以“两江新区”为例的国家级新区财政科技政策效果评价

陈 娟 陈 勇

（1.重庆工商大学,重庆 404100；2.重庆科技发展战略研究院,重庆 404100）

1 引言

以科技创新驱动区域发展是国家级新区持续高质量发展的方式，也是政府财政大力支持的重要探索[1]。2020年国务院办公厅印发《关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》强调，相关财政政策要着力提升关键领域科技创新能力，打造强竞争力的创新平台，瞄准前沿技术攻关。在此背景下，本文以两江新区为例，从政策工具和科技活动两个视角探索国家级新区财政科技政策及其效果，分析现有两江新区财政科技政策存在财政科技资金投入不足、企业依赖性强、科技成果转化欠缺等问题，最后提出了四条针对性的建议：一是突出政策目标导向性；二是增强财政经费杠杆力；三是加快科研成果产业化；四是完善科技政策监管控。

2 两江新区财政科技政策及效果分析

2.1 政策工具及其效果分析

两江新区是我国重要的国家级开发开放新区，具备国家级新区、中国（重庆）自由贸易试验区核心区以及中新（重庆）战略性互联互通示范项目核心区“三区”叠加优势，是重庆数字化、智能化发展的重要“智慧之城”。自新区设立以来，市政府先后主要推出了《重庆两江新区加快科技创新型企业发展暂行办法〔2015〕》《重庆两江新区促进科技创新发展办法〔2017〕》《重庆两江新区促进科技创新高质量发展的若干政策〔2019〕》等财政政策，以支持区内科技创新发展。借鉴关成华等（2018）对科技政策的多维分析理论，可将科技政策工具分为需求型、供给型和环境型三类[2]。

第一，需求型财政科技政策：拉动力逐渐加强。两江新区的需求型财政科技政策主要体现在对科技成果转化的拉动上，即通过采购、贸易管制等措施积极开拓、稳定新技术应用市场，从而促进科学技术创新和新产品研发。新区此类政策最先只有政府直接优先购买的形式，拉动力较弱；最新的政策通过奖励、补贴等方式引导市场购买科技成果[3]，可见政策不断优化，财政的杠杆作用得到越来越好的发挥。

第二，供给型财政科技政策：推动力成效突出。推动型科技政策是两江新区鼓励科学技术发展的重要工具[4]。两江新区供给型财政科技政策呈现多元化，囊括人才激励、企业支持、办公场所租赁补贴、创新载体平台扶持等各个要素领域，其经费也占据财政科技支出的重要部分[5]。政府通过对生产要素的大力支持来改善科学技术创新的要素供给，从而推动科学技术创新和新产品研发。截至2019年底，两江新区科技型企业有1 298家，高新技术企业有409家，人才落户持续升温，为新型材料、生物医疗、大数据、人工智能等重要科技产业提供了巨大的活力。

第三，环境型财政科技政策：科创环境得到改善。两江新区通过金融、税收、法律等环境的改善来为科学技术创新活动提供有利条件，进而间接影响并促进科学技术创新和新产品研发。税收方面，通过减免企业所得税、高层次人才个人所得税以及交易费用、成果转化费用的税费返还等方式，减轻高科技企业的税务负担，鼓励区内企业引进高层次人才、进行科学技术研发。金融方面，通过贷款贴息、保险补贴、担保补贴等方式对科技研发给予支持，解决科技研发的资金问题。此外，新区财政对知识产权、专利发明进行大力度地鼓励，且成效显著。截至2019年末，新区有效发明专利数累计达2 700件，万人发明专利拥有量超30件，实施高价值专利组合培育2项。

2.2 科技活动及其效果分析

科技政策有其独特的作用与规律，这种规律和特点是制定财政科技政策时需要考虑的重点问题。为了更好地分析两江新区财政科技政策的效果，按照科技活动的基本过程可以将其划分为基础研究、研究与开发、产业化三阶段，从科技活动的维度进行分析。

第一，基础研究阶段持续加强，夯实科研基础。新区财政对基础研究的科技政策主要体现在支持科创平台、重点实验室、院士专家工作站、创新载体品牌的建设上，包括引入人才、出资建设、补贴奖励等方式。在建设成渝双城经济圈之际，作为科技创新中心的核心区，新区2019年新增的市级新型高端研发平台有6个，占全市3/4，市级以上研发机构累积达280家，为科技基础研发提供了较好的物质基础。

第二，研究与开发阶段投入加大，鼓励科技研发。从已有政策可见，新区对科学技术研究与发展这一阶段的支持政策很多，且具有一定的针对性。同时新区财政设立了多种项目基金与补贴奖励，2019年，两江新区财政科技支出总额6.05亿元，同比增长0.5 %，主要支出在科技企业培养、高新技术研究与发展等方面[6]。

第三，产业化阶段政策略显单一，成效不太明显。新区在产业化阶段的科技政策主要是对科技成果转化的财政奖励，鼓励企业、高校、科研机构科技成果转移转化，同时也对购买科技成果的企业进行补助。此外对新区研发或生产的科技创新产品，在同等质量同等价格的原则下，优先纳入政府采购和融资租赁以及推广应用之中；对采用科技创新产品的企业可让其与新区财政扶持相关政策挂钩，尝试实行抵扣性付款。

