电子档案单套制管理制度创新探微

2021-04-14沈胤琛

卷宗 2021年4期

沈胤琛

（上海核工程研究设计院有限公司，上海 200233）

传统的档案管理制度一直实行“双套制”制度，但在进入信息数据时代后，这种制度既浪费资源，增加管理成本，又不再适合社会发展需要，人们转而重视起发展“单套制”制度，相比于国内的“单套制”制度刚刚进入发展时期，国外的电子档案“单套制”管理制度已经趋于成熟，可作为借鉴并改良现有的管理制度，使其更加适合我国社会的发展现状。

1 电子档案单套制管理简述

1.1 实施可行性

上世纪末，美国政府就已经在政府内部推行各种电子档案相关业务，到近几年，要求政府内所有的永久期限文件统统应用电子形式进行管理，发展到近期，更是要求政府提供元数据一并归档。而澳大利亚也在2011年要求政府将所有文件都转为数字信息化结构，以便管理及实现信息共享。加拿大在2006年时就已经筹划建设可信数字仓储项目，以为后期的信息化资产做好长期保存的准备。再观我国，2014年的上海海关部分区域的无纸化办公尝试，成功将无纸化办公范围扩大到全场；2015年，试点区域一再扩大，上海市档案局结合之前的经验，开始研究电子档案的“单套制”管理，并研发出一些基于电子档案管理原型的电子系统和相应的配套制度，并一一将各种电子档案管理的细节落实，如数字签名和电子签章等技术，接着成功将电子档案“单套制”管理制度在试验区全面实施，由此引发其他试点区域的档案无纸化转变申请，加上国家的大力支持，也为日后的电子档案“单套制”管理制度的顺利运行奠定基础[1]。在“十三五”规划中开始正式提及电子档案“单套制”管理和“单轨制”管理的尝试，一些相关试点工作也正式开始，2016年4月1日，国家档案局印发了《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（档发〔2014〕4号）。该规划纲要第三部分“主要任务和实现指标”中第13条“加快提升电子档案管理水平”中明确“在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点”。

1.2 新时代面临挑战

1）原生电子档案急速增长，成本无限增加。“原生电子档案”是指没有经过后期加工的数字化档案，是该电子文件的形成是原生状态的电子形式，是由无纸化办公而直接产生的电子文件。在数字化时代大力发展之时，电子档案数量急速增长，若此时再用原始的方式去处理这些档案，会耗费极大的人力成本和时间成本，也与“无纸化办公”的社会发展趋势不相符。

2）形态结构愈发丰富，纸质打印无法满足。不同于纸质档案的单一，电子档案的形态结构愈发丰富，不仅有着结构化的财务、人事等业务系统的数据信息，也有着半结构化的邮件、标签、报表等，更有着非结构化的图像、音频、三维模型等。因此，有些电子档案是无法用普通的纸质打印机打印出来，这些电子档案怎样有效归档非常重要。

3）元数据很难归档。元数据对于档案而言意义重大，纸质档案的元数据基本浮于档案表面，归档时可以一起归档，但电子档案的元数据隐藏在档案创立至归档的全过程里，很难全部外显出来，归档也很难进行，元数据还可能出现遗失。

1.3 国内外电子档案单套制管理制度研究发展现状

欧美国家在上世纪就开始尝试电子化办公，并在进入数字化信息时代后，积极地顺应时代的要求，很快就开始转型，其国家的国家档案馆更是配合着颁布一些政策规定，以便电子档案“单套制”管理的顺利发展。

国内的电子档案是在国家电子政务建设之后随之开始研究的。档案的数字化、电子化思想最早在2013年就已被国家档案局提出，到“十三五”规划中又提出电子档案管理的“单套制”管理制度和“单轨制”管理制度的试点，在近两年又进一步给予电子档案明文规定，确认其具有的法律效力。同时，国家政策的大力支持更是促进不少地区政府和企业的积极尝试，有不少试验企业已经完全通过实验，为日后的“单套制”电子档案管理制度奠定良好基础[2]。

2 电子档案单套制管理应用现状

2.1 电子政务中的应用现状

目前电子档案单套制管理在电子政务中的应用虽然并不普及，但也在主动创新、逐步推广，例如，为提高行政管理效率和行政服务效能，加快电子政务建设，上海市档案局结合上海自贸试验区实践，在自贸区率先探索电子档案“单套制”管理。不仅着眼解决全市党政机关电子政务建设中电子文件归档和电子档案管理的共性问题，也是落实中办国办有关文件的精神。

2.2 企业中的应用现状

在如今的企业中，在实际工作中应用单套制管理制度的还不多，很大一部分原因是没有完善、统一的系统，应用系统是档案信息资源开发利用和档案信息网络建设的技术保障，为了实现电子文件档案单套制管理，应用系统必须满足电子档案单套制的管理要求。这首先需要分析电子文件的运转方式；再分析电子文件从产生到归档利用的整个生命周期中需要的应用系统，并结合企业现行的办公自动化系统和现有电子档案系统，根据业务发展需要，适时进行更为先进、适用和可靠的档案管理应用系统的开发工作。

而从政府部门和企业档案管理部门角度而言，电子档案单套制相关制度的缺乏也是导致目前单套制管理应用较少的原因之一，而相关制度的缺乏一是因为部分政府和企业的相关部门不愿意付出较多的成本来保证电子档案的质量；二是档案管理部门缺乏资金投入，相关的技术和系统无法购入，也就无法推进单套制管理。

3 电子档案单套制管理制度创新

3.1 制定电子档案单套制管理制度体系

制定电子档案单套制管理制度体系这一点无论是对于地区政府还是企业、高校而言，都是非常重要的一个环节，便于开展下步工作。为此，国家方面要总结试点区域的电子档案单套制管理实施经验，并将之与我国国情与社会发展现状相结合，基于电子档案步骤完备的基础上，整合相关法律法规，并结合已研发出来的数字签名、电子签章等完备技术，制定电子档案单套制管理制度体系。

3.2 完善电子档案单套制管理相关信息系统

在制定电子档案单套制管理制度体系的同时，也要根据制度本身去完善与之相配套的信息系统。目前，很多政府机构或企业已经具有一定程度的电子档案单套制管理的信息系统，基本达到前端核心业务的全过程电子化，但后端的档案系统没有完善接通，缺乏前端和后端的有效结合。为此，针对这一点，可借鉴国外已建成数字档案室，建设更符合我国社会发展、符合企业本身发展需要的配套信息系统[3]。

3.3 制定电子档案备份方案及策略

而在建设地区机构和企业、高校的电子档案单套制管理制度时，不仅要确保电子档案的真实性、完整性、可用性及安全性，更要在此基础上，制定电子档案备份方案及策略，做好完整的备份管理，这也是国家方面提出的要求。比如可参考最新的“档案数据保全”方法，实现档案数据的实时监测、预警、保全及修复，并且要改变传统档案数据备份时出现的法律价值遗失问题，以保证电子档案的证据价值。

3.4 管理与服务相融合

当下，电子档案单套制管理的未来发展方向是管理与服务互相融合、互相发展，而要达到此趋势，就必须满足电子档案单套制管理的对象、核心功能和归档管理，以保证系统的高效运行；而后，就要从单套制管理制度在为社会服务时需要的拓展性入手，因为单套制管理服务方式虽然便捷但较为单一，且一些电子档案因其本身的特性，利用方式会被限制，这些仍有待改进；再就是单套制管理制度虽然目前主要是政府机构在应用推广，但在未来，并不能保证其不会以更多变的形式融入进社会或企业的服务中[4]。