传等方面的大量资源，为S 组织的发展注入了强劲的动力，使其组织规模在短时间内获得快速扩张。

其二，“印象绩效”逻辑倒逼服务深化。从逻辑层面分析，“印象绩效”逻辑是以“服务绩效”逻辑为基础的，一个服务绩效低下的社会组织很难被包装成展示政绩的“亮点”，也很难得到政府持续的资源支持。从实践层面分析，近年来，在日益强化的公共服务压力下，基层政府更加重视财政资源的投入回报效率，对社会组织的服务能力提出了更高的要求。同时，社会治理创新竞赛的横向压力也使基层政府对社会组织的创新能力提出了更高的期待。这些都迫使社会组织不断地深化服务内容，提升服务质量。S 组织在与基层政府的合作过程中，组织目标由残疾人职业技能培训跨越至促进残疾人就业。后者是前者的自然延伸，但考虑到目前残疾人就业市场存在的严重缺陷，其工作难度要远远大于前者。但在解决服务对象现实问题和构建残疾人就业创新模式的压力下，S 组织不得不进行艰难的实践探索。与此同时，不断增加的组织荣誉，也促使S 组织不断夯实组织的专业能力，用实实在在的服务成果弱化刻意的展示成为S 组织重要的目标追求。

2.制度逻辑冲突下的“内卷化”发展

不同制度逻辑不仅在内容、利益导向上存在不同，而且在纵向的渗透力、影响的广度及竞争性方面也存在着差异。结合上文的分析，政府在合作关系中的主导地位及倾斜性投入资源的方式，使得“印象绩效”逻辑在影响社会组织的发展速度、任务结构等方面比“服务绩效”逻辑更具竞争力。这使得S 组织在快速发展的过程中，同时遭遇了一系列深层次问题。具体表现在以下几个方面：

其一，组织发展过快，专业性滞后。如上文所述，在“印象绩效”逻辑的作用下，基层政府在短时间内向S 组织投入了大量的政策资源，促进了S组织的快速发展。这种快速发展主要体现在业务板块的多元化。但不同的业务板块对专业性要求存在较大差异，短期内业务内容的快速增加，导致S 组织整体的专业性滞后。S 组织与J 区政府合作打造的J 区残疾人事业全链条融合发展模式，涵盖托养、职业教育、康复、培训、就业五大业务板块。这五大业务板块内含一定的系统性，但侧重点存在较大差异，在人力资本有限的情况下很难全方位满足它们对组织专业性的差异化要求。S 组织的创始人在一次员工会议上曾指出：“政府实际上是在拔苗助长，但我们必须先把‘面子’上的事情做好，‘里子’（专业性）也要尽快补上来”。⑲这句话较为生动的描述了S 组织快速发展和专业性不足之间的矛盾。

其二，多重任务叠加，责任压力过大。“印象绩效”与“服务绩效”逻辑为S 组织提出了不同的任务要求，而作为“典型”的公益组织，其也背负着日益沉重的道德压力，使其不堪重负之感日增。首先，S 组织不仅要进行大量的实务性工作来满足服务对象的需求，还需要承担大量的展示性工作来彰显工作绩效。接访、迎检、汇报等工作量几乎与实务性工作等同，耗费了大量的人力物力。其次，S 组织作为政府打造的典型，及其获得的诸多荣誉，迫使S 组织不断提高对服务标准的承诺，甚至超出了组织的能力范围。举例而言，S 组织在诸多光环之下曾对服务对象承诺，培训合格后都会安排工作。但限于S 组织社会企业化发展的有限规模，部分学员在完成培训后仍然难以实现就业，这对S 组织的公信力造成较大的负面影响。

S 组织遇到的上述问题，较为深刻地反映了双重制度逻辑张力的结构性诱因。这一张力的存在不仅在于基层政府与社会组织所属领域的制度逻辑在内容上存在差异，更重要的原因在于双重制度逻辑在竞争力上存在明显差距。这一差距产生的根本原因在于基层政府与社会组织在资源禀赋和权力地位上的不平衡。本文的案例在展现我国社会治理领域重大变迁同时，也让我们看到了历史遗产的深远影响。

