搬迁撤并类村庄“三治结合”秩序现状与重构——以湘西小溪片区为例

戴小冬

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出乡村振兴按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路分类推进，不搞“一刀切”。2019年，中央农办等5部门联合印发的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》(农规发〔2019〕1号)明确将县域村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护及搬迁撤并四类，其中搬迁撤并类村庄指生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发，因重大项目建设需要搬迁以及人口流失特别严重的村庄。我国重点发展集聚提升、城郊融合、特色保护三类村庄，公共设施优先向这三类村庄进行配套。搬迁撤并类村庄大多处于我国偏远地区，是我国治理场域的“最后一公里”，关系到我国全面依法治国的实现及治理现代化的进程。笔者通过对湘西小溪片区搬迁撤并类村庄的田野调查，运用中国特色法治理论，将搬迁撤并类村庄置于“三治结合”(即自治、法治和德治相结合)治理场域中进行研究，力图触摸当代中国乡村建设中的治理脉络，探索当下我国搬迁撤并类村庄社会秩序重构路径。

一、湘西小溪片区搬迁撤并类村庄的基本状况

小溪片区位于湖南省湘西土家族苗族自治州永顺县的东南部，地处武陵山脉西北与鄂西山地交界处，现有10个行政村，83个村民小组，102个自然村，2368户人家，总人口8718人(1)数据来源：湖南省湘西土家族苗族自治州永顺县小溪镇人民政府办公室。，2001年被批准为国家级原始次生林自然保护区。小溪片区是湘西州地理位置最偏远的地方，素有“永顺的西藏、湘西的盲肠”之称。该片区生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发，因地处国家自然保护区内而需要搬迁，属典型的搬迁撤并类村庄。

按照我国乡村振兴战略规划，搬迁撤并类村庄在进一步的发展中，需要通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式予以搬迁撤并。小溪片区村庄的搬迁方式主要有村民自主搬迁、库区移民搬迁、易地扶贫搬迁。据统计，近十年村民自主搬迁168户450余人，2012年库区生态移民搬迁130余户380余人，2016年开始启动易地扶贫搬迁工程。移民搬迁工程实施年限为5年(2016年至2020年)，计划从小溪片区内向保护区外实施移民搬迁2198户7767人，其中，在芙蓉镇永顺经开区安置1315户4768人，在灵溪镇溪州新城安置292户1093人，在长官镇集坪居委会、回龙、毛坪等地就近搬迁安置402户1245人，其他分散转移安置189户661人。从实际运行的情况看，2016年搬迁348户1041人，2017年搬迁388户1323人，2018年搬迁475户1657人，2019年搬迁497户1826人，2020年搬迁490户1920人。近五年来小溪片区各村庄搬迁撤并详细情况如表1所示。

表1 2016-2020年小溪片区村庄搬迁撤并情况表 单位：户、人

从表1可知，小溪片区现户籍登记居民1244户4545人，实际常住小溪片区居民680余户2600余人，还有一部分搬迁到新安置区的村民经常留住在老村，无法统计准确数字。小溪片区村庄属于非整体性搬迁，按照国家乡村振兴战略规划，搬迁撤并必须尊重农民意愿并经村民会议协商同意，不得强制农民搬迁和集中上楼。一部分农户不愿意搬迁，一部分搬迁户建新留旧，搬进新安置房不拆老房子，不退老宅基地，日常生活仍处于老村和新安置区之间，有的甚至将新安置房出租或者卖掉，重新回到老村生活。这就意味着小溪片区村庄短期内不会整体消失，也许永远也不会消失。乡村振兴战略实施过程中，搬迁撤并类村庄并未被纳入现代村庄的发展形态，从而导致村庄命运的不确定性，此类村庄的前景已经成为一个大问题〔1〕。

二、小溪片区搬迁撤并类村庄“三治结合”秩序现状

相较于集聚提升、城郊融合和特色保护类村庄，小溪片区搬迁撤并类村庄处于“被遗忘的角落”，村庄的自治、法治和德治秩序面临危机。

1.自治秩序的困顿

“三治结合”中的自治秩序是指村民自治所生成的乡村社会秩序。村民自治是指村民及其自治组织根据相关法律的规定，制定自治章程，采取民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，对本村公共事务和公益事务实行自我管理、自我服务和自我教育的乡村治理模式。小溪片区搬迁撤并类村庄的村民自治呈现出主体缺失、客体消减及自治组织悬浮化状态。

