省级地区新一轮人才引进政策与落实机制分析及改进研究

张艳 杨康

摘要：以长江经济带9省2市新一轮的人才引进政策和组织落实机制为研究对象，剖析各省市人才引进政策和人才引进组织落实现状以及存在的问题。研究表明，各地方政府人才引进政策的同质化情况较为严重，一些共性问题较为突出，人才引进工作落实过程中存在多头管理。因此，应提高人才政策与地方实际的匹配性，搭建系统化的人才管理政策体系，特设人才政策的统一化管理部门。

关键词：人才政策;组织落实机制;长江经济带;省级地区;文本分析

人才历来是国家发展的核心要素，党的“十九大”报告明确指出“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”。党的“十九大”以来，国内数十个大中城市出台人才引进新政，争相引进人才，新一轮“抢人大战”在全国轮番上演。自2017年下半年开始，以杭州、西安、武汉、成都、南京为代表的15个“新一线”城市陆续出台了人才引进政策。截至2020年底，已有超过180个城市发布人才新政。

不仅地方政府积极推进人才引进政策的制定颁布，而且学术界也开始对特定区域中不同城市的人才引进政策进行比较研究。例如刘媛（2012）、鞠炜（2013）、刘玉雅（2016）、刘晓光等人（2018）分别对江苏省、京沪浙粤苏、四川省的人才政策进行了比较研究，分析了各地人才引进政策的共性和差异，提出了相应的人才政策优化建议。[1-4]也有部分学者将研究聚焦于某个特定人才类型的引进问题。如李国君（2013）、陈文（2018）、吕旭宁（2018）等人分别针对高层次创新创业型人才、科技领军型人才、科技智库型人才进行了人才政策的比较分析，提出了改进的思路建议。[5-7]

通过对现有研究成果的梳理分析不难发现，当前的研究主要针对某个区域展开，研究方法以文本分析为主，研究内容主要聚焦于人才引进政策的比较。目前针对江苏地区、京沪粤苏浙地区、东西部地区、沪港地区的人才引进政策研究都曾见诸于刊[8]，然而并未检索到对长江经济带各大城市人才引进政策的研究。此外，虽然已有针对我国“十二五”以来省级引才政策的研究，但2017年以后的最近一轮“抢人大战”下的引才政策并未纳入分析的样本中。鉴于此，本文以长江经济带9省2市为研究对象，分析2017年以后該区域省级人才引进政策的属性信息和文本内容特性，挖掘人才引进政策和组织落实过程中普遍存在的问题，并提出改进建议，以期为各地的人才引进提供改进思路。

一、研究设计及样本选择

本研究以文本内容分析法为核心，结合文献研究结果，解构样本中的政策内容，通过政策属性信息的统计分析来提炼反映政策本质的计量性特征，最终发现新规律、获取新观点。此方法有助于降低定性研究的主观性和不确定性，以便全面、精确和深刻地理解政策文件的统计特征。

在样本选择上，无论是从政策颁布的时间前后性上还是从主流媒体的口径上来看， 武汉市2017 年颁布的人才引进政策都可以作为新一轮城市人才竞争的起点。[9]因此，本文以2017 年作为样本采集时间起点，按照人才引进政策得出台顺序，通过政府官网信息搜集和整理了长江经济带9省2市所公开的具有典型性、代表性的人才引进政策文件。其中，典型性和代表性主要通过政策发布机构的层次和内容的覆盖面进行衡量。政策文件的统计信息见表1。

为便于对各省人才政策的进一步分析，本文从经济发展水平的角度，以人均GDP为标准对9省2市采用K-Means算法进行聚类，K值取3，分成了高、中、低三个类型。然后按照宜昌为长江上游和中游分界点，湖口为长江中游和下游分界点的常规做法，从各省市所处的长江区位角度，将9省2市进行归类。具体结果见表2。

二、人才引进政策特性及问题分析

各地人才引进政策的陆续出台显著促进了当地人才的流入量。以武汉为例，2017年人才引进政策颁布后，留武汉就业创业的大学毕业生已达28.29万人，是颁布前2016年的2倍。虽然各地人才引进政策取得了一定效果，但通过上述对政策文件的量化分析，不难发现人才引进政策呈现以下几个方面的特性和问题。

