互联网时代城市雾霾舆情风险治理路径研究

陆小成

习近平总书记强调“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”〔1〕。在互联网时代，舆情信息在网络的助推下快速传播，造成舆情风险随之增加，对网络安全以及舆情风险治理带来不少难题。近年，随着雾霾多次暴发，舆论场异常“热闹”，风险高企。2015年12月，北京多次启动空气重污染红色预警，引发舆论波动。2016年京津冀等地就曾多次发生大面积雾霾天气。2017年2月14日至16日，华北中南部、黄淮西部等地出现雾霾天气。2020年10月、11月，华北地区多个城市出现严重雾霾天气。2021年1月21日至28日，北方地区也曾出现长达一周的大范围污染。频发的重度雾霾、汹涌的负面舆情双重“爆表”，如果处理不当，将直接或间接地影响到当地经济社会稳定健康发展和地方政府公信力的提升。在城市雾霾舆论场中，与雾霾相关的议论、调侃、讽刺等折射出复杂的社会心态和情绪，雾霾天气也严重影响正常的社会生产生活以及公众心情〔2〕。如果对雾霾引发的舆论场缺乏科学判断和有效引导，很容易混淆公众视听、降低权威公信、威胁网络安全。雾霾舆情暴发的原因有哪些？如何化解舆情风险？如何采取有效措施积极回应城市市民对蓝天白云的强烈期待，进而采取有效的应对策略?对这些问题的研究考查都具有重要的现实意义。

一、城市雾霾舆情暴发原因分析

城市雾霾舆情不是一朝一夕产生的，需要深刻分析雾霾及其舆情暴发的内在成因。从客观上看，大面积雾霾天气频发影响城市居民身心健康，制约城市经济社会可持续发展，客观存在的雾霾现象就可能会导致舆情暴发。在互联网时代，网络是城市居民生活和工作的重要平台，也成为其表达利益诉求、抱怨社会不满、发泄内心矛盾的舆情场。大数据、物联网、社交网络等新技术以及新媒体应用的兴起，网上言论有了活跃的技术支撑，一旦发生严重雾霾现象，容易产生海量的雾霾舆情信息。从主观上看，网民的积极参与、多方利益主体的话语介入、有关部门治理措施的不力，直接或间接地诱导了城市雾霾负面舆情演变。具体而言，主要表现在以下几个方面：

1.大面积雾霾的频发性引发网民高度关注

雾霾直接关系到城市居民的呼吸和身体健康，容易为市民所感知和关注。随着经济社会快速发展，特别是城市化、工业化进程提速，资源能源快速消耗和粗放型发展模式带来了严重的环境污染，雾霾频发也与人们生产生活过度排放相关，特别是城市高楼林立，产业、人口等过度集聚，机动车辆增加尾气排放剧增，工业生产污染物排放未能有效治理，能耗和碳排放强度大等导致生态承载力下降，进而引发了雾霾天气。雾霾频发，严重危害着人们身体健康，也降低了城市生活质量。长期生活在雾霾高发区的人群，从自身健康出发，无疑会更加关注雾霾信息，并通过网络等渠道进行情感表达，雾霾也成为社交媒体中网民关注最多、舆论波动较大、需要政府部门迫切应对的重要主题。

2.网络社交媒介的创新性为雾霾舆情形成提供管道

网络社交媒介如BBS论坛、网站新闻跟帖、博客、播客、微信等成为舆情演化的新型载体。雾霾尽管早已存在，但早期并未引起广泛关注，这与传统社交媒体不够发达密切相关。2011年底，美国驻华大使馆监测站发布PM2.5“爆表”信息，而北京市环保局监测站公布信息为“轻度污染”，两种较大差异的信息发布引发社会公众的质疑和追问，进而引起网民对PM2.5的关注。网络大V潘石屹就多次通过微博发布雾霾相关信息，呼吁网民关注PM2.5。越来越多的网民和媒体关注雾霾天气及其相关事件演化，形成重要的雾霾舆情场，进而引起国家及地方有关部门的重视。如国家环保部门就及时公布PM2.5标准，并广泛征求社会意见，较短时间将全国PM2.5日平均浓度实况图、空气指数地图、全球空气污染景观等通过网络媒介向网民公布。可见，网络社交媒介的发展与创新加速了雾霾舆情的形成与发展。网络新媒介与传统媒介和社会团体的协同效应，使得以PM2.5为焦点的雾霾舆情形成了社会涟漪效应〔3〕。随着互联网等信息技术的飞速发展，媒介形式不断创新，数据可视化、短视频、无人机影像、直播等借助网络社交手段成为“再现”雾霾状况的新媒介，直接为雾霾舆情发展创造了新的视觉体验与技术管道。