村民自治主体指依法享有自治权利和承担自治义务的人〔2〕。村民自治的主体是村民个体，村民通过村民大会或者村民代表大会以民主的方式进行自我管理、自我教育和自我服务。小溪片区搬迁撤并类村庄的村民自治主体在地域结构和思想意识方面都呈原子化离散，具体表现为：一部分村民不离土也不离乡，仍然依靠传统农业生活在世代生存的深山老林；一部分村民离土不离乡，虽然居住在本村，但不以种地为生活来源，而是进行加工、旅游等其他产业；一部分村民离乡不离土，这部分村民是指易地扶贫搬迁的村民，他们在政府的资助下搬离原来的村庄，统一住进新的安置区，但他们的户口和土地仍然留在老村，土地仍然是他们生活的基本保障；一部分村民离土又离乡，除了户口在本村，人已经彻底搬离村庄。村民的原子化分散导致村民会议很难召开，呈现出主体不在场的现象。不离土也不离乡的村民大多是老弱病残之人，他们不具备主动参与自治的能力，很少有人关注自己在村民自治中的权利和义务。离乡不离土的新安置区村民远离老村不方便参加村民会议。离土又离乡的村民不方便也不愿意参加村民会议。

村民自治客体指村民自治法律关系主体之间权利和义务指向的对象，即村域范围内的公共事务和公益事务(简称“村务”)。根据《村民委员会组织法》的规定，村民自治的事项主要有：村民委员会的选举和罢免；应由村民会议讨论决定的事项；村民的公共事务和公益事业；村民自治章程和村规民约的制定；村精神文明建设等。小溪片区搬迁撤并类村庄发展处于滞后状态，公共设施落后，10个行政村有7个村不通公路，整个保护区只有唯一一条公路，道路不通严重影响了村民的生产生活。各种乡村开发项目很少进入搬迁撤并类村庄，村庄呈现出“流出型衰败”，人口基本上是净流出。人口的减少和不稳定导致村庄的公共事务和公益事业减少。值得注意的是，小溪片区是一种长期性的“随机抽离”式搬迁，并非一次性整体搬迁。这种搬迁模式导致村庄共同体的地域纽带被割断，一个村被分离成两部分，即老村和新安置区。地域纽带是村庄共同体的核心，地域纽带的断裂引发村庄的人口、利益、文化、情感等网络断开，村域范围内的公共事务和公益事务也随之减少。

村民委员会是村民自治的组织机构，小溪片区村庄的村民委员会在地理空间和职能方面都呈现出悬浮化状态。按照《村民委员会组织法》的规定，村民自治的地域范围是行政村域，村民委员会的办公场地(村部)坐落于本村。搬迁撤并类村庄的村域范围被割裂为老村和新安置区两个部分，村域空间范围被割裂，导致村部无处安放，如表1所示的小溪片区10个村有5个村的村部已经搬迁至新安置区。村庄的地域空间隔离，使很远之外的村民委员会难以了解村民的基本情况，导致村民委员会与单个农户关系脱节，严重削弱了村民自治的组织体系和治理能力。第一书记和扶贫干部的入驻，使村民自治组织趋于行政化，村民委员会的本职工作应该是代表村民进行村庄的公共事务和公益事业的自治，但在“乡政村治”的体制下，村民委员会对于村务和政务经常不分，更多的是实施政府的行政委托事务，而政务不属于村民自治的客体，这种状况脱离了建立村民自治制度的初衷。

2.法治秩序的缺失

法治秩序是指以我国现行的法律规范为依据并且符合法治价值要求的社会秩序，它是现代社会的根本秩序。法治秩序之“法”在不同的历史背景下呈现出不同样态，“三治结合”中法治的“法”是狭义上的概念，仅指在国家层面上制定或认可的法律法规，不包括民间法、民族习惯法、村规民约、民间信仰、民俗民风等各种乡土社会规范。

我国虽已出台《乡村振兴促进法》，对乡村振兴进行全局性、系统性的法律保障，但《乡村振兴促进法》属于典型的促进法，在责任制度的设定上不同于民法中的民事责任，也不同于其他行政法中的行政责任，而是通过党的领导地位、行政管理体制的层级约束、人民代表大会的监督约束等保障法律的实施。当前，我国对搬迁撤并中不断出现的新问题，没有专门的法律规定，大多数是援引房屋拆迁等有关条例，缺乏一部专门规范搬迁撤并的法律，导致农民对搬迁撤并没有一个规范的制度认同，从而延缓了农村房屋拆迁的进程，影响着搬迁撤并类村庄的社会秩序。地方政府在教育、医疗和养老等公共服务领域的社会保障法律保障制度也不完善，没有充分体现搬迁撤并类村庄的实际情况以及村民的利益需求，造成制度供给渠道的阻塞。