（一）人才引进力度的差异较大

由于各地经济发展水平的差异和对人才引进观念的不同，长江经济带上的各个省市对人才引进的力度差异性较大。从经济发展水平的角度看，呈现“中间强、两头弱”的橄榄型特点（详见图1）。

具体而言，经济发展水平很高和很低的省市的人才引进实施较晚、力度较小，而处于中间位置省市的人才引进工作实施较早、力度较大。例如，作为一线城市的上海在新一轮人才争夺战中，人才政策的数量和力度较小，而诸如武汉、长沙、重庆则快速制定并颁布极具吸引力的人才引进政策，在这些城市政策的刺激下，经济水平相对较高的浙江、江苏等省才开始加强人才引进的工作。因此，某种程度上而言，东西部地区人才引进政策的制定更多源于中部地区的刺激而为之。

（二）过于偏重高层次人才引进

通过对样本统计发现（详见表3），所有省份地区的引才政策都涉及高层次的人才类型，甚至部分地区的政策文件标题就含有“高层次”这一关键词，如上海、浙江、江苏等。此外，引才政策涉及海外人才的省份地区占72.73%，涉及技能人才的地区占54.54%，惠及高校普通毕业生的地区仅占27.27%。不难发现，经济水平较高的地区更注重高层次人才的引进，对于普通毕业生的“引、留、用”问题，除地处长江中游的江西、湖北和湖南较为关注，大多数地区都未能重视起来。

对于一个地方经济发展而言，高端人才固然能起到引领作用，但相对基础的人力资本才是地方经济发展的支撑性力量，尤其对于经济发展水平相对不高的省份来说，在普通人力资本已经大量外流的情况下，一味地高价引进高端人才并不能对地方经济发展产生显著效应。

（三）奖励性政策偏多，发展性政策不足

从人力资源管理的角度来说，员工管理包括选、用、育、留四个方面，其中“育”和“留”是重中之重。对于一个地区而言，吸引人才仅仅是人才管理的第一步，如何留住、用好人才才是核心问题。通过对样本统计不难发现（详见图2），几乎所有地区的人才政策中都包含了诸如补贴、创业支持、科研经费等方面的奖励措施，而在诸如个人发展路径、职称荣誉等方面的发展性政策严重不足。这说明目前绝大多数省级地区的人才政策往往更侧重于吸引人才，忽略了留住人才和用好人才的问题。

这将导致两种后果，一是人才对于地方缺乏“粘性”，在面对更有诱惑力的条件时，大都会远走高飞，造成财政资金的浪费。二是由于缺乏发展性政策的激励，人才在流入后往往安于现状，进而退化成为普通人力资本，不能发挥出人才应有的价值。

（四）发文机构众多，不利于政策宣传

各地的引才政策大多由2个及以上部门联合发布，四川省制定的《四川省“天府万人计划”实施办法》涉及的部门最多，由13个部门联合印发。从机构参与的情况看（详见表4），省委的参与度最高，其次为省政府、省人社厅、省人才工作领导小组。该结果说明省委、省政府是省级地区人才引进工作的主导机构，省人社厅、省财政厅、省教育厅、省科技厅等机构则从各自的业务方向提供支持。当引才政策主要针对某一特定领域的人才时，一般该领域的对口机构都会参与政策的制定发布。

虽然很多地区制定人才引进政策的初衷是为了吸引更多优秀人才到该地工作和生活。但现实往往是某人因为个人原因到该地工作和生活，然后才了解并享受到一些零散的人才政策，引才政策中“引”的价值作用没有完全发挥出来。出现该问题的主要原因在于人才引进政策的宣传不到位，一方面，各地区的人才政策习惯性的对内传达，忽略了对外宣传，导致政策只有内部人知晓，自然无法发挥政策“引才”的作用。另一方面，各省级区域人才引进政策的来源较多，政策文件分布零散，缺乏一个统一的政策归口部门。虽然部分地区特设省级人才工作领导小组，但该小组缺少实体属性，不能发挥政策宣传和政策咨询的实际职能。