3 两江新区财政科技政策存在的问题

3.1 政府财力吃紧，拉动力欠缺

地方政府的财力在一定程度上有限，财政科技支出较少，加上新区需求型财政科技政策较少，财政对科技创新缺乏拉动力[7]。一是相对规模不足，2019年新区财政科技支出6.05亿元，占一般公共预算支出2.25 %，低于全国平均水平3.99 %，相对规模有待扩大；二是支持力度不足，新区财政科技政策偏重于对中小微企业科技创新的激励和扶持，在大数据、云计算、AI等先进技术领域的财政支持力度不足，技术攻关难度较大；三是需求政策不足，从新区现有的财政科技政策可见，新区政策重点在于对科学技术发展的研究与开发阶段的支持，体现为推动力，需求型财政科技政策力量相对薄弱。

3.2 企业创新不足，依赖性较高

随着新区对企业科技创新支持力度的不断加大，区内中小微企业对财政科技支出及其他支出政策的依赖程度上升，科技创新能力处于较低水平。一是企业成长缓慢，新区的高新技术企业以中小微企业为主[8]，现有的科研机构、科技创新平台发展也处于较低级阶段，科技创新能力较弱，与沿海城市的高新技术企业相比差距颇大；二是龙头项目不多，新区的科研工作在大数据、生物工程、人工智能等重要领域均有涉猎，但成效一般，没有龙头项目，也没有显著的科技创新突破；三是道德风险隐患，科技投入的增大势必会带来企业的道德风险，即企业对财政科技支出及其他政策支出的依赖度上升，丧失自主创新、盈利的能力。当前新区未有明显的道德风险出现，但在制定财政科技政策的时候仍需考虑此类问题的存在。

3.3 成果转化有限，引导性欠佳

新区在基础研究和研究与开发阶段的成效显著，但科技成果转化并不多，用于产品市场的成果更少，这与现有政策对产业化的引导不足息息相关。一是政策目标缺乏导向性，新区在发挥政府政策创新引导作用时未能更好地发挥市场主体的活力，政策目标比较分散，对区内平台建设、项目扶持缺乏明晰的目标和界定，事事兼顾便失去了重点；二是人才引进缺乏针对性，新区对人才引进的政策涉及住房补贴、生活补贴、创业补贴、落户补贴、一次性奖励等多个领域[9]，具有一定的政策竞争优势，但政策对不同领域、不同层次的人才缺乏针对性的具体措施；三是政策制定缺乏灵活性，新区对企业和科研机构科技创新进步的激励方式多为直接的奖励或补贴，缺乏政策的灵活性。

4 完善两江新区财政科技政策的建议

4.1 突出政策目标导向性，优化科技发展的导航仪

在现有政策的基础上，充分梳理本区科技优势、了解科研市场前景，制定明确的短期、中长期发展目标，并由上而下贯彻发展目标，上下合力推动科技创新发展[10]。还可通过增加项目配套资金、财税组合政策、产业引导基金、财政奖励等方式，对不同领域、不同环节的科技创新进行差异性支持，高效发挥财政政策对科技创新的引导作用。在新区财政科技支出经费有限的前提下，将问题导向、目标导向作为政策制定的出发点，充分利用有限的财政资金，使之在科技研发领域发挥更好的导航作用。

4.2 增强财政经费杠杆力，硬化科技发展的双尾翼

科技创新持续稳定发展既需要财政经费的支持，也需要市场资源的大量投入。财政直接补贴或奖励具有显性的激励作用，但此类经费缺乏杠杆力和灵活性，在资金有限的情况下能够发挥的效果也是有限的[11]。新区不妨加快完善金融市场改革与创新的工作，通过银行、信贷、证券、保险等金融机构，增强金融业化解不良资产和促进科技发展的能力，充分发挥财政资金的杠杆力作用，以有限的财政资金撬动更大的科技创新成效。还可以通过完善配套政策措施充分调动商业银行增加信贷投放的积极性，形成银行、证券、保险等多方面扩大融资，为科研事业提供长期稳定的资金支持，从而发挥科技资金的尾翼稳定作用。

4.3 加快科研成果产业化，强化经济发展的喷射机

现新区对科研成果需求侧的拉动政策较少，建议适度加强财政政策的拉动力作用。政策拉动力体现在促进产业化方面，产业化是科技活动的最后一个阶段，也是科学技术研究经济价值、社会价值的集中体现[12]。除了对科研成果转化的奖励之外，可以加强成果转化的宣传推广工作，强化科技推广服务建设体系，为科研成果转化助力，推动科技高速、高质量发展。还可以通过建立科研与产业化的对接渠道，深化产学研融合发展，加快新技术、新产品、新工艺、新材料、新装置等科技成果向现实生产力发展，进而打造拉动经济发展新引擎。

4.4 完善科技政策监管控，细化科技发展的检测器

财政政策的制定、执行都需要有一个强有力的监管，新区可在其官方平台公开更详细的政务信息和数据，以便公众和有关机构部门对其过程进行监督。同时可以制定一个动态的绩效考核机制，根据不同的领域确定具体化、定量化的考核标准，对灵活的财政科技政策及其社会效益、经济效应进行评价，淡化“唯项目”倾向[13]。同时应加强管理，实行追踪问责制度，落实财政科技经费每一个环节的责任，逐级考核问责。着力控制政策的导向性和正确性，充分发挥财政政策对科技发展的检测器作用，保证政策的顺利实施和政策目标的实现。