“市场+行政”理念助推职业年金发展

■文／吴孝芹

作者单位：山东工商学院公共管理学院

职业年金作为推进2015 年机关事业单位养老保险改革的重要举措，承担着保持改革前后机关事业单位职工退休待遇平稳过渡的功能。2017 年各地陆续开启职业年金基金投资运营，2020年覆盖人数超过3700 万人，累计结存超1 万亿元。职业年金建立伊始就覆盖了近82%的机关事业单位工作人员，远超企业年金覆盖率（9%），短短5 年的基金积累相当于企业年金近20 年基金积累总额的一半，并有快速追上企业年金积累规模的趋势。职业年金的快速发展得益于其在“行政+市场”理念指导下形成的强制性参与制度和市场化基金运营管理的有效结合。

职业年金管理理念演进

职业年金管理理念经历了从“市场化”向“行政+市场”理念的转变，初始采取自愿参与的市场化经办试点，发展几乎停滞，2015 年之后引入了行政干预理念，实行强制参与和集中市场化信托管理模式，取得了快速发展。

早在2008年3月，国务院就发布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发〔2008〕10 号），决定在山西、上海、浙江、广东、重庆先期开展事业单位工作人员养老保险改革试点，提出在参加基本养老保险的基础上建立职业年金制度。2011 年《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37 号）中第九份文件《事业单位职业年金试行办法》基本沿袭《企业年金试行办法》的相关规定，对职业年金的具体事项作了规定，采取自愿参加模式。后因受制于事业单位分类改革工作进展缓慢，该制度在实践中未能落实。

党的十八大以后，以全面深化改革为契机，机关事业单位养老保险改革步伐加快，作为配套改革措施，在借鉴企业年金发展经验基础上，建立了职业年金制度。

2015 年1 月《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2 号）要求机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，为其工作人员建立职业年金。2015 年3 月《关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18 号）明确了职业年金制度参加范围、缴费比例及资金来源、待遇支付方式、税收政策等问题。规定机关事业单位基本养老保险参与人员均需参加职业年金，采取个人账户管理，实账积累基金进行市场化投资运营，基本确定了职业年金前端强制性参与、后端市场化运作的运营管理模式。

2016 年10 月《职业年金基金管理暂行办法》（人社部发〔2016〕92 号）确定了职业年金基金管理职责和投资运营规则，规定职业年金基金采取集中委托投资运营方式进行管理，省级及以上社保经办机构承担“代理人”角色，代理委托人与受托人签订职业年金受托管理合同、归集职业年金缴费、采用份额计量方式进行职业年金基金账户管理、计算职业年金待遇、可以建立多个计划、多计划可以实行统一收益率，投资运营与企业年金相似，采取市场化信托管理模式，“代理人”代理委托人与受托人签订受托管理合同，受托人与托管人、投资管理人分别签订委托托管合同和委托投资管理合同。代理人角色的引入让政府在职业年金管理上承担更多职责，代理分散的委托人进行集中委托投资，具有更强谈判能力，更有助于维护委托人权益，多计划信托管理和同一计划下的多组合投资管理进一步引入竞争元素，相较企业年金的单一计划信托管理的竞争性更强，市场化程度更高。

2018 年4 月《关于规范职业年金基金管理运营有关问题的通知》（人社厅发〔2018〕32 号），针对各地推进职业年金基金市场化管理工作中出现的问题进行规范，之后各地陆续开启了职业年金基金市场化运营。2020 年12 月《关于调整年金基金投资范围的通知》（人社部发〔2020〕95 号）扩大了年金基金投资范围，允许年金资产除在境内投资外还可在香港市场投资，权益类资产投资上限从30%增加到40%，进一步强化了企业年金基金运营的市场化程度。