3.参与力量多元化与失控性制造了雾霾舆情“狂欢”

网络等社交媒体的出现为广大网民提供了相对自由、参与性强的表达空间，网络公共讨论增加了公众评论雾霾等话题的渠道，弥补了线下的议政场所诸多不足，网络舆论场迅速成为人们关心雾霾、抒发情绪的场域。在新媒体背景下，一些信息在传播和产生过程中具备及时性和互动性的特点，对社会上主流意识形态起到引导作用，但从一些细节来看，网络舆情发展对公共管理也可能造成严重的负面影响〔4〕。由于雾霾关系到涉及区域内所有公众的身心健康，多方力量参与和话语介入加剧了雾霾舆情发展，舆论观点呈现发散、对冲、极化等趋势。从呈现形式上来看，雾霾舆情已突破单纯的文字吐槽和描述。网络不断“营造”的自由对话、轻松易懂、图文并茂、反讽隐喻等舆论环境，提升网民的参与性、自发性、创造性等，进一步加剧雾霾舆论场的煽情与传播。这一过程，网民群体在参与中不断得到交流的归属感、转发的参与感、言论的被认同感和获得感的同时，逐渐使雾霾舆情成为网民高度关注、积极参与的重要因素。若对多方力量参与和介入缺乏必要的引导和有效控制，就可能导致负面舆情的恶性膨胀。

4.雾霾成因复杂性与治理长期性引发舆情持续发酵

近几年来，许多地区和城市频频出现雾霾天气，尽管从中央到地方构建了大气环境污染联防联控机制，加强对传统落后产业的关停并转，压减燃煤、减少交通排放等，成效显著，但由于雾霾议题的分散性、雾霾治理的短期难以见效和长期日益复杂性等，加剧了雾霾舆情的复杂化演变和持续发酵。一方面，雾霾成因非常复杂，不同区域以及同一区域的不同时间段的雾霾形成机理存在差异，因而对雾霾成因的研究也存在一定难度，如果科研机构以及政府部门对于雾霾的研判不准、方案失效等，就可能导致雾霾舆情回应不及时，加剧网民的质疑与调侃。另一方面，雾霾舆情不再仅仅属于生态环境和气候话语框架，而且与区域经济、社会文化、医疗健康、政府治理等多方面密切相关，雾霾治理难以实现在短期内取得明显成效，特别是临时性的企业关停、交通限行等治霾举措，也难以取得预期效果。

二、城市雾霾舆情的风险研判

雾霾已不是简单的城市生态环境问题，更关系到城市经济、社会、文化、生态等一系列问题。雾霾天气的频频出现，严重影响城市经济、社会、交通、文化等多方面健康发展，降低市民生活对美好生态环境的期待和获得感。借助网络新技术、新媒体的快速传播，围绕雾霾天气的网络舆情风险不断上升，对社会稳定造成重大负面影响〔5〕。对雾霾舆情的风险研判不及时、措施不到位、应对不力，也将对政府公信力带来极大的风险挑战和负面影响。城市雾霾舆情可能对网络安全与经济社会持续发展形成新的风险点，主要包括以下几个方面：

1.雾霾预警不力引发负面舆情波动，弱化公众认同度

面对各地频发的雾霾天气，许多城市发布了雾霾预警。但由于部分城市预警不到位、不精准，导致了雾霾舆情未能及时回应、科学引导和有效控制。如有的部门对雾霾预警与研判缺乏科学性，低估问题，预警未能及时发布或信息不准，引发网民埋怨或更多吐槽。有的部门对雾霾预警研判缺乏统一标准和统一口径，发布信息不一致，缺乏有效协调和解释，理解存在偏差，导致公众的认同度不断降低。也有的是舆论对于红色预警启动的合法合理性存在质疑。还有的是应急预案执行不力，管理粗放、碎片化等，导致执行力严重弱化，难以形成预警和防控合力。这些均可能导致预警不力引发舆情波动，产生负面雾霾舆情，不利于雾霾治理，也不利于网民舆情控制。

2.治霾能力不强遭遇雾霾舆论拷问，降低政府公信力

雾霾天气的频频出现与我国传统粗放型发展模式，特别是产业结构偏重化工、能源结构偏煤炭的特点密切相关，高能耗、高排放、高污染导致大气环境污染治理难度大、任务重。特别是以重化工为支撑的产业结构、以煤炭石油等为主的能源结构不转型，雾霾治理就难以从源头上得到根治〔6〕。现实中，网民批评政府治霾不力、要求加强环境污染治理的诉求占据舆论场的主流，若不完善治理雾霾的措施、提升治理能力，就可能严重降低政府公信力。