乡村执法是指乡村执法机关及执法人员为了实现国家管理农业、农村和农民社会事务的目的，依照法定职权和法定程序，执行乡村法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的农村事务采取措施并影响权利义务的行为〔3〕。一直以来，小溪片区村庄大多处于“空巢”状态，人口流失严重，执法人员少且素质不高造成执法水平低下；执法监督不规范，权威性不高，监督效果不佳。近年来，我国对搬迁撤并类村庄扶贫力度大、项目广、补贴多，在政策执行过程中，由于缺乏执法监督机制，容易导致基层行政权力和村干部“微权力”腐败，搬迁撤并类村庄容易成为权力寻租与腐败发生的重灾区。

乡村司法是指基层人民法院或者其派出机构人民法庭运用法律处理乡村纠纷的专门活动。人民法庭是乡村司法的基本载体，是“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的“最后一公里”。现代司法是以国家权力的身份植入乡村社会的专业活动，小溪片区村庄地处偏远地区，村民的日常生活仍然受传统伦理道德和人情礼节的约束，村民对司法有一定的距离感和疏远感。村民对现代司法存在不信任感，信访不信法，司法信用度低。村庄传统纠纷解决方式逐渐衰退，传统微观权力并未完全消失，新型乡村微观权力尚未完全形成，司法下乡遭遇阻碍，乡村司法难以得到真正的建立和运行，特别是对于偏远落后的搬迁撤并类村庄，司法服务人民群众的“最后一公里”仍然不够通畅。

3.德治秩序的衰落

德治即以德治理社会。以德治理社会的基本思路是按照社会道德规范制定人们内在遵守的道德准则，进而以道德准则约束人们的社会行为，建构社会秩序〔4〕。小溪片区搬迁撤并类村庄的传统德治秩序衰落，存在村规民约没有充分发挥德治功能以及乡村精英俘获现象等问题。

传统道德规范是在村庄共同体内部自发而形成的一种内生秩序资源，土地、农业及农民是传统道德秩序形成的共同体基础。土地是传统德治秩序生存的硬件，农民的人生理想、道德指引和评价都与土地紧密相关。小溪片区村民的离土化导致村庄共同体的土地纽带断裂，附着于土地上的道德秩序也日渐式微。农业是农村道德文化的底色和本色，乡村传统德治秩序是在长期的农耕文明历史发展进程中逐步形成的以家风家训、村规民约、习俗习惯和民间信仰等为基本内容的道德规范形态。搬迁撤并导致传统农业不再是村民赖以生存的主要方式，承载着农耕文明的传统德治秩序也因传统农业的消失而瓦解。农民是传统村庄德治秩序的主体，随着农民“离土”时代的到来，传统意义上的“农民”转变为“村民”，这些“村民”越来越远离传统道德的约束。未“离土”的老一代农民身上虽然留存着传统道德文化的基因，但他们因无法适应现代市场经济社会的发展，已沦为乡村共同体的边缘人物，不能在乡村道德生活领域充分发挥作用〔5〕。搬迁撤并类村庄因缺少传承和弘扬优良道德文化传统的行为主体，历史积淀下来的乡土道德文化日趋黯然，传统乡村文化中重人情、重互惠和重关怀的美德逐渐淡化，邻里之间守望相助、扶弱济贫的紧密型乡村伦理关系面临解体〔6〕。

村规民约有传统和现代之分，传统村规民约指乡土社会中由村庄权力主导、全体乡民共同约定和遵守，并以公共舆论的力量和村庄权力保证实施的道德行为规范。现代村规民约指在国家公权力的领导或指导下，乡村居民们共同商讨制定的不违反国家法律和政策、体现社会主义核心价值观并适合本村传统道德文化的行为规范〔7〕。现代村规民约兼具“官方”和“民间”双重性质，其内容既包含我国法律政策规定的相关内容，也包含本土道德规范方面的内容，是国家法规与村庄传统道德规范融合的结晶，承载着新时期乡村振兴法治和德治双重功能。现代村规民约是村民们的道德纲领、价值观反映和自我管理的机制，也是村民自己的法律和道德遵循。目前许多集聚提升、城郊融合、特色保护类村庄利用村规民约进行乡村治理取得良好的成效，而小溪片区村庄因为传统村庄共同体的瓦解，部分村规民约处于形式化状态。在村规民约的制定上，因为村民的碎片化居住以及权利意识淡薄，没有充分听取全体村民的意见，某些村规民约成为应付上级检查的虚置性规约。村规民约的形式化一定程度上挫伤了村民自治的积极性，降低了村民对村规民约的认同感，难以发挥其应有的道德规范约束作用。

