基层治理困境的生成与消解：基于技术治理的视角

陈鹏

摘要：基层治理是国家治理的基石。近年来，党和国家推动治理重心不断下移和治理资源不断下沉，基层治理取得了长足的进步。但由于基层治理涉及的事务种类多、对象复杂且任务繁重，当前我国基层治理中不同程度地存在治理成本不断攀升、基层治理绩效提升对治理资源投入的高度依赖、基层治理缺乏必要的韧性和部分社会问题政治化倾向日渐凸显等治理困境。诱发上述治理困境生成的因素有很多，其中长期以来主导基层治理的技术治理模式是重要诱因。推动基层治理回归价值治理本位、给基层社会中的弱势群体赋予必要的权利，塑造稳定的基层社会结构、摆脱对外部治理资源和治理技术的过度依赖，注重内生治理力量的培育和内生治理资源的挖掘利用等是消解基层治理困境的基本路径。

关键词：基层治理;困境;技术治理;价值治理

基层治理是现代国家治理的基础环节和重要组成部分，国家治理秩序的实现和维系有赖于基层治理秩序的稳固。降低基层治理成本和难度、提升基层治理绩效是实现基层治理体系和基层治理能力的现代化的内在要求。改革开放以来，伴随我国经济体制改革和行政体制改革的快速启动和深入推进，政府与市场、政府与社会的关系格局发生变化，基层治理从国家完全主导的格局开始向政府管理与社会自治有机结合的格局转变。党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。近些年来，我国各级政府在基层治理上的投入不断增加，基层治理秩序得到了很大的改进。但同时，我国的基层治理也面临治理成本居高不下、治理秩序过于刚性、基层治理主体对于民众的治理需求回应不及时、处置突发性治理任务的能力不足等困境。从表象上看，基层治理是特定的治理主体利用一定的治理技术和手段来完成治理目标的达成和维系的过程，治理资金的投入和治理技术的更新是基层治理秩序实现的必要条件。从实质上看，基层治理是特定的治理主体对不同治理对象的价值取向和利益诉求进行回应、调解和重组的过程。长期以来，在维护稳定的治理导向之下，我国基层治理过于注重依赖治理技术来解决治理问题和塑造治理秩序，使得基层治理陷入了技术治理的路径依赖，忽视了对治理对象价值诉求的回应和平衡，使得基层治理陷入了一定的困境。而在不断更新治理技术的同时，推动基层治理从技术治理向价值治理转变，是基层治理困境消解的重要路径之一。

一、当前我国基层治理面临的主要困境

基层治理是国家治理的根基，基层治理的水平和基层治理秩序的稳固程度直接影响到国家治理的大局。“基层治理的内容都是与人们日常生活直接且紧密相关的各项事务，突出表现为社会管理和公共服务”。[1]当前，我国正处于体制转轨的关键时期，利益分化和社会分层问题开始日渐凸显，社会的异质性不断增加，基层治理的任务和难度也随之不断增加，基层治理面临较大的挑战。改革开放以来，为了有效应对基层治理外部环境的变化，国家在大力推动城市社区居民自治和農村地区村民自治的同时，也不断加大了对基层治理的人员和资金等方面的投入力度，为基层治理难题的化解和治理水平的提升提供了较为坚实的物质保障。此外，党的十八大以来国家在基层治理方面的顶层设计的陆续出台和不断完善，也为基层治理绩效的提升提供了很好的政策保障。投入的增加和政策供给的不断完善，推动着我国基层治理水平不断提升。但同时我们也要看到，当前我国基层治理中不同程度地存在治理成本不断攀升、基层治理绩效提升对治理资源投入的高度依赖、基层治理的不确定性增加和社会问题政治化倾向凸显等问题，影响了基层治理体系和治理能力现代化的进程。

