生态理念视角下国土空间规划策略分析

吴 飞

（宿松县自然资源和规划局，安徽 安庆 246500）

1 生态文明和国土空间规划的内涵

作为稀缺的自然资源，土地是人类赖以生存和发展的根本，同时也是最重要的生产资源。随着社会的不断发展，人地矛盾愈加突出，随之也带来了严峻的环境问题。人口的增长，城镇化的不断深化，造成了社会各行业用地矛盾的突出，土地质量的下降，生态环境的恶化，这与我国可持续发展的理念相悖。如何实现土地资源、生态环境、经济发展和谐发展，成为现阶段国土空间规划的重要任务。作为人类文明发展的一个新阶段，生态文明是工业文明之后的新文明形态。生态文明要求遵循“人－自然－社会”三者和谐发展的客观规律，加大生态文明建设，要正确处理好经济发展和生态环境保护之间的关系，始终坚守树立保护生态环境就是保护生产力的理念，始终坚持改善生态环境就是发展生产力的目标。在聚焦发展的同时，关注生态环境，充分发挥生态价值与作用，走绿色可持续发展之路。

伴随社会经济的迅速发展，我国城镇化进程不断加快，国土空间规划备受关注。自中共中央国务院于2019年5月23日《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下称若干意见）正式公布以后，标志着我国国土空间规划体系的顶层设计已基本形成。说明当前我国空间发展和空间治理进入了生态文明新时代、规划体制改革进入了建立空间规划体系的新时期、国土空间规划体系建立进入了落地实施的新阶段，也意味着一个时代的落幕，一个纪元的开始，旧格局已经打破，新体系亟待重构。作为一项重构性的工作，目前已经明确了国土空间规划顶层设计和政策指引，正在逐步完善体系构建，要想做好此项工作，就必须摆正态度、正确认识，将生态文明理念纳入国土空间规划全过程当中，体现到规划编制、项目审批、工程建设等各个方面，让生态文明成为国土空间规划的价值追求和土地管理事业发展的鲜明标识。

2 生态理念视角下国土空间规划策略

1）树立正确的国土空间规划理念。新时代国土空间规划理念已由增量时代的物质规划向存量时代的品质规划转型。过去空间规划更加侧重规模、保发展，而进入生态文明新时代，国土空间规划要做到保护与发展协调统一。对此，编制工作者应转变过去传统的扩张型规划思维，摸清底图底数，加强对现有土地、森林、海域等资源的保护和利用，不断提升其价值；强化“山水林田湖草”生命共同体的整体系统观以及底线思维，推动形成绿色发展方式和生活方式；注重以人为中心，增强空间和资源的生态化、品质化、社区化，塑造以人为本的高品质国土空间；转变空间资源粗放利用模式，体现存量优先、精明增长、精准配置、分类施策，提高资源利用质量和效率，推动高质量发展。

2）实现国土空间规划思维和方法创新。在生态文明新时代的背景下，若要改变规划方法，先要改变传统的思维模式。首先，编制工作者应转变原来的单一、不系统的规划思维模式，采用全面的、系统的、战略的、有底线的思维模式。在综合分析全域空间、“山水林田湖草”全要素、人口、经济等方面基础上，结合实际需求和未来发展战略，对其进行科学合理、高效的创新、统筹协调规划，在守住其资产底线的同时，还应尽可能地促进资产价值的有效提升，以激活地区发展活力。其次，应改变规划方法。以往国土空间规划编制工作者主要采用的是统计型、图形型的方式方法，例如点－线－群、核－轴－带等。对此，编制工作者应在遵循生态理念要求下打破这种模式，采用网络化方式，将以品质以及效率为主导，更好地协调好国土空间开发利用的关系和秩序。

3）明确社会经济发展对规划的要求。近年来，我国正面临经济转型，由粗放型的增长模式向着集约型增长模式转变，由速度型的增长模式向着质量效益型的增长模式转变。由此可以看出，我国社会经济发展必然朝着高质量的方向发展。这就对国土空间规划提出了更高的要求，要求必须对自然资源进行高效、集约利用。社会经济的发展给人们生活带来了改变，人们不满足于物质财富需求，对精神财富也有了更高的追求，因此，应通过国土空间的合理规划为人们创造良好自然生态环境条件，满足人们对美好生活的需求。除此以外，针对目前区域发展不平衡以及不充分的问题，还需要通过国土空间规划调整区域发展格局，对各区域发展的情况进行优势对比，由先进城市带领城乡共同发展，并不断优化国土空间开发格局，促进国土资源能够在更大范围内进行流动和配置，进一步提高对国土空间资源的利用率。

4）实现国土空间规划配置优化。第一，要坚持战略引领。积极响应国家、地方重大战略要求，聚焦区域发展重点和核心问题，开展国土空间规划工作，对经济开发、生态建设、公服设施、基础设施等各类要素进行优化配置，优化各类空间布局，促进各区域发展的同时，加强生态文明建设，创造高品质生活。第二，加强趋势影响的分析和预判。对历年的区域经济发展、产业结构、人口、交通、城镇化等进行变化趋势分析，识别规律和问题并分析原因，在此基础上，通过各类方法科学预测资源需求量以及空间格局演变，为合理优化配置国土空间布局和要素提供支撑。第三，统筹优化空间格局。把握区域国土空间开发演变历史特征和规律，综合分析自然地理格局、人口分布与区域经济的空间匹配关系，并围绕发展定位目标，重塑“山水林田湖草”生命共同体，统筹优化生态、农业、城镇等各类空间格局，形成人与自然和谐发展的、主体功能突出的“开发－保护”格局，以引导合理开发，注重布局与功能匹配。

5）健全国土空间规划政策体系。第一，完善城乡建设用地增减挂钩政策。目前，我国城乡建设用地增减挂钩政策主要是在县域范围内进行，只有少数试点地区开放了区域，这大大限制了土地整治工作的开展。对此，建议突破地域局限，先拓展至紧密都市圈，然后再逐渐扩大区域，以促进区域间布局优化。第二，完善城市用地管控相关政策。从城市经营性用地管控现状来看，还存在缺乏灵活性问题，对此建议在管理不同属性的城市用地时遵循差异性要求，采取灵活的管控措施。如对于公益性用地，应充分发挥政府严格管控的作用，避免随意更改土地性质和使用功能；对于经营性用地，应采取弹性管控措施，促进土地资源的流动。第三，完善城市土地管理相关政策。城市土地与农村土地相比，在用途上复合性更强，功能上也呈现多样化的特点。对此，建议加强城市土地复合用途的管理，提出具体的要求，并对城市土地复合用途统计和转化进行引导和约束。

3 结束语

综上所述，生态文明建设是从生态文明的高度来提升对资源的节约程度，同时提高对生态环境的保护力度，从而促进产业结构增长方式与消费模式之间的协调增长。因此，国土空间规划建设必然会要求国土空间规划体系能够随时代的发展变化而不断变化。国土空间规划必须以生态文明为视角，提倡国土空间规划与生态环境之间相适应，只有这样才能够促进国土空间规划的创新和发展。