加快实施河北省节水农业发展战略的对策建议

马素英，贾兆宾，段国芳，张占会

（1.河北省水利科学研究院，050051，石家庄；2.河北省邢台水文水资源勘测局，054000，邢台;3.河北省水文水资源勘测局，050031，石家庄）

河北是典型的资源型缺水省份，随着人口的持续增长和经济社会的高速发展，水资源需求日益增大，地下水严重超采，形成了全国最大的地下水漏斗区。2014年地下水超采综合治理试点工作开展以来，河北省、市、县三级政府上下联动，财政、水利、农业、国土等部门协同发力，“节引蓄调管”五措并举，截至2018年年底已累计形成地下水压采能力36.29亿m3，占全省地下水超采量的60.8%。河北省的水资源状况及剩余约23亿m3的地下水压采任务，在客观上要求河北经济社会发展必须坚持走节水的路子，必须在节水中求生存、求发展。

河北是农业大省，农业用水量、地下水开采量及地下水超采量分别占全省用水总量、地下水开采总量及地下水超采总量的70%左右，随着水资源进一步短缺及农业用水份额持续降低，必须坚持适水发展和节水优先战略。2019年8月，河北省水利厅、省发展和改革委员会联合印发《河北省节水行动方案》，在农业节水方面，提出农业节水增效行动及调整作物种植结构和发展高效节水灌溉工程两项节水重点任务。落实这些措施迫切需要推动河北省适水农业发展，推动绿色高效节水。

一、节水现状及成效

图1 2000—2018年河北省农业用水量与粮食、蔬菜产量关系

河北省是资源型缺水农业大省，也是全国粮食、蔬菜等的主产区，用占全国0.6%的水资源量，生产了全国6%的粮食，养活了全国5%的人口。河北省各级党委和政府历来高度重视农业节水工作，尤其是“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路提出后，通过实施节水增效示范、小型农田水利重点县、现代农业、地下水超采综合治理、高标准农田建设等项目，大力探索实施节水农业，初步形成了从输水到灌水、工程到管理、微观到宏观的立体化、多样化、系统化农业节水格局，取得了显著的节水成效。

1.农业用水持续递“减”

结合供给侧结构性改革及地下水超采综合治理，农业生产在实现面积减、水量减的情况下，实现了单产增、总产增的“两减双增”。2018年河北省农业用水量121.1亿m3，较2000年减少40.7亿m3；小麦和蔬菜种植面积分别压减至230万hm2和73万hm2左右，较2000年分别减少33万hm2和13万hm2；粮食产量3 700.9万t，是2000年的1.6倍，蔬菜产量5 515万t，较2000年增加了700万t。农业用水占比从2000年的76.2%降至66.4%，高于全国平均值5个百分点。2000—2018年河北省农业用水量与粮食、蔬菜产量关系见图1。

2.农业生产持续增“绿”

2018年全省节水灌溉工程面积达354万hm2，较2000年增加220万hm2，节水灌溉工程面积控制比例73.4%，高于全国35个百分点。耕地实际灌溉用水量2 640 m3/hm2，较2000年下降33%，仅为全国平均值的2/3，全国排名第四，农田灌溉水有效利用系数提高到0.673，在省（自治区）中排名第一。累计实施17处大型、20处重点中型灌区续建配套和节水改造，区域规模化高效节水灌溉工程建设持续推进。农艺节水措施得到全面推广，其中推广小麦节水抗旱品种及稳产配套等综合农艺节水技术182.4万hm2，占小麦播种面积的77%。

3.管理水平持续增“强”

出台了《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》《河北省实行最严格水资源管理制度实施方案》等法规及规范性文件。以“以电折水”计量设施为主、水表等计量设施为补充的农业用水计量监测体系基本形成，省、市、县三级行政管理与县、乡、村三级民主参与式管理相结合的农业用水管理组织网络基本建立，农业水价综合改革在全省井灌区稳步推进，推广面积130万hm2。农田水利设施产权制度改革全面推广，新建水利工程设施全部发放了“两证一书”（所有权证、使用权证和管理维护责任书）。