1.基层治理的成本不断攀升。在漫长的封建社会时期，县一直是我国最低的行政层级，中央政府对于乡镇地区在治理上的资金和人员投入甚少，乡镇地区的治理主要依靠乡绅。新中国成立后，乡镇被正式确立为我国最低一级的行政层级，国家投入到乡镇地区治理中的人力和资金日渐增多，经过不断的变革和调整，乡政村治成为我国乡村地区治理格局的基本特征。在城市，街道办事处和社区构成了城市基层治理的两级。其中，街道办事处是市辖区政府的派出机构，属于政的范畴，而社区作为城市空间的基本单元，属于自治的空间。基层治理面对的对象较为复杂，治理的事务存在较大的不确定性，治理任务繁重。基层治理的重要性和复杂性，决定了国家在大力推动基层社会自治、提升基层治理能力和水平的同时，也需要不断加大对基层治理的资金投入和政策供给，以实现基层善治的目标。同时，由于乡村和城市社区属于自治的场域，国家不需要投入过度的人员和资金等治理成本。充分挖掘乡村和社区内生的治理资源，激发自治主体内在的治理动机和治理能力来提升乡村和社区治理的水平，既符合村民自治和居民自治的内在要求，也有利于节约国家有限的治理资源。

基层治理是政府治理与基层群众自治的有机结合。但是，我国基层治理在近些年来呈现出政府在基层治理中的嵌入越来越深，基层群众自治空间被不断压缩，政府自上而下构建起的嵌入式基层治理机制，导致政府用于基层治理的成本不断攀升。改革开放以来，伴随市场经济体制改革的深入推进，单位制社区逐渐解体，原本在城市社区治理中扮演重要角色的单位在城市基层治理体系中逐渐边缘化，街道和社区成为城市基层治理的基本单元，因承担较多的行政事务导致社区居民委员会等自治组织的行政化色彩严重，城市社区治理的运行成本随之攀升。在乡村地区，农村税费改革之后，农民不再向国家缴纳农业税和各类统筹及附加费用，村级组织的运转经费和村干部的工资等完全依赖上级财政的拨付，村级组织和村干部的行政化问题愈发凸显，国家用于乡村地区的治理成本也在不断增加。

2.基层治理的绩效提升存在较强的资源依赖。基层治理是国家治理的基础，基层治理对于国家治理的重要意义使得国家愿意在基层治理上投入一定数量的治理资源。基层治理涉及到的治理对象众多且差异性较大，需要处理的治理事务种类繁多，绝大多数治理问题在基层生成，化解这些治理难题也需要依靠基层，基层治理的现实处境决定了只有为基层治理供给较为充分的治理资源，才能实现提升基层治理水平、改善基层治理绩效的目的。但是，由于国家掌握的治理资源是有限的，如何将有限的治理资源在种类繁多的治理场域进行分配是关系到国家治理水平和治理能力能否得到有效提升的关键因素之一。近些年来，我国各级政府用于基层治理的资源不断增多，乡村和城市社区运行经费已经完全由财政负担，以大学生村官、三支一扶、第一书记、扶贫工作队等为主要形式的外部治理力量不断嵌入到城市社区和乡村地区的基层治理中，城乡基层治理在资源配置上得到了切实的保障，城乡地区基层治理的绩效也不断改善。

外部治理资源的输入为我国城乡基层治理水平的提升提供了坚实的物质和人力保障，但同时也催生了基层治理对于外部资源输入的依赖，基层治理主体在日常的治理过程中养成了等靠要的思想，形成治理绩效的改进在很大程度上依赖外部治理资源的路径依赖。由于国家能够供给的治理资源是有限的，精准扶贫、乡村振兴等战略的实施使得乡村地区成为近些年国家治理资源投入的重点区域，如果完全依赖外部治理资源的输入来提升和改善基层治理绩效，那将会使得基层治理秩序难以长期维系，外部治理资源的撤离将会使看似秩序井然的基层治理顷刻间陷入失序的困局。

3.基层治理秩序缺乏韧性。基层治理直接面对广大人民群众，了解基层群众的心理诉求并对基层群众的行为进行较为较为准确的预期，是基层政府和工作人员提高防范和应对治理风险，提升基层治理水平和能力的根本前提。新中国成立以后的很长一段时期内，高度集中的计划经济体制将城乡居民整合进国家治理体系之中，城市的单位和乡村的人民公社对基层民众的心理诉求和行为特征有着较为清晰的了解，基层治理处于有序的状态。改革开放以后，市场经济体制改革的启动和深入推进，加速了传统的单位制社区的解体，使得单位在基层治理中的作用不断弱化。城市职住空间的分离和居住空间的分异，催生了异质性社区的兴起，社区对于居民来说仅仅就是居住的空间，社区与居民之间的疏离感不断增强，城市基层政府和社区对于辖区内居民的个体信息缺乏基本的了解，对居民的心理认知和行为预期难以作出有效的准确判断，城市社区治理面临的不确定性风险日渐增多。

