江苏省省管工程确权划界工作实践浅析

周振兴，吴 成

(江苏省灌溉总渠管理处，江苏 淮安 223200)

河湖与水利工程确权划界工作是推动水利工程规范化、制度化、法制化的有力手段。江苏省于1986年制定了《江苏省水利工程管理条例》，明确了水利工程管理范围，并于1990年启动了水利管理范围土地确权发证工作，走在了同期全国前列。但受历史原因和多年来侵占、破坏等因素影响，确权划界工作仍然存在较多遗留问题。根据水利部相关部署，2015年江苏省开启了新一轮水利工程划界确权工作。

1 工程概况

江苏省灌溉总渠管理处负责管理苏北灌溉总渠、淮河入海水道沿线和南水北调东线二、三级抽水站，以及白马湖、宝应湖周边主要控制工程，共包括38座水利工程和2公里入海水道堤防，共包括：4座大型抽水泵站、2座110 kV变电所、31座涵闸、1座船闸等，工程分布于扬州、淮安、盐城3市的8个县(市、区)。

其中苏北灌溉总渠和淮河入海水道是洪泽湖的2条入海水道，二者平行布置，形成三堤两河布局；南水北调东线工程从长江下游引水，以京杭运河为送水总干线逐级提水北送，江苏境内共有9级抽水站，此次划界涉及第二、第三梯级抽水站；白马湖、宝应湖周边水闸主要功能是排涝和引水补库。工程位置示意图见图1。

图1 工程水系及位置示意图

2 历次划界确权工作开展情况

2.1 历史工作

江苏省省管工程的划界确权工作主要分2个阶段，1995年完成了高良涧等10处抽水站，确权面积3.53 km2；2005年开展了淮河入海水道二河新泄洪闸等5个管理所，确权面积5.56 km2。

2.2 遗留问题

由于前述划界确权工作开展较早，当时相关法规不完备、相关技术标准低、所有权源资料收集困难，且上一轮划界确权未进行地籍信息化处理、未对工程单独设置管理界桩。导致划界确权成果已经不能满足现行管理需求[1]。问题具体表现为：

1)管理范围被违章占用，存在界权纠纷。例如：高良涧闸工程管理范围内有3133 m2居民房屋，上游河道部分水面被占用；六垛南闸工程管理范围内违章建筑计103户违法占用10439.74 m2；镇湖闸管理范围内因历史原因，存在1处单位、1处厂房和多间民房建筑计7230 m2等。

2)部分工程已拆除或重建，工程界线不清。例如：运东闸管理所原范围内淮安穿运地涵、杨湾闸工程已拆除，权属证明书上无划拨编号、无地号；北运西闸、镇湖闸、山阳地涵等3座工程先后进行过加固改造或拆除重建，需要按现状进行调整；南运西闸管理范围确权地标志物已全部损毁等等。

3)管理范围对应水域及部分陆域未进行确权。总渠工程除高良涧、淮安抽水站外，其余上下游管理区域水域均未确权；入海水道沿线淮阜控制、滨海枢纽、海口南闸及海口北闸部分对应水域未划界确权等等。

4)新建了部分工程尚未划界确权。淮阴站及淮安站范围内新建了部分南水北调工程，新河北闸划界范围内建有新河渡槽等等，土地权属尚待进一步明确。

3 本次确权划界工作开展情况

3.1 指导原则

按照中央对河流等自然生态空间进行统一确权登记的部署和江苏加快推进水利现代化和水利改革发展的要求，以相关法律、法规和技术标准为依据，准确划定水利工程管理与保护范围，明确管理界线，设立界桩等保护标志，推进建立范围明确、权属清晰、责任落实的水利工程管理保护责任体系。工作按照依法依规、先易后难、尊重历史、分批推进的基本原则进行。

3.1.1 依法依规

依据《江苏省土地管理条例》《江苏省水利工程管理条例》《江苏省河道管理实施办法》《堤防工程管理设计规范》《水闸工程管理设计规范》等相关法律法规和有关技术规范，开展划界确权工作。

3.1.2 先易后难

对水利工程划界确权情况进行摸底，明晰权属界线并进行地籍信息化，先进行土地权属无争议的，然后完成新增确权任务，最后开展土地权属有争议的的水利工程确权工作。

3.1.3 尊重历史

1995年和2005年对相关水利工程管理范围开展了划界确权工作。本次本着尊重历史、面对现实、积极协商的原则，推进全处水利工程的划界确权主体。

3.1.4 分批推进

根据工作规划，2015年底前完成水利工程划界确权实施方案编制和审批工作；2016年底前完成淮阜控制、入海水道通榆河立交等闸站涵工程、淮阜控制入海水道北堤堤防工程等共计20座工程的划界确权工作，并力争完成工程地籍信息化工作；2017年底前完成剩余水利工程划界确权、地籍信息化工作。

3.2 总体任务与目标

省管工程应完成划界面积10.63 km2，由于上一轮划界确权标准较低、工程界线不清，本轮需重新划界并信息化，因此已划界工程量按0 km2计，本次划界面积10.63 km2；省管工程应完成确权面积10.63 km2，已完成的确权面积9.09 km2，本次确权面积1.54 km2，未完成确权面积主要为工程对应水域确权及少量未确权到位的工程确权。划界确权情况统计见表1。