乡村精英俘获是指在经济能力、血缘声望、体制身份及社会地位等方面占据优势的乡村人群，对国家输入乡村的公共资源进行分割、挤占的行为。乡村振兴战略下国家权力下沉到农村基层，村干部作为连接国家政策与村民之间的桥梁参与村庄的治理工作，在落实政策和村民对接过程中拥有一定自由裁量空间，由此可能产生精英俘获风险。小溪片区村庄的整体发展处于停滞状态，传统能人治理的村庄政治模式趋于解体，经济萎缩，人口稀少且呈碎片化居住，因而小溪片区村庄的精英俘获主要发生于村庄内的个别村干部身上。

三、搬迁撤并类村庄“三治结合”秩序重构

“三治结合”是我国转型时期解决乡村治理问题的新方略，中央指出要充分利用传统治理资源，探索党组织领导下的“三治结合”新路径、新模式，并将“三治结合”确定为加强法治乡村建设的基本策略。搬迁撤并类村庄应以“三治结合”进行秩序重构，实现村庄、国家和社会三种力量有机对接，构建村庄社会新秩序。

1.完善村民自治制度体系

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出，要坚持自治为基，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。村民自治关系着国家治理有效的实现，国家权力进入乡村是以村民自治为依托的。因此，应扩大村民自治的主体，改革村民自治组织，实现村民自治制度建设的现代化转型。

村民自治的主体是村民自治法律制度的基本要素。按照我国现有法律，村民自治的主体是村民，但对于何为村民，我国《宪法》和《村民委员会组织法》及相关法规政策中都没有作出明确规定，实践中主要根据户籍所在地作为取得本村村民资格的标准。当代乡村是开放性的，随着城乡户籍制度的改革和人员流动的加速，具有本村户籍的人出去，不具有本村户籍的人进来，人员与户籍交错。如果以户籍作为唯一标准来确定村民资格不符合当下农村现实情况，会造成村民自治主体缺失。扩大村民自治主体范围，让村民自治主体有能力进入国家供给的制度和文本框架，实现村民自治国家层面的全局规划与基层自治主体的良性互动，是村民自治获得重生的关键〔8〕。为此，可在《村民委员会组织法》中规定：户籍在本村的自然人为本村村民；户籍不在本村但长期居住，依照法律法规、村民自治章程或村民会议决定承担了本村村民基本义务的常住人，可视作本村村民。

村民自治客体是村民自治法律关系不可或缺的构成要素，村民自治法律制度运行的基础是对村民利益的关切和保障。搬迁撤并类村庄常住人口减少、居民呈碎片化和孤立化居住、村庄公共设施落后，村域公共事务和公益事务消减。公共性是人类社会生活中永远不可或缺的要素，搬迁撤并类村庄公共性缺失和衰落，村民与村集体、村组织、基层政府之间的利益关联被割裂，处于一种看似美好和谐的“相安无事”状态之中，但如果二者不能发生关系和进行有效互动，村民自治就可能成为空壳，村庄治理也就无从谈起。强化村庄社会关联、再造熟人社会，营造村民自治客体势在必行。搬迁撤并类村庄被割裂为老村和安置区两大村域，村庄共同体居住地域纽带被割断，导致村庄公共事务和公益事务消减。针对这种离乡不离土的状况，可以借助互联网来重塑村庄居住地域共同体。依托互联网技术进行“流动治理”，打破空间与时间场域，有效地保障村庄流动人口治理权，激发村民自治内生动力。我国已出台互联网方面的法律法规，但至今没有出台关于乡村互联网的专门法律制度，这就势必影响乡村互联网治理的广度和深度。加强乡村互联网治理的法制化建设，搭建跨地域的村民自治平台，是重构搬迁撤并类村庄村民自治客体的有效途径〔9〕。