以京津冀地区为例，自2013年京津冀开始对大气污染进行联防联控以来，三地污染物浓度一直处在下降通道，但雾霾现象依然多发、持续存在，治理雾霾的效果不够明显与舆论预期存在差距。同时，京津冀地区还缺乏权威的跨域雾霾治理机构，难以对京津冀重污染地区和污染企业进行有效监管和严厉惩治。加之各地的环保部门因人力不够、资金不足、缺乏执法权等问题的存在，对污染行为也难以有效治理。随着霾天气频繁发生，以上问题频现于舆论场中，就可能发展成为不可回避的重大舆情风险。

3.雾霾研究不足加剧舆论隔阂，增加网民恐慌感

不同于土壤、水体等污染，网民对大气污染、雾霾天气等的心理忍耐度十分有限，雾霾天气一出现更容易产生心理抵触，对雾霾危害容易产生恐慌和焦虑。但雾霾天气的跨区域传输性导致形成机理复杂，如在机动车是不是主要污染源的问题上，民间和官方就长期存在争议。一些学者和知名人士关于雾霾不够严谨的言论和观点，也可能在舆论中掀起波澜。研究不足、信息不对称、舆情引导不够等不同程度增加网民心理恐慌感和过度焦虑感。

三、“互联网+”时代城市雾霾舆情风险治理路径选择

不少城市雾霾问题持续存在，形成一定的舆情负面影响，加强雾霾及其舆情风险治理非常重要。近年，我国积极采取许多有效措施加强污染治理，推进绿色低碳发展，生态环境质量总体改善，人民群众对生态环境的获得感、幸福感、安全感明显增强。但与此同时，网民对城市空气质量的关注度也日益提高，需要有关政府部门采取有效措施提升政策执行力以应对城市雾霾治理与舆情引导问题。社交网络是社会公众表达自身诉求的新渠道，也是我国雾霾舆情的重灾区〔7〕。在“互联网+”时代，雾霾舆情是社情民意表达的新形式，如何有效引导就成为有关部门必须高度重视的重要课题〔8〕。各级城市政府需要积极应对“互联网+”时代所带来的机遇与挑战，针对雾霾暴发成因及其风险点，直面问题、不怕质疑、公开坦诚，科学研判、理性回应舆情热点，应采取以下应对策略：

1.提高雾霾预警的精准性，审慎应对舆情敏感点

雾霾预警等信息发布是雾霾舆情暴发的重要信息源之一。为此，应着手提高雾霾预警的精准性和精细化，审慎应对舆情敏感点，加强信息沟通和网民充分讨论，减少和化解舆情风险，获得网民的真正理解和广泛认同。一是在发布节点上给公众足够的时间调整，防止措手不及、被动应对。二是在发布内容方面要更加细化和精准化，如对公众影响较大的交通出行、工作学习、卫生保健等的具体调整细则，要自上而下与自下而上相结合，提前告知、加强互动、及时反馈。比如，对于是否实施单双号限行，学校是否停课等问题要全盘考虑，提供必要的沟通平台和互动管道，加强有关部门的密切配合与妥善安排。三是对于是否启动橙色及红色预警需要特别慎重，应建立统一的雾霾预警与舆情互动信息公开平台，量化区域污染物排放份额及污染物传输量，在污染信息发布、精准预测空气污染情况等方面形成统一的“出口”，及时启动相应等级的预警，减少信息不对称现象，做好网民雾霾舆情的引导和应对，提高城市政府公信力。