在乡村地区，乡镇政府取代人民公社体制后，原本参加集体生产活动的乡村居民开始了以家庭为单位的生产经营活动，村民之间的联系日渐松散。城镇化浪潮的启动，使得大量乡村人口开始进入城市，乡镇政府、村委会与乡村居民之间的联系不断减少。2004年农村税费改革实施之后，乡镇政府和村委会干部长期承担的收取农业税费的工作基本终结。农业税费的减免，切实减轻了农民的负担，但也给基层政府和工作人员与乡村居民之间的交往格局带来了深刻的变革。农业税费收取的过程，不仅是基层政府及其工作人员帮助国家实现从乡村地区汲取必要治理资源的过程，也是基层政府及其工作人员与乡村居民交往不断加深的过程。在农业税费的收取过程中，乡镇政府和村级干部对于乡村居民的生活现状、心理认知都较为熟悉，可以较为准确地预知村民的行为，进而为基层治理秩序的实现和维系提供帮助。而农业税费减免后，村民与乡镇政府和村级干部的联系几乎中断，基层治理者对于村民想什么、村民要什么、村民希望政府为他们做什么等问题缺乏真实的了解，难以预见并采取措施来防控基层治理中可能遇到的各类问题，基层治理面对的不确定性风险增多，基層治理秩序缺乏韧性，刚性的基层治理秩序极易被突发性事件打破。

同时，改革开放以来，快速增长的经济让广大人民群众的物质文化生活水平有了质的提升，人民群众的整体满意度有了显著上升。但由于在国民收入分配中存在不同程度的不公平以及基本公共服务供给存在较大程度的不均等，使得很多基层民众的心理不同程度地存在相对剥夺感。他们虽然从经济和社会发展中获得了很多的收益，但是很多基层民众的获得感和幸福感并未随之相应的提升，相对剥夺感心理的存在使得很多基层民众行为预期的不确定性显著增加，很多原本不会发生的治理难题可能会在不经意间出现，基层治理的不确定性风险不断累计，从而增加了基层治理的难度。

4.基层社会问题政治化倾向凸显。基层治理是国家治理中最基础单元的治理，直接面对具体的社会问题，如何认识和看待基层治理中遇到的各种问题，并对具体的需要治理的社会问题进行定性，关系到基层治理主体采用何种手段来处理和化解社会矛盾，进而影响到基层治理的成本投入和具体的治理绩效。同时，社会问题的性质界定，直接影响到作为公共政策议程起点的政策问题的界定，进而影响到政策方案的制定和执行。不同于其他类型的治理实践，基层治理直接面对具体的人民群众，基层群众在生产、生活和社会交往过程中因利益分歧和价值冲突而产生的矛盾和问题较多，基层治理秩序的实现和维系难度较大，特别是要实现不出任何问题的完全的稳定基本是不可能的。对于基层治理中遇到的问题，需要注意分清是单纯的社会问题还是政治问题，然后根据具体的情况的来施策。如果是单纯的社会问题，属于人民内部的矛盾，不需要过于担忧，通过明确各方的权利义务和协调各方的利益诉求来达成共识，以实现化解基层治理难题的目的。如果是政治问题，那就需要引起基层治理主体的高度关注，必要时需要上级党委政府和有关部门的介入来认真地加以分析和应对。