村民自治的法定组织是村民委员会，村民委员会是党和政府联系广大乡村居民的桥梁和纽带。乡村要实现“治理有效”，突破点在于对村民自治组织进行改革，让村民自治组织的功能得到充分发挥。首先，应科学划分村民自治的基本单元。村民自治单元是村民自治的基本形式和载体，村民自治的有效实现离不开有效的自治基本单元〔10〕。我国现行《村民委员会组织法》规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。搬迁撤并类村庄的地域范围被分割成老村和新居，村民自治组织也应该区分老村和新居，合村并组，重新划分村民自治的基本单元，消除搬迁撤并类村庄村民自治组织地域上的分离化。其次，应厘清乡镇政府和村委会的职权边界，实现农村基层行政权和自治权的合理分工。再次，应加强农村基层党组织建设。按照《村民委员会组织法》，中国共产党在农村的基层组织领导和支持村民委员会行使职权，依法支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。时下，留在农村的农民属于社会弱势群体，若单纯依靠农民的力量进行村民自治恐怕难以取得理想的效果，在客观上就迫切需要党和政府的支持和扶助。

2.加强乡村法治建设

《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出，要坚持以法治为本，强化法律权威地位。实施乡村振兴战略需要法治保驾护航。搬迁撤并类村庄处于偏远贫困地区，是实现法治中国的“最后一公里”。针对搬迁撤并类村庄法治滞后状态，应加快乡村立法步伐，提高乡村执法效率，提升乡村司法公信力。

立法是法治的前提和基础，加强乡村法治建设需要立法先行，通过立法手段把各种政策有机整合，实现乡村振兴的法制化、规范化和稳定化。乡村立法应统筹进行，与党的政策相衔接、与国家制度相统一、与乡村战略规划相呼应。法律和制度是相辅相成的，法律的权威性和强制性需要在健全配套的制度下才能实现，法律可以保障制度的实施。党的政策是国家法律的先导和指引，充分体现了党的意志和主张，与党中央有关部署的目标要求一致。规划和法律是管理公共事务的两个重要手段，在乡村振兴中立法应始终保持与规划同步谋划、协同推进。以立法促进制度、政策、规划的统筹整合，构建具有我国特色的乡村治理体系。针对我国乡村法律法规体系和内容上的不完善，应加快乡村法律体系建设和内容的完善，制定出一部内容全面、发挥宏观指引的法律，以促进乡村法律体系衔接，为各种乡村振兴法律法规提出基本要求和方向指引。我国农村各地的情况差别较大，乡村法治建设需要地方立法积极参与，因地制宜制定地方性法律法规，对中央立法予以细化和补充，增强法律的可行性和创新性，搬迁撤并类村庄法治建设尤其需要地方立法积极参与。

乡村执法权是一项重要的国家行政权力，由谁来行使这项权力，不仅关系到国家利益和乡村公共利益，而且与村民及乡村组织的合法权益密切相关联。搬迁撤并类村庄通常处于最边缘地带，是我国执法发生的一线场域，也是我国权力辐射的薄弱点。对乡村要有效执法，必须重构执法权、提升执法水平、加强执法监督。重构乡村执法权必须对乡村执法权的分布与运行格局加以再造，只有将上级执法权与乡村内生性执法资源进行有机对接，才能解决乡村执法权的分散性和“离土性”。提高乡村执法水平的关键在于建立一支高素质的乡村执法队伍。建立高素质的乡村执法队伍是一项复杂的系统工程，既涉及上游法律制度的改革，也涉及乡村执法人员法律素质提升问题。加强执法监督，保护村民的合法权益，严惩乡村执法腐败行为。

在乡村法治建设过程中，司法是最为复杂的，也是整个法治建设中最薄弱的环节。首先，应加强司法的参与度，打通司法服务人民的“最后一公里”。针对我国乡村人口分布广又零散的局面，应健全司法资源的供给机制，实行“一乡一人民法庭”和“一村一社会法庭”，提升司法审判的覆盖面以及司法服务的便利性。针对乡村社会的复杂化和多样化，扩大司法在乡村的适用范围。其次，改革乡村司法制度。面对乡村纠纷，司法既不能机械地执行现代司法理念和技术，也不能完全妥协于乡土传统，而应当在现代与传统之间找到契合点，用现代司法的形态承载传统的内涵，生成我国特色的乡村司法机制。坚持司法的本质属性，不过分依赖甚至妥协于乡土传统，要确保司法的公正性、专业性等不受妨碍。简化乡村司法程序、减免诉讼费用，以适应乡村社会环境，提高乡村司法公信力。再次，提高村民法治意识。开展法治宣传，开展多形式的法治教育。最后，推进乡村司法基础设施建设，促进司法在乡村落地生根。