四、结语

在新时代共建共治共享的社会治理格局下，我国政府与社会组织的关系结构逐渐由传统的政府对社会组织的单向控制与吸纳向二者的互动与合作转型。在此背景下，一系列深入的政社合作实践不断在公共服务领域涌现出来，为我国社会组织发展的制度环境赋予了新的内涵。与以往从宏观政策环境与单一政府视角出发对社会组织制度环境进行的考察不同，本文在政社深度合作的语境下，从制度逻辑视角出发，考察了基层政府行政领域的制度逻辑与社会组织公益服务领域的制度逻辑对社会组织中观制度环境的塑造及其引发的微观组织行为。

通过案例分析我们发现，基层政府与社会组织在公共服务和社会治理创新领域的深度合作，使近年来在基层政府行政领域愈发明显的“印象绩效”逻辑传导进了社会组织活动领域，使社会组织的组织行为呈现出较强的“展示性”特征。同时，基层政府日益增强的公共服务压力，使其对与之合作的社会组织在服务绩效层面提出了更高的要求；加之社会组织自身的社会属性与使命追求，使“服务绩效”逻辑，成为激励与约束社会组织行动的另一重要遵循，并使其组织行为表现出较强的“实务性”特征。综上，在新时代的社会治理与创新格局中，社会主体与基层政府的深度合作，塑造了以“印象绩效”逻辑与“服务绩效”逻辑为核心的制度环境，使社会组织的实践行动表现出了“展示性”与“实务性”并重的特征。

上述由我国特殊的政社关系塑造的社会组织制度环境，在展现出新时期社会组织作为治理主体更为明显的能动性的同时，也表现出较强的历史延续性。伴随着社会组织宏观制度环境向发展型环境转型，社会组织在社会治理中的主体地位和话语权不断上升，政社关系的天平趋于平衡。但在渐进式社会治理体制改革中，政府在与社会组织的关系中仍然处于主导地位，具有明显的资源优势和剩余控制权。这使得以政府利益为主要导向的“印象绩效”逻辑在主导社会组织行动方面可能具有更强的竞争力。基层政府在公共服务领域的政绩追求，可能催生出一批“典型”社会组织的出现。这些典型社会组织往往具有较强的原生实力，对基层政府打造治理亮点具有很强的吸引力。在政府资源的倾斜性支持下这些社会组织的规模、业务内容的丰富性和组织的目标层次会得到快速扩展与提升。但是决定社会组织服务绩效的基础——社会组织的专业性——却难以在短期内获得与之相匹配的成长。社会组织的发展速度、任务结构与社会组织专业性之间日益尖锐的矛盾，可能使社会组织背负起巨大的压力。

从当前我国社会组织的发展水平和社会治理的需要出发，我们需要承认政府在与社会组织合作关系中的主导地位。通过发挥政府的资源优势来保障社会组织服务供给的专业化与可持续性，有效克服社会组织发展的内生性限制。但我们同时需要警惕政府部门将自身的利益偏好过多地叠加到社会组织的任务结构中，导致社会组织责任压力过载，造成名实不符的现象。政府与社会组织的合作需要回归到公共服务的基本任务上来，在二者功能范围明确界分的基础上逐渐建立起横向的契约关系。以此约束二者的活动范围，提升互动关系的制度化水平，这也是建设共建共治共享社会治理新格局的题中应有之义。

注释：

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版。

②中共中央办公厅、国务院办公厅印发：《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，中办发[2016]46 号。

③黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》2017年第11 期。

④康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6 期；康晓光：《改革时代的国家与社会关系——行政吸纳社会》，王名：《中国民间组织30年——走向公民社会》，中国社会科学出版社2008年版，第324 页。

⑤陶传进：《控制与支持：国家与社会间的两种独立关系研究——中国农村社会里的情形》，《管理世界》2008年第2 期。

⑥江华、张建民、周莹：《利益契合:转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例》，《社会学研究》2011年第3 期。

⑦赵秀梅：《中国NGO 对政府的策略：一个初步考察》，《开放时代》2004年第6 期。

⑧张紧跟、庄文嘉：《非正式政治：一个草根NGO 的行动策略——以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》2008年第2 期。

⑨唐文玉、马西恒：《去政治的自主性：民办社会组织的生存策略——以恩派（NPI）公益组织发展中心为例》，《浙江社会科学》2011年第10 期。

⑩姚华：《NGO 与政府合作中的自主性何以可能——以上海YMCA 为个案》，《社会学研究》2013年第1 期。

⑪黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9 期；黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对：社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6 期。