“双循环”视角下城乡要素循环与乡村振兴

李永东

一、引言

城乡二元结构是发展经济学的重要问题，是多数国家和地区都必须面对的现实问题。城乡二元结构首先是空间结构的二元性以及经济总量的二元性。所谓空间结构的二元性就是指城市为一个地区的中心区域，而乡村为一个地区的周边区域，城市地区对乡村地区具有行政管辖和经济辐射作用。所谓经济总量的二元性就是指城市地区由于更加分化的产业结构导致了各类要素的高度集聚和高频率循环，而乡村地区则呈现低度要素集聚状态和要素循环的迟缓状态。由此，城市和乡村经济产值总量存在很大差距，且产生了城乡居民在经济福利方面的差距，主要是乡村居民难以和城市居民一样实现和分享有关经济福利。诸多事实证明，完全消除城乡差距是不可能的，因为所有主体拥有的资源是有限的，空间能够提供的发展支撑是有限的，以及政府行为所能带来的福利效应也是有限的。改革开放以来，中国和其他发达国家一样发生了要素向城镇集中的过程，并出现了城市和乡村发展的分化现象。这个现象到现在为止仍然在持续推进和扩大。经过40多年的改革开放特别是近10年的脱贫攻坚，中国城乡关系发生了很大变化。然而，持续缩小城乡发展差距仍然是中国面临的重大发展问题。为此，中国提出了乡村振兴战略，这实际上是农村发展政策的一种延续。现实操作中，有些政策的执行并不利于城乡要素循环，从而对乡村振兴产生一定不利影响。这就需要根据区域情况更加深刻地认知和判断城乡要素循环和乡村振兴问题，从而着力有效降低各类政策执行中的风险与偏差。

本文基于双循环背景讨论城乡要素循环与乡村振兴的关系问题，以便为更加深入的探索和研究提供参考。城乡要素循环是内部循环或者国内大循环的重要构成部分，而要素循环过程则主要是市场化行为的作用。既然市场自发行为导致要素向城市的集聚，而如今动用政府之手促进要素向乡村地区转移，这是否是违背市场规律的呢？即政府行为和市场行为是否存在背离之处呢？这个问题比较复杂，在市场行为导致城乡之间出现严重发展差异的情景下，政府之手的介入具有现实必要性。事实上，市场行为更多导致一种城乡之间的非均衡经济社会结构，而政府行为则能够推进相对均衡发展。当然，即便要素向乡村适度转移能够提高乡村居民福利，仍然存在一些风险问题。因此，探索和澄清有关乡村振兴和要素循环的理论基础及各类现实问题十分重要，这也是本文写作的基本出发点。

二、城乡要素循环与乡村振兴的关系分析

乡村振兴战略实施既要促进乡村地区发展，又要控制可能的风险，城乡要素循环就成为关系到乡村振兴战略实施效果的重要评估内容。要素循环可以通过市场行为进行，但政府行为同样可以促进城乡要素循环，并且有利于降低市场化循环带来的不良外部性。为避免过分纠结概念带来的不便，这里不加区分地使用流动和循环两种表述，以体现经济要素的区域间移动。

1.城乡要素循环状况

城乡要素循环主要是劳动力和资本要素的循环。截至2019年，中国共有劳动力77471万人，其中，城镇44247万人，乡村地区33224万人。而在1979年，中国共有劳动力40152万人，其中城镇9514万人，乡村30638万人(1)数据来源：国家统计局网站，www.stats.gov.cn，如无特别说明，下同。。40年来，劳动力要素实现了向城镇集聚过程，且东部地区的集聚程度明显高于中西部地区。从产业从业人员来讲，1978年第一产业就业人员有28318万人，第二、第三产业分别为6945万人和4890万人，而到了2019年，第一、二、三产业就业人员数量变化为19445万人，21305万人和36721万人，服务业从业人员数量占绝大比例且主要集聚在城市区域。因此，城乡劳动力循环主要是一个向城市相对集聚的过程。尽管近年来也出现一些返乡就业人员，但他们在整个产业从业人员数量中占据的比例较低。资本要素也快速向城市集聚，并呈现区域间分化状态。以固定资产投资为例，1981年，全社会固定资产投资为961亿元，其中城镇为711.1亿元；到了2019年，全社会固定资产投资为560874.30亿元，其中城镇为551478.00亿元。

