社会保障应对新冠疫情的全球答卷

■编译／秦靖沂

译者单位：人社部信息中心

全球金融危机后，2012 年国际社会一致通过了国际劳工组织《关于国家社会保护底线的建议书》（第202 号），再次确认了个人享有社会保障的权利。各国承诺保证基本的社会保障水平，并逐步提高。新冠肺炎肆虐全球让我们看到，各国在社会保障方面做得还远远不够。面对如此大规模的健康、经济和社会危机，尽管准备不足，各国政府仍然采取了前所未有的行动，实行一系列社会保障措施，保护个人健康和收入免受疫情影响，同时稳定经济和就业。

新冠疫情对社会经济影响深远

新冠疫情是对公共卫生的重大挑战，是现代经济史上第一次政府采取措施限制经济活动以保护人民健康。疫情带来的影响，一定程度上是由于本次危机的特殊性质，以及许多国家的卫生系统没有为疫情扩散做好准备。新冠疫情还引发程度不同的封锁措施，影响近27 亿工作者（约占世界劳动力的81%），这对经济和就业的影响巨大。此外，新冠疫情的影响极不均衡，加剧了现有的不平等和社会分裂。生活条件较好的人更有可能获得稳定的就业和收入，享有社会保障，并且能更好地隔离和远程工作。这些又将进一步加剧收入不平等。在拉丁美洲这个最不平等的大陆，一些国家的基尼系数预计增加1.1%至7.8%。

此外，过去几十年在两性平等方面取得的有限进展可能逆转。保健和社会工作部门70%的工作者是女性，在许多没有带薪病假的国家，由于缺乏适当的职业安全和健康管理制度以及保护设施，女性从业者面临较高的感染风险。女性往往在家务、零售、清洁等受疫情影响严重的行业工作，同时面临因封锁而失去工作和收入的巨大风险，而且往往缺乏有效的社会保障。此外，关闭托儿服务机构、学校和长期护理院，也使为幼儿和老年人提供护理的更多责任转移到家庭。

各国社会保障制度应对疫情大考

社会保障制度是应对全球流行病和严重危机的协调政策中不可或缺的部分。短短几个月时间，许多国家实施了规模空前的经济和社会刺激政策。

扩展医疗保障制度范围。泰国、菲律宾等采取措施，构建有效的医疗保健体系，加大财政补助，缩小社会差距。措施包括向卫生系统提供额外的财政资源，提高全民卫生服务的可获得性，提升卫生服务质量等。为提升医疗机构和医务人员服务能力，西班牙、英国等征用私人卫生设施，暂时加强了公共卫生设施供应。中国将远程医疗等预防、检测和治疗措施纳入医疗保险。其他措施还包括加强对医疗费用的财政支持，扩大现有医疗保障制度覆盖范围，确保保障的普遍性和连续性，泰国还将外国居民治疗纳入保障范围。

疾病福利确保病假期间收入保障。疾病福利允许工作者居家休养直到康复。奥地利、法国、德国、英国、越南等在检疫或自我隔离情况下向个人支付疾病津贴，以防止病毒传播。澳大利亚、加拿大、葡萄牙取消了支付疾病津贴的等待期，奥地利和日本则免除了提交疾病证明的要求。德国、爱尔兰、葡萄牙、英国由政府资助，向原本无权享受待遇的工作者发放疾病补助金。

提供失业保障。一直以来，失业保障被广泛用于应对危机。丹麦、多米尼加共和国、德国、意大利、日本、马来西亚、荷兰和泰国等通过短期工作福利或部分失业福利，支持企业留住工作者，防止失业。失业救济金在确保失业者收入保障方面发挥了重要作用，澳大利亚、爱尔兰、菲律宾等向自营职业者发放失业救济金。澳大利亚、意大利、日本等对没有资格参加失业保险的下岗工人发放了一次性紧急救济金。中国、韩国等提供就业匹配、技能发展和积极劳动力市场政策等就业服务，比利时、爱沙尼亚、马来西亚等通过在线工作咨询和调解，帮助求职者找到新工作。

调整公共就业计划。埃塞俄比亚修订了“生产安全网”计划，允许参与者获得3 个月预付款，同时免除该期间的工作义务。卢旺达暂时免除主要公共工程计划参与者的工作要求，同时继续支付现金，以使人们保持距离。菲律宾实施了一项公共就业计划，要求工作者对其家庭和附近地区进行消毒。

养老收入保障。鉴于老年人面对疫情的脆弱性，确保老年福利的持续和充足、调整老年福利的提供机制是重要的政策应对措施。阿根廷、秘鲁、乌克兰等提前支付了老年福利金。其他措施还包括确保老年人有效获得医疗服务，减少老年人领取待遇时的身体接触。阿尔及利亚允许社会养老金领取者通过代理人领取待遇。