改革开放以来，经济建设成为党和国家工作的中心任务，地方政府之间围绕着GDP等经济指标展开了激烈的竞争。同时，伴随市场经济体制改革的深入推进，社会群体的利益分化也不断加剧，不同社会阶层之间的利益分歧和价值分异引发的社会冲突不断增多，维护社会稳定成为中央对地方、上级对下级进行考核的重要指标，地方政府在社会治理上的行为策略也发生着深刻的变化，正常的社会问题被当做政治问题来处理的社会问题政治化倾向凸显。当前在我国基层治理实践中，社会问题政治化倾向尤为突出。一方面，基层民众情绪的政治化倾向凸显，对于自己正当的权益诉求不同程度地存在“不闹不解决”的心理认知，很多原本可以通过制度化渠道和常规路径解决的问题，基层民众“习惯于遇事找关系、走门路，遇到纠纷和冲突，不能够正确运用法律手段依法维权，要么忍气吞声不维权，要么‘信访不信法，越级上访，缠访闹访，甚至采取极端手段和方式”[2]来寻求问题的解决之道。基层民众倾向于选择走上访特别是越级上访的渠道来解决问题，不仅导致常规治理路径资源的闲置，也不同程度地增加了基层治理的成本和风险。另一方面，基层政府官员在维护稳定的压力下易于将社会问题政治化，对于基层民众通过正当途径反映的问题和表达的诉求，基层治理主体常常会与政治挂钩，用政治的思维逻辑和治理手段来处置日常的社会问题，不仅使社会问题难以得到有效及时的解决，更加重了基层治理的成本和难度，易于引发新的治理问题。

二、基层治理困境生成的诱因：技术治理的导向

基层治理是国家治理的根基，“郡县治，天下安”。党的十八大以来，党中央和国务院不断推进治理重心下移和治理资源下沉，中央和各级政府在基层治理的资源供给和人力保障上给予了较为坚实额支撑，我国的基层治理取得了长足的进步。由于当前我国正处于体制转轨和机制变革的重要时期，基层治理的任务较为繁重，新问题不断呈现，使得基层治理面临治理成本上升等难题再所难免。但是，基层治理中出现的对外部治理资源的高度依赖、基层治理面对的不确定性风险增多和基层社会问题政治化倾向凸显等治理困境的出现，不能完全归咎于当前我国基层治理所处的外部环境使然，过于重视治理体制和机制的构建、重视治理技术的更新和运用、只见事务不见人的技术型基层治理思维是诱发我国当前基层治理困境的重要原因之一。“技术治理的核心即为主要依托于技术或者制度，这也意味着向中性化、去价值化和去意识形态化的治理转变”。[3]技术型治理思维主要是指治理主体在治理过程中重视通过管理技术和科学技术的应用来解决治理任务，塑造治理秩序的治理思维。具体来说，在管理技术上，技术型治理思维侧重于构建层级分明、组织严密的治理体制，以实现对治理对象的全方位的管理。例如，在城市社区治理中被广为应用的网格化治理技术。在科学技术上，技术型治理思维非常推崇将引进先进的科学技术和手段引进到治理中来，以实现利用科技手段帮助降低治理难度和提高治理能力的目的。例如，伴随大数据、人工智能和云计算等技术的日渐成熟，很多城市在基层治理中推动的智慧社区建设。当前，技术型治理思维在我国基层治理中表现的较为突出，管理技术和科学技术在基层治理中的应用，有力地提升基层治理的水平，基层治理绩效得到明显的改善。但是，长期以来只见物不见人的技术型治理思维，也使得我国基层治理呈现出如下几个方面的特征，致使基层治理陷入了一定的困境。

1.注重自上而下的治理体制和机制的构建，忽视内生治理力量的培育和激发。治理体制的构建和完善是治理绩效提升的前提和基础，技术型治理思维非常重视治理体制的构建。改革开放以来，单位制社区的解体和人民公社体制的终结，使得新中国成立以来构建起的城市和乡村地区的基层治理体系基本被解构，重新构建一套结构合理、运行顺畅的基层治理体制和相应的运行机制成为基层治理场域中要解决的重大任务。在城市，单位在基层治理中扮演的积极角色伴随单位制社区的解体渐渐消退，街道办事处和社区居民委员会在城市社区治理中开始发挥重要作用。为了有效地实施对城市基层的管理，城市政府将特定的街道和社区划分成一定数量的网格，配备相应数量的网格员来进行网格化管理。街道办事处虽定位为市辖区政府的派出机构，但由于其承担了繁重的城市基层管理任务，使得其规模和人员编制不断膨胀。社区居民委员会从性质上说属于社区居民的自治机构，但也承担了很多的行政事务，社区行政化现象较为严重。除了需要办理必要的行政事务外，居民与街道办事处和社区之间的联系非常少。在乡村地区，工业化进程的加速推动了城镇化浪潮的开启，大量乡村人口进入城市，乡村治理陷入了乡村精英大量流失的现实困境，很多村级党组织建设处于软弱涣散的状态，基层政权大都处于“悬浮型”[4]的状态。为了解决基层治理中出现的治理力量不足的问题，国家不断推行社会治理中心下移，而“社会治理重心向基层下移与国家权力向基层社会渗透是并行的”。[5]国家通过不断地选派包村干部、大学生村官、第一书记和三支一扶人员等形式，从外部给乡村地区嵌入了大量的治理力量，在帮助强化村级组织建设和提升乡村治理水平的同时，有计划地实施精准扶贫等项目。城市基层社区的网格化治理模式和外部治理力量大量嵌入到乡村地区，对于构建和完善城乡基层治理体系非常重要，但也在很大程度上挤压了城乡基层民众等内生治理力量的作用空间，基层民众的心理认知和真实诉求很难在基层治理体制内得到及时有效的反映，内生治理力量在城乡基层治理体系中的缺席，不仅大大增加了城乡基层治理的成本，也不利于基层治理资源配置效率的提升和基层治理绩效的改善，基层治理呈现出明显的“行政吸纳社会”[6]的特征。

