建立健全土地管理体制推动经济社会可持续发展——《江苏省土地管理条例》解读

☉张鏖

特邀嘉宾：

王腊生 省人大法制委主任委员

汪 泉 省人大常委会环资城建委主任

刘 聪 省自然资源厅厅长

2021 年1 月15 日，省十三届人大常委会第二十次会议通过了新修订的《江苏省土地管理条例》（以下简称条例），自2021 年5 月1 日起施行。本次修订是该条例颁布实施20 多年来的首次大修，修订后的条例贯彻落实国家和省土地管理改革要求，对国土空间规划、耕地保护、土地转用和征收、建设用地管理等作了全面系统规范，特色鲜明，亮点众多。为了更好地推动条例贯彻实施，本刊特邀几位参与条例修订的嘉宾为您作详细解读。

问：请简要介绍一下条例修订的背景？

刘聪：《江苏省土地管理条例》是我省经济社会发展的基础性法规，该条例自2000年制定出台以来，其间进行了两次小幅修正，但基本框架和具体内容均未有实质性变动。随着国家土地管理改革和我省土地管理实践的发展，许多规定已经不适应现实管理需要。在土地管理法进行重大修正的背景下，适时修订我省土地管理条例，不仅是细化落实新修正的土地管理法的迫切需要，也是落实国家土地管理制度改革的重要举措，更是提炼固化我省土地管理实践经验的现实需求。20 多年来，我省土地管理改革的成果经验丰富，比如，在“节约集约用地”“耕地保护”工作中已经形成了成熟做法，有关土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地改革等的实践经验已有初步成果，这些经验做法迫切需要通过立法加以固化，推动我省自然资源治理体系和治理能力现代化。

问：当前国家正在推进“多规合一”改革，条例在建立健全国土空间规划体系方面作了哪些规范？

王腊生：党中央、国务院明确提出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。为了贯彻落实国家“多规合一”改革要求，2019 年10 月，省委办公厅专门印发了关于建立国土空间规划并监督实施的意见，要求2020 年基本建立全省国土空间规划体系，初步形成国土空间开发保护“一张图”。此次修订条例，我们很好贯彻落实中央和省委要求，专列一章对国土空间规划作了全面具体规范。明确国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是各类保护、开发、建设活动的基本依据。要求本省按照国家规定建立国土空间规划体系。规定下级国土空间规划应当服从上级国土空间规划，详细规划应当服从总体规划，相关专项规划应当相互协同，符合总体规划并与详细规划相衔接。明确编制国土空间规划应当坚持生态优先，推动绿色、可持续发展等要求，并对国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划的编制等作了具体规范。为了统筹特定区域流域协调发展，适应各自功能定位需要，条例还规定要支持按照特定功能要求，组织编制跨行政区域或者流域的国土空间规划。同时，为了增强规划实施的刚性，明确经批准的国土空间规划应当严格执行，不得擅自修改。因国家重大战略调整、重大项目建设或者行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按照法定程序进行修改。

问：耕地是我国最为宝贵的资源，条例在加强耕地保护方面采取了哪些举措？

汪泉：粮食安全是社会经济发展的重要基础。江苏自古以来被称为鱼米之乡，一直是农业大省、产粮大省。近年来，我省经济社会发展取得了令人瞩目的成就，但在土地利用方面还面临着供需矛盾突出、需求区域差异明显、土地利用效率低、土壤环境质量管理还需进一步加强等一系列问题，给耕地保护带来了较大压力。为此，条例明确要求依法保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。对非农业建设经依法批准占用耕地的，实行占多少垦多少，要求县级以上地方人民政府应当建立耕地占补平衡项目库，确保本行政区域内耕地占补平衡。对依法批准占用耕地的，要按照谁占用谁补偿的原则承担补偿责任。明确经依法划定的永久基本农田不得擅自变更，依法占用永久基本农田应当按照永久基本农田数量不减少、质量不降低的要求进行补划。要求县级人民政府应当依法划定永久基本农田储备区，作为补划永久基本农田的后备资源库。明确建立健全生态保护补偿制度，要求造成土地破坏的用地单位和个人应当履行土地复垦义务。规定实行耕地保护激励性补偿，要求省人民政府对耕地保护良好的地区给予奖励，设区的市、县（市、区）人民政府对承担耕地和永久基本农田保护任务的集体经济组织和农户予以奖补。此外，还明确地方政府及其主要负责人耕地保护职责，规定设区的市、县（市、区）人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，要求设区的市、县（市、区）人民政府应当严格执行国土空间规划，采取措施，确保本行政区域耕地总量不减少、质量不降低。

