落实“以水四定”的症结识别与政策工具

谷树忠

（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，100010，北京）

我国已开始全面进入以资源节约、环境友好、生态保育和空间均衡为主要特征的生态文明新时代，水是关键因子，“量水而行” 是必然方向。我国历来高度重视水问题，特别是党的十八大以来，2014 年3 月习近平总书记就保障国家水安全发表重要讲话，明确要求“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。 2019 年 9月习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，要求“以水而定、 量水而行”“把水资源作为最大的刚性约束”。

各部门各地区均采取措施落实“以水而定、量水而行”的要求，虽取得初步进展，但进展缓慢，迫切需要找出症结、明确策略、优化举措。

一、“以水四定”推进态势与主要症结

1.推进态势

“以水四定” 推进的基本态势可以概括为：方向正确、理念先进、制度严格、认识不一、落实迟缓(详见表1)。

2.主要症结

“以水四定” 进展不理想的主要症结在于：一是思想认识不到位。 对于水在经济社会发展中的地位和作用认识不到位，更未认识到水是经济社会发展的“最大限制因子”。 二是法律依据不充分。2020 年以前的相关法律法规有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法4 部法律，《取水许可和水资源费征收管理条例》《城市节约用水条例》和《农田水利条例》3 部法规，以及《建设项目水资源论证管理办法》1 个部门规章。这些法律法规明显存在以下问题：出台均早于党的十八大，更早于习近平生态文明思想的正式确立， 当时基本就资源论资源、就环保论环保，未更多地将资源与经济社会发展联系起来；即使包含了与“以水定需、量水而行”相关的内容，但有关规定也比较空泛、缺乏抓手、难以落实；相互间存在规定不一致、执行不衔接的问题；已有部门规章法律效力较低。 三是体制关系不顺畅。 “以水四定”涉及水利、发改、住建、农业农村、工信、自然资源等多部门，部门间认识、措施往往不一致。 四是基础工作不扎实。 “量水而行”的“量”需要大量基础性工作，包括水量分配及其科学和法律依据、 实际取用水量计量与监测， 以及水质动态监测及水环境承载能力测算等， 这些基础性工作往往不系统、不准确、不及时、不可靠。 五是奖惩赏罚不严明。 “以水四定”需要严明的奖惩制度作支撑，但实际缺乏奖惩手段。

表1 “以水四定”推进情况简析

二、“以水四定”的推进策略

1.“以水定城”的推进策略

在城镇化快速推进、城水矛盾突出的地区重点抓“以水定城”落实。 核心是：水城相宜，提升城市水宜居性。关键是：把水（水资源、水环境、水生态、水灾害）作为城市规划和建设发展的核心因素（在各级国土空间规划中充分考虑水因素， 将其作为基础性、关键性因素）。 难点是：如何抑制城市建设发展的冲动和惯性。 重点是：加强城市发展及其规划（各级国土空间规划）的水论证（水资源、水环境、水生态、水灾害论证），对城市实行分类管控：对严重缺水城市既要严格限制城市发展又要适度考虑调水；对内涝严重城市加强城市防洪能力建设，包括发展海绵城市；对水环境形势严峻的城市，以治理城市黑臭水体为突破口全面改善城市水环境；对水生态受到严重挤压的城市，压缩城市建设面积，扩大城市水面；同时适度提高城市用水价格，提高城市防洪标准与能力，等等。

2.“以水定地”的推进策略

在土地利用方式变化剧烈、水土矛盾突出的地区重点抓 “以水定地”落实。 核心是：水地或水土平衡，改进土地利用方式 （包括优化土地利用结构与布局）。 关键是：将水作为发展灌溉农业、 管控灌溉发展的关键限制因子（不宜再追求“农田灌溉率”）。 难点是： 如何将已经扩大的灌溉面积压下来 （在灌溉农业地区如何将已经大幅度扩大的耕地面积压下来）？这在西北地区，尤其是新疆地区（南疆）最为困难。另外，控制、压缩灌溉面积和耕地面积对农产品生产 （特别是粮食生产） 可能带来的影响是否能够接受，以及压缩灌溉面积和耕地面积可能产生的社会影响能否降到最低。重点是：加强（农业）土地利用的水（资源）论证， 根据水资源优化土地利用结构与布局，优化农业用地结构与布局，控制甚至压减灌溉面积， 适度提高农业用水水价标准，实现退耕退水。