三、人才引进政策改进及组织实施建议

科学合理的人才政策对地方经济的发展具有显著的推动作用。本文围绕上述分析结果，提出如下几个方面的改进建议：

（一）提高人才政策与地方实际的匹配性

通过上述内容不难发现，各地人才政策缺乏地区特色，跟风和同质化的现象较为严重。对人才的引进和管理不能采用简单地照搬主义，而应结合地方的经济水平、产业结构、生活环境等各方面因素，制定与地区特点相匹配的人才政策。在我国，城市所处发展水平对于人才聚集起到显著的影响作用，长江经济带中的省市地理上呈现从东至西分布，东西部地区发展的不平衡造成了區域人才分布的不均衡。因此，在人才引进上，东西部地区的政策应该有所差异，否则相似的政策实施后必然对处于地域劣势的省市造成不利影响。例如，上海作为超一线城市和国际化大都市有着得天独厚的发展优势，不需要通过资金补贴和福利待遇吸引人才，仅凭其户籍、住房、教育、医疗等社会保障类政策就足以招到符合要求的高层次人才。相比之下，西部地区城市竞争力略显不足，吸引力处于劣势，其人才政策提供的不能只是资金补贴，还要配套高规格的发展性政策，以期吸引到所需人才。此外，对于西部地区而言，高层次人才固然重要，基础的人力资本同样不可忽略，因此政策的目标群体应进一步扩大，制定普惠性的人才政策，使普通高校毕业生也能享受政策红利。

（二）搭建系统化的人才管理政策体系

人才管理是一个系统化的工作，人才政策制定应该满足系统化的要求。首先，人才的管理要系统化。人才政策内容应涵盖从引人、育人、留人到用人的各个环节。根据双因素理论，个人成长和成就方面的因素能给员工带来满意感。从某种程度上说，育人、留人和用人比“引人”更加重要。围绕人才引进政策，还应配套建立人才培养机制，制定有助于提升人才对城市地区“黏性”的发展性政策措施，分层分类评价不同人才群体的绩效产出，实现对人才绩效的精准化管理，进而提升人才队伍的整体效能。其次，政策的目标群体要系统化。每个地方都有自己的产业结构，相应地也要有对应的人才结构。制定政策的目标群体应结合地方产业结构的发展进行统筹规划，高层次人才固然不可少，中低层次的人才也应受到关注。最后，政策的管理要系统化。对于人才政策，不能一发了之，后续政策的有效落地、政策的效果评价、政策的动态优化等环节都不可或缺，完整的政策管理闭环可以显著提高人才政策的合理性。需要强调的是，系统化不是平均化，不论是政策内容的制定，还是政策目标群体的选择，都应该结合地方的实际情况有所侧重。

（三）特设人才政策的统一化管理部门

目前，我国各级政府均设有相应的人力资源和社会保障部门。通过上文的政策发文机构分析不难看出，各地人社部门对人才政策方面管理的参与度并不相同。有的地区虽设有省级人才工作领导小组，但该小组更多的是从事人才政策的审批事务，没有真正履行对人才政策的全面管理。正是由于一些地区的人才政策管理部门的工作缺失，其人才政策往往只停留在发文的阶段。因此，各地政府有必要特设人才政策的统一化管理部门，推进政策向纵深发展。所设部门将负责地方人才政策的归集、宣传和咨询，建立政策效果评价和改进机制，跟踪分析人才政策的实施效果，协助政策发文机构不断修改和完善政策内容。

参考文献：

[1]刘媛，吴凤兵.江苏三大区域科技创新人才政策比较研究[J].科技管理研究，2012（1）：72-75.

[2]鞠炜，刘宁.京沪浙粤苏人才政策比较研究[J].中国人力资源开发，2013（15）：87-92.

[3]刘玉雅，李红艳.京沪粤苏浙地区人才政策比较[J].中国管理科学，2016（S1）： 733-739.

[4]刘晓光，黄惬.我国东西部高层次人才引进政策文本比较——以四川省和江苏省为例[J].科技管理研究，2018（24）： 51-56.

[5]李国君，韦伟光.高层次创新创业人才引进政策的比较分析[J].中国人力资源开发，2013（9）：82-84.

[6]陈文，胡翔，李燕萍.江苏省科技领军人才引进与培育政策演进脉络——2003-2017年政策文本内容分析[J].科技进步与对策，2018（23）：43-51.

[7]吕旭宁.科技智库人才引进、培养、使用和管理研究[J].科技管理研究，2018（10）：258-262.

[8]瞿群臻，孙丽玲.沪港现代服务业人才引进与培养的政策比较研究[J].江苏商论，2011（7）：83-84.

[9]赵国钦，张战，沈展西，等.新一轮“人才争夺战”的工具导向和价值反思：基于政策文本分析的视角[J].中国人力资源开发，2018（6）：75-84.