问：土地征收和补偿是社会普遍关注的热点难点问题，条例在完善相关制度，保障被征地农民合法权益方面采取了哪些举措？

王腊生：立法为民是我们一以贯之的立法宗旨。众所周知，土地是农业最重要的生产资料，是农民赖以生存和发展最基本的物质条件。为了使条例规定更加符合江苏实际，更好反映人民群众意愿，一审前，省自然资源厅专门就条例修订草案涉及的重大问题向挂钩联系的常委会组成人员进行汇报，听取意见建议。一审后，法制委、法工委就修订草案修改稿广泛征求各有关方面尤其是基层群众的意见。在修改过程中，我们以保障被征地农民合法权益为出发点，及时回应人民群众的新期待，着力推动解决人民群众最关心最直接最现实的问题。明确了农用地、未利用地转为建设用地的审批权限和流程。对征收土地拟征地公告、征收土地调查与风险评估、征地补偿安置方案公告与听证、征地补偿登记与协议签订等提出了具体要求。明确土地征收补偿标准和要求，规定征收土地应当给予公平、合理的补偿，依法及时足额支付相关补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。要求设区的市、县（市、区）人民政府根据征地补偿安置方案，组织测算并落实有关费用，将土地补偿等相关费用和被征地农民社会保障费用足额存入指定的预存征地补偿款专户和社会保障资金专户，并确定安置人员名单。明确对征收土地涉及农村村民住宅的，要尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对补偿要求作了具体规定，即重新安排宅基地建房的，宅基地的面积按照本条例相关规定执行；依法确定的原宅基地面积超过重新安排宅基地面积的，应当对超过的部分给予合理补偿。提供安置房补偿的，安置房的面积不得少于依法确定的原房屋面积。采用货币补偿的，应当评估宅基地和住房的价值，一并作出补偿。

问：近年来，我省在建设用地管理方面积累了不少成功经验，条例对此作了哪些规范？

刘聪：近年来，通过基层的探索实践，我省在土地管理改革中形成了一些可推广可复制的好的经验做法，比如，常州武进区关于农村集体经营性建设用地入市的探索实践，为国家土地管理改革贡献了江苏经验。为了更好发挥立法引领和推动作用，我们及时将这些经验做法通过地方立法加以固化。在农村集体经营性建设用地入市方面，条例明确国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人依法可以通过出让、出租、作价出资（入股）等方式交由单位或者个人使用。同时，为了规范集体经营性建设用地入市，对集体经营性建设用地入市的程序等提出了明确要求，规定集体经营性建设用地出让、出租、作价出资（入股）等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，形成书面决议，并按照国家规定办理相关手续。集体经营性建设用地出让、出租等，应当以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用权人，双方应当签订书面合同，载明交易价格、使用期限等内容。在宅基地管理方面，要求县级以上地方人民政府应当按照国家和省规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。明确农村村民一户只能拥有一处宅基地，并对宅基地面积标准作了具体规范。同时，为了规范村民建房，规定村民建住宅应当符合国土空间规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。为了盘活农村宅基地，明确允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，退出的宅基地用于满足农村村民宅基地合理需求和盘活利用。鼓励农村集体经济组织及其成员通过自主经营、合作经营、委托经营等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。在工业用地出让方面，根据中央改革要求，规定设区的市、县（市）人民政府可以探索采取先租赁后出让、在法定出让最高年期内合理确定出让年期等方式出让工业用地。对工业用地采用先租赁后出让的，可以先以招标、拍卖、挂牌方式租赁取得，并明确约定转为出让建设用地的条件，达到约定的受让条件后，可以依法申请办理协议出让手续，签订土地出让合同。

问：为保障条例有关规定得到有效落实，条例在监督检查和法律责任方面作了哪些规定？

汪泉：为了督促政府及有关部门履行好相关职责，预防和惩治土地违法违规行为，确保各项规定得到有效落实，条例对政府及相关主管部门的监管职责作了明确，要求地方各级人民政府应当加强对土地管理工作的领导，保护和合理开发利用土地资源，制止非法占用土地和破坏土地资源的行为。明确发展改革、自然资源、生态环境、住房城乡建设等有关部门应当在各自职责范围内，依法履行相应的监管责任，实施监督检查。同时，为了发挥地方人大常委会的监督作用，规定县级以上地方人民政府应当定期向同级人民代表大会常务委员会报告本行政区域内国土空间规划和土地利用年度计划执行、永久基本农田和其他耕地保护等土地管理情况。要求设区的市、县（市、区）人民政府应当于每年年底前向上一级人民政府报告开展土地管理监督检查情况。对地方各级人民政府和自然资源等有关部门及其工作人员违反法定权限、程序或者不按照国土空间规划确定的土地用途批准土地使用等行为，规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。对违反国土空间规划等非法占用建设用地、未利用地的，规定由自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的标准处以罚款，等等。