个人求助众筹平台的治理困境及对策

■文／李德健 郑燃 胡超程

作者单位：浙江工业大学法学院

近年来，我国网络个人求助行为频发。在此基础上，各类个人求助网络众筹平台融合商业逻辑、公众善念与网络众筹，在慈善公开募捐平台之外，发挥了医疗救助、疾病防控、精准扶贫、第三次分配的巨大作用。但是，因游走于慈善与私益、非营利与营利、政府与民间等公私治理边界，目前的个人求助网络众筹平台面临着系列治理困境，对求助人、平台方、社会公众等利害关系者造成了不少负面影响，亟待立法回应。在此背景下，2020 年“全国人大常委会执法检查组关于检查《慈善法》实施情况的报告”已经提出“明确个人求助的条件和义务，加强平台责任、审查甄别、信息公开、风险提示和责任追溯”。为此，在《慈善法》修订之际，本文围绕个人求助网络众筹平台的域外缘起、中国特色、治理困境、成因反思、立法选择与规制重点等几个方面，对我国个人求助网络众筹平台治理问题加以探讨。

个人求助网络众筹平台的域外缘起与中国特色

个人求助本身是颇为本土化的表述，在《慈善法》颁布之后，其一般是在本人为自己或者家庭成员因大病等特殊情况所造成的经济困难而向社会进行筹款寻求帮助的语义范围内加以使用。在域外，个人求助在很大程度上可以划入募捐范畴加以把握，而其跟慈善募捐的主要区别无非在于，个人求助的受助者是特定个体与家庭，并不具有公益性。随着互联网时代的到来，此类网络求助募捐在域外也屡见不鲜。尤其是随着捐赠型网络众筹平台的兴起，通过网络众筹平台发起求助募捐的做法颇为常见。对于这些捐赠型网络众筹平台的经营者而言，其往往收取小额费用或者不收取费用，而向筹款人提供一系列平台服务，其商业模式较为简单。

2016 年《慈善法》并未涵盖各类目的的募捐行为，而只是系统规定了颇为严格的慈善募捐制度。尤其是对于网络慈善公开募捐，即便是具有公募资格的慈善组织，也必须在民政部指定的网络慈善公开募捐平台上开展网络慈善公募活动。与此同时，对于个人求助行为，则本着充分尊重其行为自由的态度，并未予以规制。在当前社会保障给付标准相对较低、社会救助渠道较为不畅的情况下，借助互联网技术的个人求助、尤其是通过个人求助网络众筹平台而进行的网络个人求助极为普遍。

但有别于域外的捐赠型网络众筹平台，国内个人求助网络众筹平台经营者在为网络个人求助提供平台服务同时，也建构了颇具本土特色的个人求助网络众筹平台商业模式。以水滴筹为例，其仅仅构成经营者四项业务板块（包括水滴筹、水滴公益、水滴保与水滴互助）之一。经营者并未对水滴筹这一个人求助网络众筹平台服务进行收费，而是将其作为商业引流、广告投送与保险销售的前导手段。因此，在这种模式下，慈善（公开网络募捐平台）与私益（个人求助网络众筹平台）、非营利（水滴筹业务）与营利（水滴保业务及经营者本身）、政府（救助）与民间（捐赠）等几对公私关系高度咬合在一起，形成了颇具本土特色的个人求助网络众筹平台商业模式。

个人求助网络众筹平台的治理困境与成因反思

在上述商业模式之下，目前我国的个人求助网络众筹平台领域面临诸多治理困境。如果从捐赠者、平台经营者与受助者三方的视角加以梳理，则可以总结为如下三个层面的困境类型及其相关实践问题。

第一，网络个人求助公共性保障困境。虽然网络个人求助的受助者是特定个体或家庭，但其捐赠者却是社会公众或社交网络，具有很强的公共性。但是，《慈善法》对个人求助行为并未规制，因此，围绕网络个人求助的病例作假、资产信息不实、善款他用等现象时有发生。《慈善法》以规制具有公益性的慈善组织与活动为中心，其对个人求助不予规制的做法虽有其内在逻辑，但如果细究起来，则对网络个人求助同样构成一种有别于慈善募捐的募捐行为的忽视，可能是重要的制度成因。因为不论是个人求助还是慈善募捐，皆关涉到人数庞大的捐赠者的保护。但是，只界定慈善募捐而不界定募捐，并且实践中个人求助网络众筹平台无法使用“募捐”二字来表述其名称，使得网络个人求助的公共性并未得到充分重视。

