“行政”适当介入 推动企业年金扩面

■文／吴孝芹

作者单位：山东工商学院

企业年金是养老金第二支柱的重要组成部分，承担着弥补基本养老保险待遇不足，提升养老金替代率的功能。我国企业年金制度脱胎于1991 年建立的企业补充养老保险制度，2000 年更名为企业年金，2004 年制度框架基本形成，2006 年开始年金基金投资。至2020 年底，有10.5 万家企业建立企业年金，参加职工0.27 亿人，累计积累资金2.25 万亿元。20 多年来，基金积累取得了良好业绩，相当于职工基本养老保险基金结余的46.6%。但企业覆盖率不到0.5%，职工覆盖率不到10%，导致企业年金被诟病为“富人俱乐部”，在职业年金基本实现全覆盖背景下，有效扩大企业年金覆盖面变得十分迫切。

企业年金基金积累快速发展与覆盖率严重不足并存现象与其纯“市场化”管理理念密切相关，后端基金市场化运营环节提升了企业年金基金运营效率和投资绩效。但高人工成本负担和个人短视偏好等因素将抑制企业和职工参加企业年金的积极性，在前端计划建立环节仍然秉持“市场化”理念，由企业自主决定是否建立或参与年金计划，不利于企业年金的有效扩面。

企业年金管理理念演进

企业年金管理理念经历了从“市场+行政”向“市场化”理念再向政府“适度干预”理念的转变，初始采取政府鼓励、社保经办机构或企业经办模式，2004 年要求政府退出经办，完全由市场化机构进行市场化经办和运营，年金积累增速较快，但年金参与率增速一度停滞，2017 年受职业年金强制性制度影响引入适度干预理念，提出鼓励企业自主建立年金计划，参与率有所提升。

1991 年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）提出逐步建立起多层次养老保险制度，“企业补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立”，拉开了企业自愿建立补充养老保险的序幕。1994 年《劳动法》提出，“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况，为劳动者建立补充保险”，为建立企业补充养老保险制度提供了法律依据。此阶段主要关注如何建立补充养老保险，建立方式多样，包括企业内部自行建立的统筹外补贴制度、企业或行业自行管理的补充养老保险和企业购买商业团体养老保险产品等形式，经办管理包括社保经办机构经办和企业自我经办管理等多种模式，尚未考虑基金运营问题。

2000 年，《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42 号）将补充养老保险改名为企业年金，明确进行市场化运营和管理。2004 年《企业年金试行办法》（劳动和社会保障部令第20 号）和《企业年金基金管理试行办法》（劳动和社会保障部令第23 号）构建了自愿性建立、市场化运营的企业年金基本政策框架。要求政府机构退出企业年金基金市场运营，交由具有管理资格的金融机构进行市场化运营管理。随后，人社部协同其他部委发布了一系列通知和意见，对企业年金的财务处理、基金投资、账户管理、税收优惠等方面进行了规范。

2015 年强制性职业年金制度建立，其制度优势开始倒逼企业年金进行相应改革。2017 年12 月，《企业年金办法》（人社部令〔2017〕36 号）对2004 年《企业年金试行办法》做出修订，将企业年金性质从“自愿建立”改为“自主建立”，并提出“国家鼓励企业建立企业年金”，弱化了自愿性质，表明了政府积极推动企业年金的态度。在基金运营管理端，2020 年12 月人社部发布《关于调整年金基金投资范围的通知》，提高年金的权益类资产投资上限，进一步强化了企业年金基金运营的市场化程度。

市场化基金运营管理促进企业年金发展

企业年金基金运营管理采取市场化信托模式，由经过监管部门评审的专业金融机构进行专业化管理。目前，有35 家金融机构获得了63 个资格（受托13 家，账管18 家，托管10 家，投管22 家）分别从事企业年金的受托管理、账户管理、托管和投资管理业务。市场化管理运营一方面提升了管理效率和服务质量，另一方面实现了较高的长期投资收益。

负责年金市场化运营的金融机构之间形成了寡头竞争，促使各管理人通过不断提升自身专业能力和服务水平，为参保企业和受益人提供全面、便捷、优质的年金运营管理服务。经过十余年的发展，企业年金已经从最初手工传递各类单证进步到通过系统对接实现数据信息“电子化、不落地”传输，员工查询的渠道从原来单纯的对账单等扩展到包含电话、网络、微信等多种渠道，管理机构的服务也已经从单纯的年金运营进一步扩展到围绕单位和职工的全方位综合金融服务，为广大参保单位和职工提供了众多便利。