2.注重治理技术和手段的更新，忽视多元利益和价值诉求的调解与平衡。“技术性治理的兴起，实际上是近年来国家基础权力建设的必然结果”。[7]为了有效提升基层治理的水平和绩效，技术性基层治理思维不仅非常注重治理体制的构建和完善，更加注重依靠技术手段的不断更新和完善来提升基层治理的水平和成效。由于基层治理面对的微观性的具体事务较多、对象较为复杂，治理难度相对较大，需要借助于一定的技术手段来完成基层治理的任务。例如，为了实现城乡社区公共安全治理有序的目标，除了配备一定数量的管理人员外，通过安装摄像头等监控设备、建设一体化的安全监管平台等技术手段可以很好地起到预防公共安全事故发生和降低犯罪率的治理目标。近些年来，在我国城乡基层治理实践中，国家投入到基层治理的资金中的很大一部分被用于购置和更新各种类型的机器设备及其组成的各种技术平台，有力地推动了基层治理技术和手段的现代化水平，为基层治理水平和能力的提升提供了坚强的技術保障。特别是近几年伴随大数据、人工智能和云计算等技术的快速发展和日渐成熟，基层治理中利用的先进技术和手段越来越多，智慧治理正逐渐从理想和规划变成现实，使得基层治理主体在治理问题的精准设别、治理方案的有效制定和治理成效的科学评估等方面的水平和能力有了显著的提升。但同时我们也要注意到，基层治理中遇到的各种类型的难题，从根本上来说还是所涉及到的不同对象之间存在利益上的分歧和价值上的冲突。在技术性治理模式下，“由于基层政府尤其是乡镇政府面临着‘上面千条线、下面一根针的现状，各类的规范化、任务化的考核指标体系内容多、要求高，这使乡镇政府面临着巨大的执行压力”[8]，基层政府根本无力及时且有效的回应基层民众的价值诉求。基层治理中所利用的技术手段仅仅能够帮助治理主体收集、处理和分析必要的信息并提供一定的方案作为参考，治理难题的化解最终还需要基层治理主体对利益上存在分歧和价值上存在冲突的对象之间进行必要的调解，推动彼此达成利益的共赢和价值上的共识，以实现从根本上解决特定基层治理难题的目标，单纯依靠技术手段的更新和技术水平的提升来实现治理秩序的技术路径存在很大的隐忧，极易引发基层治理“内卷化”[9]的问题。

3.注重外生治理秩序的塑造，忽视内生治理秩序的维系和利用。治理作为治理主体依靠一定的治理体制和机制，运用一定的治理技术和手段来完成特定治理任务的行为，实现和维系特定的治理秩序是治理的基本目标。从促成治理秩序达成和维系的动力来源来分，可以将基层治理秩序分为外生治理秩序和内生治理秩序两种。外生治理秩序的塑造，有利于为内生治理秩序的生成提供良好的外部环境，而内生治理秩序的生成也有利于降低外生治理秩序实现和维系的成本，内生治理秩序和外生治理秩序的共同作用，是推动治理秩序得以长久维系的前提和基础。外部嵌入的治理力量和外部供给的治理资源，有利于外生治理秩序的实现和维系。但是，如果过于强调外生治理秩序的塑造，不注意激发内生治理秩序的生成，不仅会导致治理的成本居高不下，而且会使得治理秩序出现刚性过度和柔性不足的困境。