表1 省管工程划界确权情况统计表单位：km2

3.3 工作方法

3.3.1 划界工作

根据《江苏省水利工程管理条例》，河道的管理范围为两堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区、两岸堤防及护堤地。淮河入海水道堤防，北堤堤外有调度河的至调度河北子堰外堤脚线征地红线，无调度河的至北堤堤脚线外征地红线；水利工程管理范围为大型涵闸、抽水站上下游河道、堤防各500 m～1000 m、左右侧各100 m～300 m；中型涵闸、抽水站、水电站上下游河道、堤防各200 m～500 m、左右侧各50 m～200 m；小型涵闸、抽水站、水电站支渠首、支渠上的节制闸、大、中沟排涝涵闸上下游护坡向上下各30 m～50 m；左右两侧墙向外各20 m～30 m。

3.3.2 确权工作

确定确权任务，查找历史资料，对照管理现状分类处理。由确权主体单位向工程所在地县级以上国土主管部门进行申请登记，按照相关规定提供资料，符合登记条件的颁发土地使用证，明确水利工程用地属权。根据工程类别依法划定管理和保护范围，进行实地测量，并按照法律程序指界埋桩、地籍信息数字化登记。

3.3.3 几种特殊情况的处理

涉及与上下游、左右岸其他水利工程衔接的工程管理范围划定时需考虑接边处理[2]。独立和跨河建筑物，在与河道管理范围交汇处需设置公共界桩，并按照建筑物管理范围界桩埋桩，其示意图见图2；穿堤建筑物单独设立界桩，管理范围交汇点设置公共界桩，其示意图见图3；相邻建筑物管理范围有重合，管理范围交汇点需设置公共界桩，按主要建筑物管理范围埋桩、编号，其示意图见图4。

图2 跨河建筑物接边处理布置示意图

图3 大中型穿堤建筑物界桩设置示意图

图4 相邻建筑物管理界桩设置示意图

此外，堤防管理范围与湖泊保护范围线重复，有宝应湖大堤、白马湖大堤、洪泽湖大堤。该段堤防的管理范围线与湖泊保护范围线重合，湖泊已埋有保护界桩，本次对已埋界桩复核，间距过大的加密。

3.4 任务完成情况

本次划界确权工作共完成1∶2000地形图21幅，1∶1000地形图46幅，管理范围线测绘99307.84 m，入海水道北堤堤防实测2.01 km，控制点72个，界桩埋设489根，界牌埋设36块，告示牌埋设43块，管理区域分界牌256个，地籍信息化9083062.58 m2，换不动产权证33本，权属界桩埋设104处、工作基点20处。

4 经验总结

4.1 完善行业内、行业间的联动机制

划界确权工作涉及的工程种类繁多、涉及到不同行政主管部门较多，水利行业内部和水利与林草、自然资源、交通、农业等部门间的协调沟通和决策工作是划界确权工作的重点和难点。各部门之间信息共享和管理联动上的欠缺，常导致管理上向前重叠和向后疏漏等问题发生，因此完善行业内、行业间的联动机制格外重要。通过建立完善的基础信息普查统计资料并数字化落图，形成全省一张图的局面，水利行业内部和与各行业间要根据各自分工和相关规定明晰各自任务，有争议或有交叉情况请地方政府介入。其次要建立划界确权工作领导小组，建立目标一致、分工协作的行业间协调沟通机制；三是要建立划界确权综合执法体系，将行政许可、审批、处罚等政府职能集中起来，避免重叠疏漏等问题发生。

4.2 采取统筹兼顾合理灵活的方法划定管理范围

由于前阶段划界确权工作技术条件限制和多年来疏于管理，各水利工程管理范围内存在权属关系复杂、新建单位企业、百姓约定俗成等各类问题[3]。在实际工作中，由项目法人和设计单位根据相关法律法规，结合现场实际情况，尤其是考虑工程管理实际需要等相关因素，统筹兼顾相关各方意见，合理灵活地划定管理范围，避免照搬照抄规范、一味求大的思路，努力满足工程安全运行需要。

4.3 加强事后监管，确保划界确权成果长久有效

各阶段划界确权工作充分说明，由于审批混乱、缺乏有力监管，常常导致划界确权后的成果被侵占，形成既成事实后，再次划界确权成本巨大。新时期水利改革发展思路明确“行业强监管”，就是要将强监管深入到工作的各个环节，除了要加强划界确权工作的领导部署外，要切实维护划界确权成果，明确各方责任，加强行政执法，拓宽资金来源，加强维修养护，确保划界确权成果长期有效。

5 结语

水利工程划界确权工作同水利工程运行安全息息相关，明晰权属关系、明确各方责任、加强维修养护是加强水利工程本身安全和周边区域发展的必然要求。通过开展三个阶段的划界确权工作，江苏省省管水利工程管理范围已全面划定，产权和相应责任归属也已明确，虽然由于历史原因仍存在一些遗留问题，该划界确权成果已基本满足当前经济发展需要，对保护水利工程安全、维护国有资产权益、保障群众正当权利起到了积极的作用。