市场化基金运营管理对企业年金基金投资业绩提升作用显著，2007—2020年企业年金基金积累额从1519 亿元增加至2.25 万亿元，增加了13.8 倍，远超参加企业账户数和职工人数的增长速度，两者分别增加了1.93 倍和2.29倍，可见较高的投资收益率功不可没。2007—2020 年年均收益率7.3%，远超同期居民消费价格指数（CPI）增长率和传统只能投资于银行存款与国债的基本养老保险记账利率，略低于全国社保基金同期年均投资收益率（8.72%）。2020 年12 月起，企业年金投资数量监管限制有所放宽，年金基金权益类投资比重从30%上调为40%，投资市场也从仅限于境内投资放宽到可到香港市场投资，开始与全国社保基金的投资范围趋同，进一步扩展了市场化运营空间。

自愿性制度抑制企业年金扩面发展

年金计划建立的纯市场化理念相当于将企业年金计划视为纯粹的企业薪酬方案，忽略了其作为养老保险体系第二支柱的功能，无视其准公共物品性质。当企业用工成本压力大、税收优惠政策支持和引导力度不够、中小企业生存周期短以及职工维权意识不强时，企业建立企业年金计划的意愿和能力就会比较低。事实上，企业年金制度运行20 年来，覆盖率严重不足，难以惠及绝大多数企业及其在职职工，第二支柱的补充养老保障作用发挥有限，尤其在职业年金基本实现全覆盖背景下，企业年金低覆盖率问题更为凸显。

应对企业年金的性质进行重新界定，其除了是企业自主建立的薪酬激励制度外，还承担了养老保险第二支柱的功能，若取得有效发展，能为未来基本养老保险降低缴费、调低替代率提供空间，具有明显的准公共物品性质。因此，政府对企业年金的发展进行一定程度的行政干预是合理且必要的，有助于推动企业年金更快发展，消除企业职工与机关事业单位工作人员之间可能出现的不公平性，真正发挥第二支柱的功能。

可以参考职业年金“行政+市场”的做法，后端基金运营管理继续坚持“市场化”理念，在管理前端引入“行政”理念，通过政府适当的“行政”介入，采取诸如引入自动加入机制、由社保经办机构担任中小企业集合年金计划代理人、提高面向企业的税收优惠力度以及进行投资者教育等积极措施来助力企业年金扩面和投资绩效提升。

借鉴“行政+市场”理念

提高立法层次，实现依法治理和长效机制。我国年金管理过程中存在立法层次低、约束力不强、权威性不足和监管执法效率差等问题。《企业年金办法》和《企业年金基金管理办法》均属部门规章，权威性和监管执法效率不足。建议由国务院推动企业年金管理相关法规立法，制定《中华人民共和国年金法》或《年金管理条例》，至少在《社会保险法》中有专章论述。统筹制定年金发起、经营、监管及法律责任等全方位政策规定，改进年金制度发展秩序，促进年金制度有序健康发展。

关注第二支柱内部平衡，促进企业年金有效扩面。企业年金和职业年金“一个自愿、一个强制”的制度差异导致两者的覆盖率差距巨大，这将带来企业职工和机关事业单位职工待遇差距，可能产生新的不公，这对优化和完善企业年金制度产生倒逼效应。应借鉴职业年金“行政+市场”理念，促进企业年金有效扩面。争取在不加重企业负担的情况下，合理配置国家养老保险资源。比如将降低的基本养老保险缴费部分直接转入企业年金，或将现有基本保险个人账户调整纳入企业年金范畴，加大企业年金覆盖深度，提高个人权益。

扩大年金基金运营市场化程度，推动长期投资产品研发。市场化投资运营有利于提升企业年金基金的保值增值能力。此外，企业年金的养老属性和退休领取限制使其具备长期性和稳定性特征，年轻人没有资产变现需求，无需过度关注短期业绩。应加大投资者教育力度，提高委托人、受益人对年金长期投资的理解，客观对待投资收益波动，注重长期表现。激励年金管理人开发并试行生命周期型默认投资工具，在降低管理成本的同时实现较高的长期收益率，为提高养老保险替代率提供保障。随着资本市场发展和投资管理经验积累，还可进一步探索提升市场化程度的有效路径。

提高中小企业政策优惠力度，优化集合年金计划管理。人工成本负担过重制约了中小企业参加集合年金计划的积极性，建议提高企业年金的企业缴费税前列支比重，并对参加年金计划的中小企业提供税收减免激励。同时，放宽中小企业参与年金计划的全员参与限制，允许员工分期分批逐步加入等。优化集合年金计划管理，引入社保经办机构担任集合年金计划代理人，代理中小企业及其职工选择年金管理机构并与之进行集体谈判，提高委托人的谈判能力，保障较低管理成本和较高收益率同步实现。■