3.“以水定人”的推进策略

在人口高度聚集、人水矛盾突出的地区重点抓“以水定人”落实。 核心是：以人为本，实现人水平衡。 关键是：将水作为判别人口规模合适与否的主要因子。 难点是：如何将人口与水挂钩？ 能否将水作为控制人口的因子和手段？ “以水四定”中，以水定人是最为敏感的难题。 重点是：加强人口规模的水论证与管制，适度提高生活用水价格控制缺水地区人口增长，对严重缺水地区实行生态移民。

4.扎实推进“以水定产”

在产业高度聚集、水供需矛盾突出的地区重点抓“以水定产”落实。 核心是：根据可利用水资源量确定产出规模，并严格控制产业、特别是工业用水总量， 实现用水总量零增长、负增长； 以污染处理能力确定产出规模，并提高排污标准，实现污水减量化和循环利用。 关键是：将水作为重要的生产要素之一， 将水作为产业、项目论证的主要因素。 一是加强产业和项目的水资源论证（包括水资源效率、污水排放等论证），二是单位（工业）增加值水耗、（工业）污水排放达标率监测、评估与考核，加强工业用水定额管理，加强灌溉定额管理（包括单位水农业产量）。 难点是：能否将水（用水效率、污水排放达标率）作为评价考核企业的核心因素之一？ 能否依据水作为企业关停的依据之一（污水排放不达标可能作为依据之一、甚至主要依据）？ 重点是：提高水利用效率的单位产出，包括提高工业用水的循环利用能力与水平，实现工业用水零增长、负增长，工业用水定额管理以及灌溉定额管理。

5.协同推进“以水四定”

一是在全国范围内因地制宜协同推进“以水四定”。 以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，既相互区别、又相互联系，既可有重点地单独推进，又需协同推进。 纵观全国，各地区均不同程度存在城（市）、（土） 地、人（口）、产（出）与水（资源、环境、生态、灾害等）不相匹配的问题，这些问题往往又是高度关联的。 因此，各地区均需协同推进“以水四定”，例如在城水矛盾突出的地区，既要重点推进以水定城，也需要适度推进“以水四定”其他方面工作。

二是要努力促成各类行为主体协同推进“以水四定”。特别是要注重政府部门的工作协同，努力在水利、发改、住建、农业农村、工信等部门形成合力；还要注重政府与企业工作协同，充分发挥政府引导、企业主体的作用；也要注重中央与地方政府的协同，充分发挥中央指导作用和地方主体责任。

三是要综合运用法律、规划等协同推进“以水四定”。 “以水四定”是个系统工程，需要综合运用各种可能的有效手段， 特别是需要综合运用法律、规划等手段，协同推进。 尤其要将法律取向和政策意图体现到规划、规制中，用规划、规制、标准等支持法律取向和政策意图的实现， 确保法律、政策、规划、规制等的取向、目标等高度一致和有效衔接。

三、优化强化“以水四定”的政策工具

1.优化强化水综合论证政策工具

水资源、水环境、水生态和水灾害等在内的水综合论证，是水治理的重要政策工具，是“以水四定”的基础性政策工具。 开展水综合论证的目的在于减少水资源消耗、 水污染物排放、水生态占用和水灾害破坏，提升水资源、水生态、水环境的安全保障和适应抵御水灾害的能力与水平。

要因地制宜地开展行业、项目甚至规划层面的水综合论证，在水资源短缺地区开展以水资源 （保证率）论证为主的水论证，在水环境较差地区开展以水环境（质量）论证为主的水论证，在重要生态功能区开展以水生态（占用）论证为主的水论证，在洪涝灾害频发地区开展以水灾害 （影响）评价为主的水论证。

2.优化强化水生态红线政策工具

加强水生态、水空间保护，是水治理的重要方面；划定和守护水生态水空间红线，是“以水四定”重要政策工具。 划定和守护水生态水空间红线的目的，在于最大限度地有效保护生物生境和水生生物多样性，提升水生态系统服务能力与水平，提升水生态安全保障能力与水平，支撑人类的长期生存和可持续发展。 划定水生态水空间红线既是一个严肃的科学问题，需要生态、地理、资源、环境等科学理论的支撑，遵循自然规律；也是一个严肃的政策问题，需要统筹人与自然、经济发展与生态保育的关系， 遵循社会规律、经济规律。划定水生态水空间红线既需要自上而下、 充分考虑国家需求，也需要自下而上、充分考虑地方需求，只有上下结合、兼顾多方需求，才能实现划得出、守得住。守护水生态水空间红线， 既需要包括目标责任制在内的行政手段， 也需要包括刑事处罚在内的法律手段， 还需要包括转移支付在内的财政支持手段以及市场准入和认证在内的市场手段等。