职业年金第二支柱功能定位突出

从职业年金理念演进可以看出，作为机关事业单位基本养老保险制度改革配套措施，职业年金管理遵循“市场+行政”组合理念，在业务经办端强制性由社保经办机构进行基金征缴、归集和账户管理，在基金运营端借鉴企业年金市场化信托运营经验，采取“代理+受托”基金运营管理模式，引入代理人集中代理委托人进行年金信托市场化运营，将行政推动与市场运营有机结合。在制度建立初始就将职业年金定位为养老保险第二支柱，承担保持并提升机关事业单位职工养老保险水平的功能，而非仅仅作为用人单位某种薪酬激励措施存在。政府在职业年金制度参与、缴费和集中运营管理监督方面承担了较多职责，保障了职业年金制度建立之初就基本实现全覆盖和全缴费。在投资运营方面，采取市场化信托管理模式，与企业年金在管理机构、管理模式、运营流程、投资范围等方面极为相似。其治理结构中除账户管理由省级社保经办机构负责外，受托管理、托管和投资管理分别由获得企业年金相关管理人资格的金融机构负责相应管理业务，职业年金管理可以分享相关金融机构近20 年从事企业年金基金管理的经验，为其基金保值增值提供保障。

职业年金在业务经办端通过“行政干预”建立强制参与计划，自建立伊始就基本实现机关事业单位及其工作人员全覆盖，相较企业年金而言，职业年金无需关注扩面问题。提升职业年金替代率、保障财政供款可持续性、充分发挥职业年金的补充职能，成为其发展重心。提升职业年金替代率的主要任务是增加职业年金运营管理效率，提高保值增值能力，为机关事业单位员工养老待遇不下降提供有效保障。

在基金运营管理端，职业年金基金管理较企业年金复杂，采取集中委托运营模式，由省级社保经办机构作为代理人集中代理委托人实施委托责任，较企业年金增加了一重委托代理关系。同时引入市场竞争机制，下设5—11 个受托计划，每个计划又分多个投资组合，代理人担任委托人和受托人的桥梁，集中为分散的委托人（各类机关事业单位）进行资产配置和受托人评价选择决策，既代表委托人利益又承担了政府责任。多个受托人与一个代理人进行信托交易，受托人相对分散，代理人具有谈判优势，更能为分散的委托人提供权益保障。一个受托人与多个投资管理人进行投资管理委托代理业务，投资管理人的投资组合规模取决于投资业绩和投资组合间的相对排名。受托人在计划层面的相互竞争及投资管理人在组合层面的相互竞争产生的双重竞争机制，提高了职业年金运营的竞争性，对业绩、服务和时效具有更高要求。目前来看，职业年金投资运营全面启动，获得了良好收益。

边界清晰方能健康有序发展

“市场+行政”理念有效推动了职业年金的发展，但其在管理运营过程中也暴露出一些不足。比如：多数省份财政全额供款单位的单位缴费采取虚账运行，将当前财政压力转化为未来财政负担；采取多计划统一收益率，并按份额计入个人积累账户，忽略了不同群体风险偏好差异（如年轻人有能力追求更高投资回报，而临近退休人员则对资金的安全性更为关注），难以实现最佳收益；代理人对受托人考核具有短期性，导致投资管理人在投资过程中更关注短期收益，忽略了长期资产配置，与养老金的长期资金属性和稳健运营属性不匹配，不利于提升职业年金长期投资收益。有鉴于此，职业年金发展应放眼长远，清晰界定职业年金管理的“行政”与“市场”边界，明确政府应担之责和市场可为之事，保障职业年金长期健康有序发展。

对于虚账运行问题，虚账运行会削弱制度的自我积累能力，而实账积累则能产生制度外收益，可以有效缓解未来财务负担，实现代际公平。在改革窗口期，职业年金参加人多数未进入退休阶段前，各地可根据自身财政情况，逐步推进职业年金单位缴费做实，确保职业年金制度的自我积累能力和财政可持续性，这是对未来财政的责任担当。

对于基金运营考核短期化问题，代理人可适当延长投资考核期限，使投资运营符合资产周期波动特点，使市场化基金运营管理机构可以更专注于市场之事，进行长期投资和价值投资，有效提升职业年金长期积累能力。

对于忽略群体风险偏好差异问题，代理人可考虑根据本省职业年金参加人的年龄结构划分年金投资组合，并设置不同收益率目标，引导市场化管理运营机构积极开发生命周期基金或目标日期基金，在激发市场活力的同时提升职业年金基金总体收益率。■