基层治理作为国家治理的基础，基层治理秩序的实现程度和维系状况直接关系到国家治理秩序的实现和稳固程度。技术型治理模式以基层社会秩序是否稳定为判断基层治理绩效的首要前提，存在基层治理不能出事、更不是出大事的思维定式，对外在治理秩序的强调胜过内生治理秩序的激发和维系。技术型基层治理思维通过自上而下构建层级制的基层治理体制和不断引进并更新治理技术等手段，在基层治理的秩序塑造上取得了一定的成效，基层治理基本处于可控的稳定状态之下。但是，这种基层治理秩序的实现，是依靠外部治理资源的不断输入、外部治理力量的不断嵌入和技术治理手段的不断利用为前提的，存在严重的资源和技术依赖，基层治理秩序的维系成本较高。而且，这种技术型基层治理思维构建起的基层治理秩序存在比较强的刚性特征，主要是依靠自上而下的层层强化来确保基层治理秩序的达成，遇到不确定性或突发性的治理难题时，基层治理极易陷入失序或无序的状态。

三、基层治理困境的消解：从技术治理走向价值治理

基层治理是国家治理的基础环节，但在治理权限的配置与治理任务的承担上存在着极大的不均衡问题。基层治理涉及的治理事务多、牵涉对象的异质性较强、治理难度较大，而基层政府等治理主体的治理权限非常有限，在很大程度上影响到基层治理水平的提升和绩效的改善。国家通过自上而下的资源输入和治理力量嵌入，使得基层治理获得了源源不断的资源供给和力量支撑，加之现代治理技术和手段在基层治理中应用场景的不断拓展和应用程度的不断加深，我国基层治理取得了显著的成效，但也陷入了治理成本不断上升和治理绩效对治理资源高度依赖的困境。面对基层治理中民众行为预期不确定性增加和社会问题政治化倾向较为凸显的治理现状，国家除了要继续推动治理重心下移和治理资源下沉，并在保障现有治理技术平台不断升级的同时积极引进新的治理技术手段的同时，还需要推动基层治理从单纯重视技术治理转变为技术治理与价值治理并重，用价值治理来改变基层治理成本不断上升和治理秩序较为刚性的治理困境，推动基层治理实现外生和内生治理秩序相互促进和谐共生。

1.推动基层治理回归价值治理本位。20世纪90年代以来，治理理念虽被引入国家政治生活并逐渐付诸实践，但治理长期以来都被当做是管理在使用，治理成为以政府为主导的治理主体利用一定的技术手段和治理体制来实现和维系特定治理秩序的行动，治理理念所需要的多元治理主体参与治理的治理框架并未构建起来。因此，要想消除当前我国基层治理面前的诸多困境，首先要解决的问题便是要变革将以治理之名行管理之实的做法，让治理真正回归治理本位。治理是包括治理主体和治理对象在内的多元力量共同参与的活动和过程，治理主体之间、治理主体与治理对象之间、治理对象之间在利益诉求和价值预设等方面通常会存在一定的差异，而治理的过程就是多元力量之间展开的利益博弈和价值调适的过程。因此，在治理实践中，治理主体不能无视或忽视治理过程中多元力量之间的利益诉求和价值判断，完全依靠外在治理主体和技术手段来将各类力量整合进外在的治理秩序，是难以从根本上解决基层治理难题和实现基层善治目标的，在借助于技术治理的同时，推动基层治理回归价值治理本位是降低基层治理成本、增加基层治理韧性的重要路径。为此，治理主体需要对治理涉及到各种主体、对象等力量的利益诉求和价值预设都有比较清晰的了解，让各类力量的利益诉求和价值预设能够得到清晰的表达，并提供必要的平台和空间让各类力量展开对话，推动各方利益诉求和价值预设达成平衡，最终实现完成治理任务和消解治理困境的目的。