二、存在问题及原因

总体来讲，河北省农业用水效率在全国处于先进水平。但与国家有关标准及以色列等国际先进节水水平相比，还有一定差距，与应对全省严峻的缺水形势要求还有差距。在农业发展定位和布局、节水用水及管理水平等方面还存在不足。

1.存在的主要问题

（1）地下水超采现象依然存在

河北是全国唯一没有大江大河过境的省份，全省多年平均（1956—2000年）水资源总量205亿m3，人均水资源量307 m3，每公顷水资源量3 165 m3，分别为全国平均值的1/7和1/8。20世纪80年代以来，河北省水资源量呈现衰减趋势，特别是近10年来，水资源总量衰减到157亿m3，减少了近1/4。根据《关于地下水超采综合治理的实施意见》和《河北省水资源统筹利用保护规划》成果，要支撑经济社会的持续发展，未来5~10年还有约23亿m3的用水缺口，其中农业用水缺口15亿m3。

（2）农业用水及开采地下水占比较重

据统计，2000年河北省农业、工业、生活用水量分别占用水总量的76.2%、12.9%、10.9%，到2018年调整为66.4%、10.5%、15.2%，生态用水量占7.9%。2000年全省地下水开采量166亿m3，其中农业地下水开采量达117.4亿m3，2018年 分 别 降 低 到106亿m3、77.3亿m3。虽然河北省2018年农业用水量121.1亿m3，比2000年降低了9.8个百分点，其中地下水开采量减少40亿m3，但农业用水量占总用水量182.42亿m3的比例仍达到66.4%，高于全国平均值61.4%，在全国GDP前10名的行政区中排名第一，远高于粮食主产区的江苏（46.2%）、河南（51.1%）、湖北（51.8%）等地，更高于法国（42.5%）、美国（48.7%）等发达国家。2018年农业地下水开采量占全省地下水开采量的72.9%、占农业用水量的63.8%，在全国省份中均为第一。

（3）高耗水农作物种植比重偏大

全省小麦、蔬菜、果树等高耗水作物用水占农业用水总量的70%以上，且高耗水作物主要分布在地下水超采区。冬小麦播种面积237.3万hm2，90%分布在地下水超采区，其中50%分布在黑龙港流域的地下水严重超采区；蔬菜面积80%分布在地下水超采区；苹果、梨、桃、葡萄四大树种68%的果园在地下水超采区。2000—2018年粮食总产量年均约3 000万t，依靠超采地下水实现的粮食增产达到900万t，小麦常年产量约1 500万t，净调出量500万t；蔬菜年产量达5 000万t，满足京津冀地区需求2 000万t外，净调出量3 000万t。粮食、蔬菜、瓜果、肉蛋奶等农产品年约调出虚拟水31亿m3，略高于南水北调中线给河北省的分水指标。

（4）农业灌溉用水方式还较粗放

全省有效灌溉面积447.7万hm2，还有93万hm2尚未实施节水灌溉；大中型灌区渠系建筑物老化、损毁严重，灌区渠系骨干工程防渗率不足40%，末级渠系防渗率约为10%。现有节水灌溉工程规模和节水水平与河北省水资源条件不相适应，用水方式还较为粗放。

（5）种植结构调整措施可持续性差

依托地下水超采综合治理工作实施的种植结构调整措施，实施方便、农民欢迎、容易推行、节水效果显著，但长期大面积补贴可持续性差，且后续补贴政策不明，农民较为担心补贴政策的延续性。若没有中央财政的长久持续支持，地方财政财力有限，补贴政策难以为继，影响未来节水压采措施的连续执行。后期若补贴额度减半，农民种粮受益不能得到充分保障，种麦面积将会出现大幅度反弹。