第二，个人求助网络众筹平台商业化规制困境。我国目前的个人求助网络众筹平台商业化意味明显，而且基于其较为独特的商业运作模式，作为非营利项目的个人求助互联网服务平台与平台经营者的其他营利项目高度关联，从而诱发部分平台经营者及其部分员工存在平台监督不严、商业地推、滥用志愿者身份等不当做法，有些活动不仅违背筹款伦理，甚至可能构成严重的违法行为。而在制度层面，对平台经营者法定义务与责任缺乏专项设计，以及目前个人求助网络众筹平台处于众筹法与募捐法的规制盲区，则可能是其商业化规制困境的主要原因：目前关于众筹的立法主要集中在商事领域，对于捐赠型网络众筹几无规范；而关于募捐的立法则限定于慈善领域，对于个人求助等非慈善性募捐行为亦无专项规定。

第三，网络平台捐赠公平性维护困境。网络个人求助的终极目的是解决自己或家庭的经济困难，而求助者的筹款能力则主要取决于故事性或求助人所在的社交网络（校友圈、同事圈等）。因此，其公平性较难得到很好保障：有的筹款额度远远高过其所需金额，使得个别家庭与个体不仅因此受到救助，而且还获得了其正常工作所无法积累的额外财富；而有的所筹善款杯水车薪，无法有效解决相关的医疗费用等基本开支。在制度层面，其主要原因在于，目前的社会救助体系呈现多头负责的特点，并且相互之间的衔接机制不足。一个求助者可能在不同的个人求助网络众筹平台、甚至慈善组织的慈善项目与政府的社会救助项目中寻求帮助，但是，这些平台与项目之间并未建立起有效的资源共享、互通有无的机制安排。

个人求助网络众筹平台的立法选择与规制重点

鉴于我国个人求助网络众筹平台是融合域外理念技术与本土商业逻辑的创新产物，同时结合其在目前实践中所存在的上述制度困境，本文认为，应当对个人求助网络众筹平台进行立法规制，从而更好地确保网络个人求助的公共性，实现个人求助网络众筹平台商业化的规范运行，以及维护在网络众筹平台上进行捐赠的公平性。

第一，在网络个人求助公共性保障机制方面，可考虑明确将个人求助纳入募捐范畴，并进行包括慈善募捐在内的统一募捐立法。在这方面，可将涉及到的信息公开、善款归属、余款处理、捐赠者知情权保障、公共秩序维护等事宜进行明确规定，从而有效保障网络个人求助的公共性。与此同时，鉴于个人求助型募捐毕竟在受益人层面不具有公益性，因此，在设计募捐的一般规定时，不宜完全照搬关于慈善募捐尤其是网络慈善公开募捐的严格规定。当然，作为制定统一募捐法的替代方案，也可以考虑在《慈善法》修订之际，单设几个条款规定个人求助以及个人求助网络众筹平台事宜。

第二，在个人求助网络众筹平台商业化规制方面，可以明确平台监管者的身份与权责，同时设定平台经营者的基本法定义务与责任。在这方面，应当注意把握法律与政府介入规制的程度问题。之前针对因为个人求助网络众筹平台过于商业化运作所引发的系列筹款伦理等问题，有观点建议将全部个人求助网络众筹平台交由非营利组织来加以处理（资格管制），而有观点则主张只需强化对平台方的活动监管即可（行为规制）。对此，本文认为，前者过分限制平台经营者的营业自由，同时也在某种程度上限缩了求助者的求助机会与空间。而且，正是因为既有的社会救助制度尚无法满足求助者的救助需求，才会让个人求助网络众筹平台获得飞速发展的机遇。因此，在立法时，宜采用行为规制的基本策略。

在此基础上，一方面，应当明确监管者对于平台经营者行为的监管权限；另一方面，应当在求助者个人信息审核、风险提示等方面，合理设计平台经营者的法定义务，同时为了进一步规范其商业活动，应当对平台经营者及其员工在提供平台服务或者相关服务时所需要遵守的基本筹款伦理加以具体而明确的规定，从而将其盈利动机控制在不损害求助者、捐赠者以及社会公众基本关切的范围之内。

第三，在网络平台捐赠的公平性维护机制方面，可以考虑建立有效的跨部门协作机制。对于全部个人求助网络众筹平台而言，部分公众所希望的其承担实质审核义务等诉求在实践中并不具有可行性，因为关于个人的金融信息、财产信息、保险账户等信息分别掌握在不同的政府部门以及其他企事业单位手中。因此，为了确保平台捐赠的公平性，应当创设多部门在救助资源、求助信息方面的共享联通机制，从而确保多元主体对特定个体与家庭的精准救助、公平救助。当然，除此之外，还有其他的公平性保障措施可供选择，例如：随着财政收入的不断增加，国家可以对大病救助等相关救助承担全部成本，从而基本上替代个人求助网络众筹平台的社会需求；积极引导个人求助者通过慈善组织的慈善项目而以慈善募捐的方式来获得救助，从而由慈善组织来保障其获得给付的公平性。■