2.给基层社会中的弱势群体赋予必要的权利，塑造稳定的基层社会结构。基层治理直接面对的是广大具有现实利益诉求和价值判断的民众，基层民众既是治理的对象也是参与治理的主体，他们的利益和诉求在基层治理的场域中应该获得明确的表达机会，其正当的利益诉求应该得到切实的维护和保障。但是，在基层治理的实践中，绝大多数基层民众缺乏表达自身利益诉求的渠道和機会，基层治理成为基层政府等治理主体推广实施其指定的治理方案的过程，而对于治理方案的讨论和制定过程，基层民众缺乏必要的知情权、参与权和决定权，这也是为什么基层民众对于基层政府的治理方案存在不合作甚至是抵制的重要原因。而且，基层场域中力量对比的失衡，也加剧了基层社会结构的不稳定性，进而影响到了基层治理秩序的塑造和维系，极易引发新的治理问题。“农民与基层组织是中国乡村治理中不可或缺的基本主体，只有充分调动他们的积极性和能动性，方能共同维持基层社会的公共秩序”。[10]因此，我们在推动基层治理体制和技术不断完善的同时，也要注重给基层社会中的弱势群体赋予必要的权利，基层治理方案的制定环节要充分听取基层民众的意见和建议，赋予基层民众拥有在关系其切身利益问题的治理方案上的表决权，以塑造稳定的基层社会结构，从而为基层治理中多元力量之间的利益博弈和价值调适搭建公正的平台，以达到增加基层民众行为预期的稳定性和增强基层治理秩序的韧性的目的。

3.摆脱对外部治理资源和治理技术的过度依赖，注重内生治理力量的培育和内生治理资源的挖掘利用。基层治理也涉及到的治理事务繁重，需要一定数量的治理资源的供给和治理技术手段的应用。在等级制的行政管理体制现状面前，基层治理主体拥和能够支配的治理资源非常有限，外部的治理资源供给和先进的治理技术手段的应用是保障基层治理能力提升和绩效改善的重要保障。但是，基层治理也不能陷入对外部治理资源和治理技术的过度依赖，基层治理面临的新情况和新问题会不断增多，而外部治理资源的供给始终是有限的，治理技术也不能完全取代治理主体的功能和角色定位。因此，我们在利用好外部治理资源和治理技术的同时，更需要注重基层空间中内生治理力量的培育和内生治理资源的挖掘利用。具体来说，在内生治理力量的培育上，要赋予基层民众基本的参与治理的权限，激发他们参与基层治理的热情，提升参与治理的能力。基层民众不仅是基层治理的对象，更是参与基层治理的主体之一，要改变基层民众仅仅是治理对象的角色定位，没有基层民众参与的基层治理，不仅治理成本居高不下，治理秩序也非常脆弱，基层治理绩效的提升和基层治理秩序的维系都需要基层民众的积极参与和有效维系。在内生治理资源的挖掘利用上，基层治理不同于其他类型的国家治理，基层治理不仅需要硬法，也需要讲求一定的情和理。城市社区和乡村地区拥有市民公约、村规民约等很多的“软法”，这些治理资源的挖掘和利用，为基层“软治理”[11]的实施提供了充足的空间，可以有效地弥补法律、法规和政策文件等在基层治理中存在的弹性不足的困境，在有效降低基层治理成本的同时不断提升基层治理的成效，提升基层治理秩序的韧性。

结 论

基层治理是国家治理的基础，不仅承担着繁重的治理任务，更承担着维系国家和社会稳定的重任。基层社会的稳定，根本上归结为基层社会交往的有序和基层社会结构的平衡与稳定。民众对基层治理现状的接受和基层治理秩序的认可，不是因为治理者采用了如何完备的治理结构、什么有效的治理手段和如何先进的治理技术，而是因为基层社会拥有一个平衡且运行有序的社会结构，可以将各种社会问题在该社会结构内部加以有效的化解，以维持基层社会弹性的治理秩序。平衡且有序的基层社会结构的实现，需要基层治理者变革传统的以技术为导向的治理模式，注重对基层民众的利益诉求和价值取向进行认真的倾听并采取有效的回应，通过赋权和引导等手段充分发挥基层民众在基层治理中的主体作用，推动基层治理内生秩序的生成和维系，以降低对外部治理资源输入和治理力量嵌入的依赖，在改善基层治理绩效的同时实现降低治理成本的目标，最终实现基层善治的目的。

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