图2 粮食主产区农业水资源压力指数

2.问题产生的原因

（1）农业定位与水资源承载力不相适应

河北是全国粮食、蔬菜主产区，承担着保证国家粮食安全的重要使命，是京津地区的“菜篮子”“米袋子”。据分析，河北是全国13个粮食主产区中农业水资源压力指数最高、水资源禀赋最低的省份（见图2）。2010—2018年多年平均农业水资源压力指数高达2.52，是压力最小的四川省（0.13）的19倍。河北省2000—2018年粮食总产量年均约3 000万t（依靠超采地下水实现的粮食增产达到900万t），其中小麦常年产量约1 500万t，净调出量500万t。京津周边的廊坊、秦皇岛、唐山、承德、张家口等市，蔬菜种植面积占其农作物播种面积的15%以上，其中廊坊市高达19.2%，张家口地区蔬菜产量高达740万t，大部分销往区外，甚至出口。2018年河北省蔬菜年产量已达5 000万t，而京津冀地区总消费需求仅2 000万t。可以说，河北省承载的国家及京津地区的粮食及蔬菜等农副产品生产任务，与自身极低的水资源承载力不相适应，粮食、蔬菜等的大规模生产加剧了水资源供需矛盾及地下水超采。

（2）农业产业布局与水资源条件不相匹配

尽管河北省多年来一直致力于农业产业布局优化调整，尤其是实施地下水超采综合治理工作以来，农业种植结构一定程度上得到优化。但由于河北省担负着保证全国及京津地区粮食、蔬菜等安全的重要使命，决定了现阶段调整措施是以稳产增效为前提，未真正做到“以水定产”。目前，河北省小麦、蔬菜、果树等高耗水作物用水占农业用水总量的70%以上，而且高耗水作物主要分布在地下水超采区。可以说，农业种植结构与区域水资源条件不相匹配，给水资源、水生态、水环境造成巨大压力。

（3）节水管理水平与水资源条件不相匹配

国际公认，灌溉节水的潜力50%在于管理，只有具备了相应的管理组织、管理能力和管理制度，才能使各项节水措施得以顺利实行。目前，河北省节水管理基础还比较薄弱。从监控手段来看，取用水计量监控能力不高，井灌区“以电折水”的计量方法仍较为粗放，渠灌区斗口及以下取水按灌溉面积或灌溉时间收费现象普遍存在。从管理制度来看，用水总量及定额标准体系还不够健全，农业用水控制指标在县级行政区还未全部得到分解落实，农业用水定额标准只涵盖部分主要作物，与水资源精细化管理要求不相适应。从管理组织来看，节水管理能力有待进一步提高。管理资金不足、软硬件建设滞后，导致基层节水管理机构和队伍能力不足，难以满足精细化管理需要。

（4）公众节水动力与水资源条件不相匹配

完善的财税引导和激励政策尚未形成。全省还有330万hm2灌溉面积未进行农业水价综合改革，尤其是大中型灌区水价改革工作仍处于试点探索阶段。水价形成机制尚不能全面客观反映水资源的稀缺性和供水成本，难以激发用水户的自主节水投入和创新意识。

三、发展对策及建议

1.坚持以水定产，逐步建立适水型农业种植结构体系

目前，国家粮食生产功能区和重要农产品生产保护区均包括了海河流域的河北，河北省面临超采地下水与保粮食安全的困境。按照以水定产、适水发展的要求，根据水资源可利用量承载农业生产规模分析，考虑人口增长及生活水平提高，到2022年河北省水资源状况仅能保证河北省粮食需求及京津冀蔬菜、果品等农产品需求。建议，把水资源安全放在与能源安全、粮食安全同等重要的位置，立足河北省水资源严重短缺、高耗水作物比重偏大、产能过剩的实际，以推进农业供给侧结构性改革为主线，坚守耕地红线、水资源红线和生态保护红线，以农业资源环境承载力为基础，把河北省的农业定位从服务全国粮食安全调整到服务京津冀区域需求上来，在加快落实地下水超采综合治理相关结构调整措施基础上，结合河北省粮食需求及京津冀蔬菜、果品等农产品需求规模，适度压缩地下水超采区高耗水蔬菜和粮食产能，进一步优化农业种植布局，合理安排农业生产规模，大力发展适水型农业，引导农业发展由注重产量向“节水提质增效”转变，逐步建立适水农业种植结构体系。