2.加强雾霾舆情引导，提升舆情风险研判能力

因自媒体的存在，城市雾霾舆情的社会“娱论”化与消遣段子化倾向明显，致使雾霾舆情的负面影响不断扩大，调侃和泄愤式的舆情严重影响了社会和谐与稳定的心理环境，也严重腐蚀和侵袭网民的思考能力和行动力。政府是舆情形成的参与者和强有力的管理者〔9〕。如何有效应对雾霾舆情直接影响到政府公信力和形象提升，各地政府部门应重视互联网时代治理政策、治理手段和方式的转变，既要预防新技术新媒体所带来的风险，也要充分借助和利用互联网手段进行风险研判和治理，提升雾霾舆情的引导和防控能力，营造良性的舆论生态环境。一是要提升舆情风险的研判能力，提高雾霾从产生、监测、预警、治理等全过程的防控能力。密切关注网络雾霾舆情并提高防范能力，指定专人或专门机构负责网络舆情搜索，发现问题及时调查，及时上报，化解风险〔10〕。二是要鼓励企业与科研机构加强合作，促进大气污染防治等技术研发推广。有关部门应与科研部门、社会组织、科技企业等进行广泛合作，采用大数据、人工智能、云计算等新一代信息技术构建舆情智能监测系统，重点对一些可能引起舆论关注的风险点逐一化解，提升政府部门对雾霾舆情引导能力。三是构建通畅的信息发布和双向沟通机制，可探索与主流媒体、自媒体平台等加强有效沟通和协调，成立权威性的信息发布平台，防止被舆论误解或过度解读，切实提升雾霾舆情风险研判和及时应对能力，获得更多媒体和网民支持，规避可能存在的舆情风险，营造良好舆论环境。

3.加强供给侧结构性改革，提高雾霾治理能力

防控城市雾霾舆情风险，关键还是要在根本上解决和真正治理好城市雾霾问题。城市雾霾问题的产生与粗放型经济增长模式密切相关，包括部分城市以工业为主的产业结构、以煤炭石油为主的能源结构，以及建筑、交通、生活等多个领域的高能耗、高排放、高污染和跨区域大气污染物传播等，导致大面积雾霾频现。治理雾霾涉及到能源结构、产业结构、居民生活等多方面调整〔11〕。应从供给侧加强结构性改革，从源头上加强污染防控和治理，从技术上加强低碳创新，才能真正减少雾霾发生，有效应对雾霾舆情风险。一是要从能源、产业、建筑、交通、消费等多个领域加快发展方式转变，以大幅度的节能、减排、降耗、固碳，大力推进碳达峰、碳中和，以及加强工业、交通、生活等领域的能源替代，强化区域内煤质管控力度，抓好地方燃煤小锅炉、“散小乱污”企业、偷排暗排等污染治理。二是创新政府采购、财政补贴等政策机制，鼓励商场、社区、医院、学校等安装光伏发电等新能源设备，加快新能源替代与建设力度，构建分布式发电入网系统，打造跨区域新能源互联网体系，提高低碳新能源比重，降低传统能源消费结构比重。要压减或禁止燃油汽车的牌照发放，引导公众购买低碳新能源汽车，鼓励发展电动汽车，构建城市慢行系统，倡导绿色低碳出行，实现绿色低碳生活方式转型。三是要对雾霾污染重灾区制定限期产业调整计划，加快去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，加快以重化工为主的产业结构转变为以服务业为主的低碳经济结构，打造低碳产业体系。通过供给侧结构性改革，降低能源消耗强度，促进节能减排，进而从源头上提高雾霾治理能力，加快实现城市碳达峰碳中和目标，实现城市绿色低碳的高质量发展。

4.构建多元参与治理机制，消减雾霾舆情风险

治理城市雾霾需要深度反思传统治理模式困境，实现从政府主导性向多中心治理模式的转变〔12〕。雾霾的产生与每个人的生产生活排放密切相关，每个人既可能是雾霾的“消费者”，更可能是雾霾的“生产者”。对雾霾治理也不仅仅是政府部门的事，仅仅依靠政府行动也难以使治理雾霾“立竿见影”，需要构建多元参与雾霾治理的合作机制，变网民为雾霾治理、雾霾舆情风险防控的积极参与者。雾霾治理需要社会多元主体参与，应整合政府、企业、社会组织、高校和科研机构、社会公众等多方资源力量，协同消减雾霾舆情风险〔13〕。一是强化各级政府部门在雾霾治理过程中的主体责任，各级政府部门既要制定更有针对性、执行力强的治霾举措；也要创新和构建跨域雾霾治理机制，加强对跨域性污染联防联控的决策、执行、监督、绩效评价，推进跨区域联动、权威执法，避免责任推诿和踢皮球，进一步充实执法队伍和力量。二是要完善区域大气污染监测网，制定大气污染排放标准及治理办法等政策法规，不断缩小公众与政府在雾霾问题上的分歧，驱散舆论场中的“雾霾”。三是社会资本、社会组织、新闻媒体等要积极参与雾霾治理与舆情引导，网民在雾霾治理与舆情引导中不应做情绪的发泄者，而是做雾霾治理的参与者和担当者，不断提高低碳环保意识，提升对雾霾舆情的理性认知能力，减少负面情绪的非理性发泄，营造新发展阶段良好舆情生态环境，提升现代城市生态文明程度和文化软实力。