为残疾人提供收入支持和社会服务。许多国家加强了对残疾人的现有支持政策。阿根廷、中国、秘鲁、新加坡等通过充分维持现有残疾抚恤金来提供收入保障。玻利维亚、埃及等除了实物福利和现有现金支付外，还推出了紧急现金支付，临时提高福利水平。澳大利亚、法国等调整了对残疾人的护理和支持政策。英国在3 个月内暂停了其主要收入资助措施对残疾人的要求和限制。

提供家庭福利并引入特殊的家庭休假护理政策。100 多个国家为儿童及其家庭提供了支持，关键措施是普遍和专项儿童福利，以及公用事业费用减免和粮食援助。蒙古、南非等显著提高了儿童福利待遇。加拿大、德国等在现有儿童福利之外提供一次性儿童福利金。菲律宾、危地马拉等暂停了享受家庭福利的附加条件。乌兹别克斯坦暂时将有子女的低收入家庭获得社会津贴的资格期限延长6 个月。随着100 多个国家的中小学、大学和托儿服务园所关闭，8 亿多儿童和青年受到影响，家庭休假护理政策成为关注焦点。法国、意大利等扩大了特别家庭假，以支持受学校关闭影响的在职父母。日本还对给予带薪护理假的雇主提供补贴，意大利、波兰、葡萄牙、韩国等为保姆或其他儿童保育服务提供者发放现金补贴或代金券。奥地利、法国、荷兰等为卫生保健工作者的子女享受儿童保育设施提供保障。

扩大制度覆盖面，保护非正式就业者。各国面临的一项挑战是，向受到封锁措施影响的16 亿非正式就业者，和在受影响最严重部门工作的人提供支持。越南向失去收入但没有资格参加失业保险的个人提供现金，向每年纳税申报收入低于1 亿越南盾的暂停营业的家族企业提供现金资助。哥斯达黎加推出了一项紧急福利，为失去工作者提供3个月现金待遇。纳米比亚的紧急收入补助金提供了一次性待遇。巴西向尚未参加国家社会保障的人提供网站或电话申请登记方式。厄瓜多尔针对非正式就业者中的感染者、其他受影响的工作者及其家庭，制定了特别应急福利。

向移民和流离失所者提供援助。在原籍国、过境国和目的地国，移徙人员在获得医疗服务和收入保障方面面临重大挑战。因此，国际劳工组织强调，各国政府必须充分考虑移民和被迫流离失所者在疫情中的特殊需要。许多移徙人员生活在过度拥挤的环境中，缺乏基本卫生设施，没有条件保持安全距离，无法采取预防措施。这些情况增加了流动人口中的感染比例。一些国家努力向移民提供医疗和社会保障福利。法国和西班牙将居住许可证延长3 个月。卡塔尔向移民免费提供新冠肺炎检疫服务。葡萄牙给予非本国国民某些权利和支持，包括医疗保健、社会支持、就业和住房。

为弱势群体扩大或引入新的社会援助福利。在中国，地方政府提高了低保福利水平，具体政策由各省确定。印度尼西亚在9 个月内将其平价食品计划的受益额增加了三分之一。爱尔兰和英国放宽了资格标准，以增加其低收入资助措施的覆盖面。萨尔瓦多、法国和西班牙等为无家可归者等弱势群体提供了额外资助。佛得角扩大社会收入促进紧急包容计划覆盖范围。西班牙推出了新的最低保障收入计划。在国家社会保障体系不健全的情况下，一些人道主义干预措施紧急填补了疫情期间的保障缺口，为人民提供社会保障。例如，索马里政府启动计划，首次向贫困和弱势家庭提供现金。伊拉克实行了一项临时每月赠款。

特殊或通用的普遍现金支付。塞尔维亚、新加坡、美国等国家和中国香港向全体人口提供一次性现金支付。图瓦卢实施了紧急普及基本收入政策。

缓缴社会保障费。为了缓解企业面临的资金流动困难，多国政府推迟或暂停社会保障缴费，或采取其他措施提高灵活性。中国、法国、匈牙利、泰国、越南等允许企业缓缴社会保险费，在某些情况下还允许雇员缓缴。在福利需求增加和支出相应增加的时期，缴费收入的减少会对社会保障管理部门带来挑战。除非在短期或中期内通过政府资金投入进行补偿，否则可能在危机后提高缴费率或减少福利，或两者兼而有之。

疫情危机清楚地表明了社会保障作为社会缓冲器和经济稳定器的重要作用。社会保障体系较为发达的国家能够更好地走出危机。政府和公众重新认识到社会保障的重要性，为调动社会保障制度所需资源提供了机遇。通过在2030 年前实现普遍社会保障，保护个人权益，各国可以更好地为应对未来危机做好准备。（文献来自《国际社会保障评论》Shahra Razavi,Christina Behrendt,Mira Bierbaum,Ian Orton and Lou Tessier，“Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion:Social protection responses to COVID‐19”）■