不管是劳动力要素还是资本要素，它们都在城市区域内部呈现较快的循环和流动趋势，而在乡村地区则呈现静滞、抽离以及由此产生的内部循环不足的问题。要素数量相对减少和循环不足进一步加剧了城乡发展的差距。以居民消费水平为例，1978年城镇居民消费为393元，农村居民消费为139元；到了2019年，城镇居民消费为36218元，农村居民消费为14878元。尽管农村居民消费水平有所提升，但仍然呈现和城镇居民差距较大的情形。在很大程度来说，乡村和城市的差距是要素循环与流动导致的，而这种循环与流动之所以发生，是由强大的市场主体力量推动，当然也与政府的宏观管理有一定关系。

2.要素集聚及流动促进乡村振兴的作用机制

人口及劳动力要素迁移是认识城乡关系的重要切入点。由于人口向城镇集中的趋势没有根本性变化，但城镇显然又不能吸纳全部人口，所以必然有部分人口长期在乡村居住和发展。因此，乡村振兴的基础和基本前提便是乡村地区必须保留一定数量规模的要素，包括劳动力、技术和资本等要素。乡村地区由于地域广阔，人口分布较为分散，难以真正高效率利用各类资源，包括土地等资源。

因此，乡村振兴需要通过人口等要素的适度集聚来实现各类要素的高效利用，从而实现相对优化的城乡发展结构。乡村地区同样存在要素规模性集聚的现象，当前主要是集聚到乡镇为中心的区域。乡村要素的空间集聚能够强化乡村内部的要素循环和流动性，从而降低乡村要素价值减损和低效率使用的风险，并对乡村地区经济发展发挥正向推进作用。在市场作用有限背景下，政府有必要通过消除更多体制性因素促进乡村地区要素集聚和城乡要素的良性循环，从而改善城乡居民实际福利差距扩大的局面。不过，这个过程具有内在复杂性，各地需要从实际出发，在主导产业培育、社区结构优化、人居环境改善等方面切实找到通过要素循环促进乡村振兴的抓手。在具备条件的地区，进行城市要素和乡村要素的对接有助于提升城乡居民实际福利。

三、“双循环”背景下城乡要素循环的主要内容与风险控制

1.“双循环”提出背景

“双循环”就是指经济要素的国内循环和国际循环两大循环。实际上，自从世界经济一体化程度加深以来，“双循环”一直没有停止过，不过在不同阶段两个循环的结构和规模等存在差异〔1-2〕。国内国际两个循环对开放型经济发展都十分必要，但都存在一定程度的风险及不确定性。因此，要实现“双循环”的预期增长与发展目标，就需要优化两个循环的结构，着力降低两个循环的风险和不确定性。

在国际环境不确定的背景下，增强国内大循环成为降低经济增长风险的重要选择。然而，强化国内大循环的任务和目标在短期和长期应该有所不同，即短期内应该通过强化消费来促进要素循环，这就需要政府通过实施更加积极的财政政策等改变收入分配结构，同时对一些领域的低效能投资进行控制；长期内应该通过投资结构优化进一步提升一些产业的竞争能力，以便应对国际市场的变化〔3〕。

2.城乡要素循环的主要内容

一是人口与劳动力城乡循环。所谓人口与劳动力的城乡循环就是指进一步吸引农村人口向城市集聚以及农村内部的人口向具有相对优势的城镇区域集聚，从而降低人口及劳动力生存与发展的成本，优化城乡劳动力结构。此外，部分从城镇流动到乡村的人口和劳动力也属于城乡要素循环的范围。

二是产业资本城乡循环。产业资本是一个更加广义的财富概念，是参与经济活动的重要要素。事实证明，产业资本存在显著的区域性集聚、转移和抽离等现象，这是导致区域经济发展差距及居民福利差距的原因之一。在乡村地区基础设施等改善条件下，存在一些产业资本从城镇向乡村流动的现象，这能够在一定程度上对冲资本向城镇集中的风险。城乡之间良好的产业资本循环特别是社会资本在乡村内部的循环能够较好地提高农民收入，从而为乡村振兴做出实质性贡献。