2.立足提效降耗，不断完善农业节水综合技术体系

全面总结多年来农业节水技术发展经验，以提高农业用水效率、降低用水消耗为目的，综合考虑种植结构、气候特点、水资源条件、农业生产方式等因素，进一步加快工程节水、农艺节水技术的集成和融合，探索不同区域适宜的综合节水技术模式，构建从水源到田间，到被作物吸收、形成产量的全过程综合节水技术体系和应用模式。

（1）发展高效节水灌溉技术

在加快落实地下水超采综合治理相关节水灌溉措施基础上，依托高标准农田建设等项目统筹推进高效节水灌溉规模化、集约化。大力发展管道输水灌溉、喷灌、微灌。在蔬菜、果品等特色种植区实施水肥一体化高效节水灌溉技术。

（2）加快农艺节水与节水灌溉技术的融合发力

农艺节水是一种低成本的长效节水措施。试验表明，在黑龙港平原，“春灌1水”和“春灌2水”模式实现了节水高产与高效的统一，与传统模式相比，年产量增加或降低不明显，平均为18 450 kg/hm2，但节水量分别达630 m3/hm2、225 m3/hm2，纯收入分别提高1.2%和4.6%。在加快落实地下水超采综合治理相关农艺节水措施基础上，要大力促进上述成果的规模化推广应用。同时还要促进节水灌溉工程和农艺节水技术的有机融合，推进农田水利工程管护机制改革，培育发展社会化、专业化、市场化灌溉服务组织，为农民提供“套餐式”服务，保证节水灌溉工程能够长期、有效运行，促进节水技术的规模化应用。

（3）加快灌区续建配套和现代化改造

坚持开源节流并重，在大力拓宽引调水渠道、积极争取引黄水量及其引调水工程引水量指标基础上，结合地下水超采综合治理相关水源置换工程措施，大力实施大中型灌区续建配套和现代化改造。

3.激发内生动力，建立科学有效的农业节水激励机制

（1）以经济奖补激发节水动力

以经济奖补激发节水动力，建立调整种植结构、旱作雨养、非农作物替代等节水措施的长效补助机制，对达标的节水型灌区、主动发展季节性休耕和旱作农业的农户等实行补贴，对符合标准的高效节灌项目实施先建后补。

（2）以价格杠杆激发节水动力

进一步扩大农业水价综合改革实施规模，推进大中型灌区和井灌区落实农业水价综合改革政策，对高耗水作物种植区从高确定水价和水资源税税额标准，鼓励农民将水权额度内节余水量进行有偿交易。

（3）以政策调控激发节水动力

健全农业节水标准定额体系，全面推行农业灌溉用水总量控制和定额管理，强化农业取水许可及用水计划管理，建立节约高效的农业用水制度。以政策调控激发节水动力，鼓励政府节水投入向家庭农场、农民专业合作社、种植大户等规模经营主体倾斜，助推土地流转进程。

（4）以理念培育激发节水动力

紧密结合省情、水情，研究节水宣传教育实施方案，细化实化节水宣传教育内容。坚持面向农村、面向农民，以农艺节水、工程节水为重点，加大宣传教育培训力度。

四、结 语

河北省是资源型缺水农业大省，是全国粮食、蔬菜等的主产区。近年河北省立足地下水超采严重、农业用水及超采地下水占比较大的实际，通过实施节水增效示范、小型农田水利重点县、现代农业、地下水超采综合治理、高标准农田建设等项目，大力探索实施节水农业，取得了显著的节水成效，农业用水处国内先进水平，但仍存在地下水超采、农业用水及开采地下水占比较重、高耗水农作物种植比重偏大等问题。究其原因，是河北省的农业定位、农业产业布局、农业节水管理水平、公众节水动力与水资源承载能力和水资源条件不相适应、不相匹配。从河北省的基础条件和农业发展现状看，在实施生态文明建设和乡村振兴战略的大背景下，水资源极度匮乏的河北省，必须大力实施节水农业发展战略，在节水中求发展，从坚持以水定产、立足提效降耗、激发内生动力出发，逐步建立适水型农业种植结构体系、不断完善农业节水综合技术体系、全面建立科学有效的农业节水激励机制，走节水高效、绿色生态、可持续的现代农业发展道路。