3.构建现代乡村德治秩序

“三治结合”乡村治理体制立足新时代对传统道德文化进行继承、发展与创新，首次将以伦理道德为主要内容的德治纳入其中，实行国家正式制度与民间非正式制度相结合的治理。相对于传统德治，“三治结合”体系中的德治具有丰富而独特的内涵，更加侧重社会治理功能，是一种现代德治，对乡村振兴战略实施意义深远。构建搬迁撤并类村庄现代德治秩序，应深入挖掘搬迁撤并类村庄蕴含的传统道德规范、充分发挥村规民约的德治功能，以道德教化对乡村进行规范治理。

在中华民族绵延几千年的历史长河中，传统德治自始至终贯穿于我国乡土社会之中，维系着乡土社会的稳定，蕴含着极为丰富的伦理价值，是现代乡村德治建设重要的内生性资源。乡村振兴战略背景下，我国乡村社会虽然发生了很大的变化，但几千年来的传统道德文化已经在人们心中根深蒂固，成为“乡村社会之魂”，传统道德规范仍然有形或无形地存在于广大乡村社会，形成深层的软控制并源远流长，“三治结合”乡村治理模式下的德治建设必须根植于传统道德文化土壤之中。深入挖掘乡村社会蕴含的传统道德规范需要构筑新型乡村共同体，以现代方式对传统道德规范进行演绎和传承，树立能够包容多元主体、多元价值的集体主义意识，增强村民的共同体意识和村庄认同。重建乡村道德秩序，不仅要挖掘珍贵的道德遗产，还应结合时代要求不断创新，增强年青一代对传统伦理道德的情感认同，如利用“中国农民丰收节”“苗族四月八节”“土家族牛王节”“侗族土王节”等涉农节日，创设和丰富村民情感记忆，把处于原子化的村民个体集中到村庄。

村规民约在传承创新道德文化方面具有重要价值功能，蕴含着传统道德文化的精髓，是村民道德、价值观践行的共同准则。现代乡村德治秩序离不开村规民约这一灵活多元的载体，一方面，通过村规民约重拾传统优秀道德文化，使之根植于传统道德文化土壤，传承传统道德精髓；另一方面，赋予村规民约现代化的元素，使之紧跟时代步伐，彰显新时代道德价值。完善村规民约，一是应保障村民的主体地位。村民是制定村规民约的主体，通过村民组织和村民小组的形式征求全村村民的意见，重塑村庄多元价值观念，形成村民的价值共识。乡村振兴战略背景下，村规民约的再造必须保证村民的主体资格，发挥村民的主体力量，确保村规民约的合法性。二是因地制宜构建特色村规民约。我国乡村在地形、气候、经济、文化等各方面都具有差异性，每一个村庄都有独特的生存环境和生存理念。村规民约的制定必须因地制宜，承载本地的村庄文化，符合本村的生存规则。三是赋予村规民约现代化元素。村规民约的内容既要体现社会主义核心价值观，也要符合法治精神。社会主义核心价值观是新时代我国全体人民凝心聚力的价值主导，是最持久、最深层的价值力量，村规民约作为特定范围、特定民族具体条件下的价值认同和精神信仰，必须贯穿社会主义核心价值观〔11〕。村规民约的优化要以法律为底线，彰显公民权利、平等、自由、民主等现代法治文化，实现村规民约与现代法治的有机衔接。

搬迁撤并类村庄要从根本上解决乡村道德失范及道德治理乏力，必须防止乡村精英俘获现象。首先，将乡村德治建设纳入法治轨道，构建现代乡村德治秩序。我国乡村采用村民自治，村干部作为乡村的政治精英不由上级指派，而是由选民选举出来的乡村带头人和管理者，他们的身份仍是农民。乡村干部这种不受国家法律直接约束的非官方资源分配方式构成了精英俘获的乡土逻辑。因此，可将村干部纳入地方行政人员管理序列，并在此基础上建立以德治官、以德治政的有效法律监督机制，限制村干部的自由裁量权，防止出现有悖于德治的乡村精英俘获行为的发生。其次，培育乡村精英社会主义核心价值观，重塑乡村公共道德。社会主义核心价值观可以为乡村精英提供价值导向，提供精神动力，增强乡村精英的正义感、责任感，弥补传统道德流逝引起的无序状态。最后，充分发挥基层党组织在乡村振兴战略中的战斗堡垒作用。加强基层党组织建设，吸收乡村精英积极加入基层党组织，壮大乡村党组织力量。通过基层党组织对乡村精英的教育和培养，提高其党性修养，使其严守党的政治纪律和政治规矩，有效约束乡村精英的行为。