三是自然要素城乡循环。土地、水、矿物、林草等资源也存在城乡循环问题，或者说主要是要素价值循环的问题。不过，这些要素价值的循环和产业资本的循环存在相关性，即产业资本循环带动了一些自然要素的循环。多年来，由于城市区位优势以及政府公共行动等因素，这些要素的价值主要被城市居民分享。以水资源为例，乡村地区的水资源一般能够在城市区域形成集聚，这种集聚让城市能够以相对较低成本使用水资源。

四是其他要素城乡循环。技术、信息等要素也存在城乡循环问题。一般来说，农村地区更多使用相对滞后的技术产品和服务，且存在信息流动性较低的现象。并且，城市主体通过提高技术性产品与服务的价格等对农村居民消费造成一定挤压效应，这是通过垄断性服务来实现的。

3.城乡要素循环风险控制

不管是政府行为还是市场行为都有一定的风险，且很多风险是相关主体不能控制的，也不能及时弥补损失。风险及其损失的产生与经济活动中的信息不对称及各类主体间的委托代理成本等有关，也与其他不确定因素有关。根据经验事实，城乡要素循环中存在的风险主要是：

一是气候与环境变化风险。尽管乡村地区人口在减少，但是城乡人口总量仍然在增加，这增加了能源等方面的消费，对气候与环境变化风险加剧也具有一定作用。截至2019年，中国能源消费量已经达到487000万吨标准煤，这个数量相当于粮食产量的8倍以上。能源消费是造成温室气体排放增加的重要因素，一些地区生态资产和生态资源的减少可能会加剧这方面的风险。而乡村生态资产的减少可能和城市地区消费更多生态性产品(比如原木及木炭等)有关。这种风险可能体现在碳中和目标难以实现或者实现的经济社会成本较高，以及气候变化对有关产业发展的约束等方面。为此，需要对那些具有潜在气候与环境变化带来风险的要素流动进行调控和规制，对有些行业进行跟踪性研究和预判，以便为制定政策提供依据。

二是公共资源及公共资金耗散风险。公共资源和公共资金耗散是政府治理能力弱化和公信力损失的一个重要体现，是民众及有关主体实际福利的损失。多年来的扶贫项目实施显示，一些项目存在借助社会资本与财政资金合作名义套取财政资金的情况，其他涉农资金同样存在类似的问题。2017年扶贫政策措施落实和扶贫资金管理使用情况中，国家审计署共查出违纪违法、损失浪费、管理不规范等问题金额39.75亿元，占抽审资金的6.35%(2)人民日报，“145个贫困县扶贫审计结果公布”，2018-07-02。。此外，公共资源特别是林地、矿产等资源存在枯竭的风险，以及由此可能引发其他更为严重的风险。这些风险与产业资本的过度介入有一定关系。

三是部分居民返贫风险。在城乡经济差距扩大背景下，一些乡村地区由于内生动力不强以及外部冲击等因素导致的返贫风险仍然存在。一些项目对于资产资源的整合可能让一些人口和农户陷入贫困状态，或者降低他们的直接福利，因为在这些项目中一些居民可能没有分享到必要的红利或收益〔4〕。

四是威胁和影响可持续发展的其他风险。要素循环中可能存在一些要素集聚到一些区域而导致一些区域存在比较优势丧失和自我造血能力降低的问题。这些风险需要统筹要素整合等进行控制。一些地区由于资源耗散以及后续产业缺乏增长等，导致要素提前抽离等风险。比如，一些自然水土组合较差的区域存在社会资本抽离的风险。

四、优化城乡要素循环、促进乡村振兴的公共政策

政府公共政策对降低风险具有重要作用，但前提是公共政策的制定和执行必须具有前瞻性和操作性。因此，将公共政策纳入城乡要素循环评价体系非常必要。政府能够动用的政策主要是财政、金融、土地、税收和人口及户籍管理等方面。为了优化城乡要素循环流动，进一步促进乡村振兴，以上政策有些需要延续和稳定现有的基本内容，有些则需要根据情况做出调整。