目前水生态水空间红线划定和守护尚处于起步阶段。 作为生态空间的更重要形态，水生态水空间的功能地位及其边界等，有望在制订中的全国及地方国土空间规划（纲要）中得到一定程度的体现。 同时，原来划定的重要水功能区须与国土空间规划背景下的生态空间分类体系及相关要求进行必要的衔接。

3.优化强化取用水总量管控政策工具

取用水总量管控，是最严格水资源管理制度的重要内容，是实现“以水四定”的重要政策工具。 取用水总量管控的目的在于严格控制取用水规模和速度、保护水资源基础，持续保障水资源安全。 取用水总量管控既是一个科学问题，需要进行地区可取用水总量的科学测算， 并根据人口、产业等因素对可利用水资源总量进行地区间科学分配；也是一个政策问题，需要充分体现保护水资源、节约用水的政策取向意图，以及充分考虑和评估政策的经济和社会效应。

目前取用水总量管控已按行政区划逐级分解落实，并取得了显著进展和初步成效，成为最严格水资源管理制度“三条红线”落实最好的一项措施， 当然还有待于进一步改进完善，例如需要在考虑各地区取用水总量基数的同时进一步考虑各地区的新情况新需求， 对取用水总量指标进行必要的动态调整优化； 需要结合国家战略部署及其对水资源的需求， 调整优化取用水总量管控； 需要结合产业需水新特点新规律优化调整取用水总量管控措施； 还需要将取用水总量管控的压力， 在由政府逐级传递的同时加大由政府向企业的传递力度。

4.优化强化用水效率管控政策工具

用水效率管控，是最严格水资源管理制度的重要组成部分，也是“以水四定”的重要政策工具。 用水效率管控的目的在于节约用水、 循环用水，提高用水效率，提高单位水资源量的经济产出率。用水效率管控，既有具体项目层面的，也有企业层面的，还有行业层面、地区层面的。 当前，尤其要加强对重点行业（高耗水行业）、重点企业（用水大户）的用水效率管控，以点带面推动全社会节约用水。

目前用水效率管控采取了一系列措施，如2016 年颁布实施《水效领跑者引领行动实施方案》， 旨在促进工业、农业和生活领域的高效节约用水，推进用水产品、重点用水行业和灌区的水效领跑者行动；2017 年颁布实施《水效标识管理办法》，旨在推动节水技术进步、 提高用水产品水效、促进节水产品推广，进而推进节水型社会建设。 这些措施对于提高用水效率起到了一定的积极引导作用，但作用还有待于进一步彰显。

5.优化强化用水定额管理政策工具

用水定额管理是应用广泛、应用已久的水治理政策工具， 也必然是“以水四定”的重要政策工具。 用水定额管理的目的在于通过明确用水定额、执行用水定额，有计划地分配水资源总量、 限制各用水者的用水量、提高用水效率。 用水定额标准的制订是一个复杂的科学问题、政策问题，需要统筹考虑经济、技术、心理、制度等因素和可行性；同时，行业间差异性、地区间差异性和时间变异性应予以充分考虑。

目前用水定额管理已在灌溉、特别是规模灌区得到了很好应用并取得了较好成效，灌溉用水效率不断提高（尽管幅度不大），工业领域的应用也取得了一定成效，特别是工业普遍实现了用水零增长、甚至负增长。 用水定额管理的作用可望进一步助推“以水四定”的落实。

6.优化强化水价值杠杆政策工具

水价值杠杆包括水价、水资源费、水资源税、污水处理费、水权交易等，是促进水资源有偿使用， 优化水资源市场配置，抑制污水排放，提高水环境质量的重要政策工具，同样也是“以水四定”的重要政策工具。水价值工具具有约束和激励双向调节作用，提高价、费、税或采取累进水价、水资源费、水资源税， 可对取用水或污水排放起到强烈的抑制、约束作用，反之亦然。

落实“以水四定”需要进一步深化水价值工具改革和应用， 尤其要将其全面引入农业领域， 逐步有序地实行农业水价政策； 要更多地统筹多种水源， 建立合理的多水源比价关系； 要进一步推进水资源费向水资源税转化， 规范水资源税征管和使用； 要切实提高水权交易的规模和效果，促进水资源优化再配置；要探索排污权交易， 促进排污总量合理配置。