1.着力完善能够提升农民实际福利的土地政策

土地是城乡居民财富目标得以实现的主要要素之一。农村土地政策改革和执行应充分尊重农民主体地位、现有利益格局和生态环境发展规律。要通过更加清晰完整的产权保护促进要素流动，进一步激活农村土地要素价值，降低集体土地交易成本，实现城乡土地市场交易一体化。支持并保护一定范围的宅基地交易，盘活闲置宅基地资源。在国土空间规划中，要着力通过要素集聚优化农村土地利用结构，充分发挥土地的生活、生态和生产价值。对于条件特殊的地区，适度提高土地生态化价值，通过提高农村地区生态资产存量对冲城市化导致的生态资产减损风险。

2.通过创新财政资金使用方式促进城乡要素循环利用

当前，要强化各类项目财政资金合力，特别是财政专项资金使用要加大整合力度，允许和鼓励地方政府结合实际将归口管理的资金进行基于长期发展优化的统一安排。探索财政资金的竞争性使用机制，对有助于要素循环效率提升的项目优先安排，以便降低财政资金的耗散风险。提升人力资源开发方面的财政资金使用，给予乡村教师和医生等群体更多职业技能培训和发展方面的支持。鼓励水土综合治理资金的优化使用，对显著提高土地生态价值的项目的主体进行适当补贴。

3.增强金融政策对城乡要素循环的服务支持力度

鼓励具备条件的金融企业直接支持农村扶贫和乡村振兴项目建设。继续给予农民在就业、求学、创业等方面更多金融政策支持。研发具有现实风险控制能力的保险产品，并降低种植大户等主体的经营风险。适度引导具备条件的农民以一定形式持有金融类资产，并进行投资等经济行为。

4.以城乡居民实际福利更加均衡化为重点优化社会保障政策

适度提高农村地区居民的社会保障标准，健全城乡一体的社会保障政策，从而实现城乡相对均衡的社会保障能力。提高农村地区的社会保障以便刺激居民消费，增强消费对经济增长的贡献率。我国已经如期实现全面小康目标，有必要制定更加具有广泛覆盖性的救济救助政策，避免乡村地区农民的福利出现严重分化。对长期坚守农村工作岗位且对农村发展具有重要基础支撑作用的群体(如医生、教师及其他技术人员等)，可以考虑实施相对优厚的特殊社会保障政策，比如适度增加医疗报销比例等。

5.以尊重劳动力及人口自发选择为主要导向制定人口流动政策

一是制定更多有利于人口及劳动力要素流动的政策措施。除了特大城市外，一般城市不应该限制人口流入，也不应该限制城市人口迁移到农村地区。二是对人口增长显著降低的区域实施生育激励政策。比如，出现人口严重老龄化的不少地区，需要根据区域人口结构具体情况放开人口控制政策，以便为发展提供持续的人力资源保障。三是优化户籍管理机制设计。城市区域应持续改进积分制等具体政策执行效能，为人口迁移和流动提供更多便利。

6.着力优化农产品进出口方面的国际贸易管理政策

一是改善配额管理等政策设计，对具有一定规模的农业产品出口实施更加优惠的税费减免等政策，强化农产品出口竞争力。二是通过规模化经营等降低标准化农产品生产和流通成本，以便获得国际市场价格优势。三是严格控制进口农作物品种基因等方面的风险，维护国家种子安全。

7.通过技术化方式对城乡要素流动进行精细化管理

公共管理应通过技术化方式着力降低城乡要素循环的整体风险。比如，在生态资产方面，具有现实指导意义的生态资产清查应加快开展，以便切实掌握生态资产的规模、数量和价值等基础信息。发挥经济管理机构对城乡碳市场建立和监测等方面的指导作用。此外，还需要通过一定机制设计降低公共管理的成本，提高技术化管理比例。

8.着力通过正规化治理降低城乡要素循环的其他各类风险

信息化方式为正规化治理提供了重要的技术支撑。具备条件的农村社区可以探索和城市社区同样的正规化治理结构和体系，通过更加统一化的信息平台，促进农村事务公开以及提高民主决策能力。要着力消除宗族势力和农村黑恶势力对乡村公共事务的干预和破坏。